姚荣杰

（中共中央党校政法教研部，北京 100091）

后农业税时代基层政府职能定位的路径探析

姚荣杰

（中共中央党校政法教研部，北京 100091）

为了更好地推动农村发展，转变基层政府职能，进行正确的定位至关重要。本文从基层政府自身、基层政府和各级政府之间关系以及基层政府的乡村关系这三个方面探究实现基层政府职能正确定位的途径。

基层政府；政府关系；乡村关系

本文认为，在当前国家反哺农村的宏观背景下，基层政府的角色不可或缺。基层政府作为后农业税时代农村建设的领导者、组织者和协调者，应该深刻领悟新农村建设的目标和宗旨，转变职能并进行正确的定位，恢复“公共性”，挽回其存在合法性。

一、基层政府自身

基层政府自身应该树立“以民为本”的思想，恢复“公共性”，增强社会管理和公共服务职能；政府机构自身应该适度精简机构并分流人员，以减轻政府财政供养的负担。

（一）正确认识自身价值——树立民本思想，恢复“公共性”

基层政府实现正确定位，首先应当树立民本思想，坚持“以民为本”。作为无产阶级领导的人民民主专政的社会主义国家，我国政府在宗旨上必须以民为本，保障人民当家作主的权利，全心全意为人民服务。“以民为本”的基层政府要把公民看作政治生活的主体，把政府自身看作实现公民利益的工具，要不断地向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意。其次，基层政府应该恢复其“公共性”。政府“公共性”是在现代政治理念中政府合法性的基础，它意味着政府将其合法性来源即公民的意志作为公共行政的首要原则，从而保障公共利益得到实现。就现实层面来说，政府的“公共性”体现为有效地管理公共事务，提供公共服务，解决公共问题，维护公共利益。所以，基层政府应该树立新时期的“政绩观”、“发展观”和“群众观”，改革和完善有关考核体制、内容，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

（二）实现其职能的转变——增强社会管理和公共服务职能

政府两个主要的职能即政治统治职能和社会管理职能，在通常情况下，层级越高的政府，其政府职能中的政治统治职能更为凸显；层级越低的政府，其政府职能中的社会职能更为凸显［1］。但我国基层政府在税费改革前的职能主要侧重于资源汲取和人口控制，“习惯于强制性管理，侧重于政治控制，重视经济发展，轻视社会发展与政治发展。即过分强调对乡村社会的控制功能，而不是为民造福”［2］。所以，我们应该实现职能侧重点的转变：在职能内容方面，要适当减弱我国乡镇政府所承担的政治职能、经济职能，增强社会管理职能；在职能实现模式方面，应该从管理型走向服务型，从全能政府走向有限政府，为民众提供应有的优质公共服务。在职能目标方面，要从追求经济效率、追求社会效益，发展为以生态效益为优先，以社会效益为主，兼顾经济效益的发展模式［3］。

（三）减轻财政供养负担——精简乡镇机构并合理分流人员

当代中国财政供养人员比例比起建国前后实在是有天壤之别。尽管统计资料的来源各不相同，但财政供养人员比例的数字大致相近，参见表1［4］：

表1

更为关键的是，为支付众多供养人员的工资以及日常的行政管理费，政府财政不堪重负，很多地方尤其是农村基层政府是典型的“吃饭型财政”，其中行政管理费及工资支出占到了当地财政收入的80%～90%，政府没有什么余钱去推动当地的经济发展和社会发展。供养队伍的庞大以及各种腐败现象的增多，一方面导致了政府机构膨胀、职能转换困难、政府财政支出有增无减；另一方面使更多人对当官、做公务员趋之若鹜，实在是“食之者众，生之者寡”。

近年来虽然在精简乡镇机构、撤并乡镇和行政村、推进乡镇事业站所改革等方面采取了一些措施，但乡镇机构臃肿的问题并没有得到根本改观，财政负担并没有减轻。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划的进程，根据乡镇的规模大小和经济发展水平等实际情况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建设的同时，因地制宜地撤并乡镇，并妥善安排分流人员，积极探索提前退休、清退无编人员、竞争上岗、一次性买断、将事业建制转为经济实体、轮岗等多种方式分流人员［5］。另外，县级政府还应当配合做好相关工作，各有关主管部门不能人为地要求上下业务对口，也不能干涉基层机构设置、人员去留等具体事务。

二、基层政府和各级政府关系

在基层政府和各级政府关系上，应合理划分财权和事权以实现政府间的合理分工，谋求共同发展；健全规范的转移支付制度并加大转移支付的力度，以解决基层政府的财政困难而造成的职能上的缺失；给与资金援助等，以化解巨额债务，减轻负担。

（一）实现合理分工、共同发展——合理划分财权和事权

从行政管理科学的角度看，划分事权，也应当是划分“财权”的过程，只有把事权和财权统一起来，才能将事权落实到位。首先，在依法治国的大环境下，要逐步精简基层政府职能，将不必由基层政权履行的职能或者基层政府无法履行的职能减去，根据公共产品的性质和类型，合理划分各级政府的职责。全国性公共产品应该由中央政府来提供，或者以中央政府为主导，各级地方政府参与。其次，彻底贯彻“一级政府一级财政”的原则，赋予与乡镇政府事权相对称的财权，解决目前乡镇一级“责大权小”的问题。当前在不少地方推行的“乡财县管”模式本质上是变相取消乡级财政，也很大程度上放眼县级政府对乡级政府财政管理能力的质疑和严重不信任。……“乡财县管”并不能增加县乡财政总收入，反而有可能增强“压力型行政生态环境”，不利于乡镇政府职能的转变。……也压缩了基层政府政治运作空间，这与乡级政府的“基础”地位不相协调［6］，更加不利于基层政府自身的正常运作以及在当前农村建设中尽到应尽的义务。

（二）解决财政困难、服务不力——健全转移支付制度

就转移支付来说，问题主要是没有建立规范的转移支付制度，尤其是没有建立根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求确定转移支付的机制和制度。所以，我们应该进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的中央财政对省、省对下级政府的财政转移支付制度。首先，进一步加大对地方的财力性转移支付力度，清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层财政的可支配财力。根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模。第二，完善转移支付的方式，通过调整税收返还的方式和力度，简化转移支付形式，将专项上缴部分归入税收返还，增加对财力薄弱地区的税收增量返还。第三，合理分配转移支付支出的使用方向。按照事权归属整顿现行专项拨款的使用方向，优化专项拨款的结构，将节省的资金投入到县及县以下地区的义务教育、基本医疗卫生等基本公共服务方面，增加对县及县以下地区的转移支付和财政投入力度，缩小城乡之间在财政投入方面的差距。第四，合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制。根据各地社会、经济和财政发展情况，将城镇土地使用税、土地增值税等地方税种收入主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例，并引导省级财政和有条件的地级市加大对所辖县（市）实施财力性转移支付，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性［7］，由此形成中央、省、市、县、乡五级政府联动的良好局面。

（三）化解巨额债务、减轻负担——实施资金援助等措施

我国乡村债务问题是个历史遗留问题，也是长期以来城乡发展不协调、各种矛盾问题积累的结果，具有负债额高、负债面广、负债增长快等特点。面对全国乡村数千亿的债务，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。首先应该及早开展债务清查核实工作，摸清债务的底数，因为摸清底数是制止新债、化解旧债的关键环节。并在此基础上，分清债务性质，分类处理化解：对于农村公益性事业和工程项目所形成的债务，应该由县以上的财政出资逐步化解；对于属于集体组织经营性债务的，应明确偿还责任；对兴办乡镇企业、村办企业向银行、信用社贷款形成的债务，应按照有关法律法规的规定落实偿还责任；对于确实无法偿还或因垫税等形成的呆坏账，应及时核实，锁定乡村债务，可采取停息挂账或协商削减的办法，留待农村经济进一步发展、农民承受能力明显增强后再做处理。根据以上债务性质确定化解原则，不但有利于已有债务的化解，还将连带起到抑制新债的作用，改变地方普遍存在的等靠中央出钱化解债务的期望和预期。需要注意的是，各地应该量力而行，不能超越当地的经济条件和农民的承受能力，不能借农村建设向农民伸手，加重农民负担，也不能举债搞建设，形成新的乡村债务，这样就事与愿违了。

三、基层政府的乡村关系

乡村关系的理顺对于基层政府的职能定位起着重要的作用，只有建立健全乡镇人大制度，实现乡镇人大对基层政府的制约和监督，只有真正通过扶育农村自组织并促进村民自治的发展从而实现农民的主体地位，只有完善农民的利益表达机制，才能在基层政府和农村之间形成良性互动的、符合人民群众利益的、相互制约和监督的良好状态，才能使基层政府在人民的制约下真正做到为人民服务。

（一）自下而上的压力——加强乡镇人大及农民对基层政府的制约监督

为了使基层政府在决策和政府行为中坚持以人民的利益为本，就需要适当改变以往“自上而下”的压力型体制，形成由乡镇人大和农民共同作用的“自下而上”的压力。

首先，要恢复乡镇人大的独立自主性。衡量制度化的一个因素就是看政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度［8］。在现有运作机制中，由于人大在客观上被边缘化为荣誉性机构，并在人事安排上受行政部门的制约，自身缺乏独立性和自主性，这是乡镇人大权力被弱化的根本原因所在。所以，乡镇党委应该实行领导方式和执政方式的转换，调整、规范党委和人大之间的关系，实现从统治到治理的转换，以及依法治理模式的转型。通过实现党政分开，取消乡镇党委书记兼任乡镇人大主席的习惯做法，设立专职的人大主任和副主任；改革现在由上级政府或本级党委直接任命的错误任免制度，加强乡镇人大代表的竞争性选举，提高乡镇人大的人事任免权；改革当前的决策制度，充分发挥乡镇人大代表的民意整合、表达作用，及时地、畅通地、准确地做到下情上达、上情下达、彼此沟通、互相理解，从而发挥宪法和法律赋予乡镇人大的职能，使其可以真正地行使其乡镇重大事项的决策权和对党委、政府的监督权。还应在现行的主要由政府部门和上级管理部门评价的政府绩效考核中加入当地农民的意见和评价，通过引导和组织群众参与考核，提高他们在基层政府绩效考核中的参与度，落实考核预告制度和结果公示制度，确保农民群众的知情权、参与权、表达权、监督权的落实。

（二）农民的主体地位——推进村民自治的发展并扶持农村自组织发育

当前广大农民群众对于集体事务或集体财产的处置不仅没有决策权、参与权，有时甚至连知情权都没有，这是导致农村发生冲突、矛盾的重要因素，也违背了后农业税时代农村建设的主导精神。所以，基层政府首先要正确地处理与村民委员会的关系。凡是农村基层能够自主处理的事务，基层政府不应该再干涉，使村民委员会真正实现“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，成为自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织。其次，农民问题的解决归根结底离不开广大农民群众的积极参与，问题解决的关键在于提高农民的组织化程度［9］。所以，基层政府应该从农民的自主性和能动性出发，相信农民的理性、能力和创造力，在自身职能转变的同时，积极扶持农民自组织的发育，将农民利益的代表职能分离出来交给农民自组织。当农民自组织成熟的时候，就应当使其从现有的组织体系中独立出来，真正成为自我服务、自我管理、切实维护农民合法权益的自治组织。

（三）利益表达的机制——拓宽农民利益表达渠道并引导农民合理表达

由于历史和制度上的原因，农民的利益表达机制没有得到应有的重视，农民缺乏自己的利益代表人，利益表达渠道不畅。对于基层政府职能定位来说，完善的利益表达机制可以在基层政府和农民之间形成一种流畅的交流和互动，使基层政府在制定决策时考虑农民的利益，在实施决策的过程中听到农民的反馈和意见，从而在二者的良好关系中更好地满足农民利益，更好地履行基层政府的职能。首先，应该完善农民利益表达的制度和法律保障。“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式；制度化是组织和程序获得稳定性和公认价值的过程”［10］。在社会转型时期，以法律形式强化利益表达的各项制度尤为重要。实现利益表达制度的法治化，不仅要把农民利益表达纳入制度化的轨道，而且要在尊重宪法和有关法律的前提下，用法律规章的形式调整、规范农民利益表达的内容、范围、方式，使农民的利益表达能够做到经常化和秩序化，最终实现农民依法进行利益表达和国家机构依法回应农民的利益表达。其次，要拓宽农民表达渠道，并完善信访制度。要确立信访部门的自主性，使之拥有更多的权限。最后，要坚持上文所提到的乡镇人大代表选举制度和选民对代表的监督罢免制度，大幅度增加农民代表的人数比例，让他们能够表达和保护自己的切身利益；通过完善村民自治制度，让村民自治真正成为农民有序参与政治和表达利益的基本途径。

总体来看，后农业税时代基层政府职能的定位大致应遵循这样一个思路：在政府自身转变观念的前提下，通过精简机构和分流人员、合理划分财权和事权、上级政府的转移支付以及化解债务的援助减轻基层政府的财政困难，通过加强乡镇人大和农民对政府的监督和制约、村民自治和农民自组织的发展、健全的利益表达机制来实现良性互动的“政府主导，农民主体”的乡村关系。本文认为，只有基层政府处理并建立起与各级政府、与农村之间良性互动的合作关系，才能真正实现其准确的定位，从而正确履行在后农业税时代农村建设中肩负的重任。

［1］徐勇，高秉雄.地方政府学［M］.北京：高等教育出版社，2005.

［2］张新光.论我国乡镇的建制规模、职能定位与机构设置［J］.兰州商学院学报，2005，（06）.

［3］［6］何得桂.乡镇政府职能转变：内涵、困境与出路［J］.古今农业，2007，（01）.

［4］唐亚林.财政供养人员比例的真相［J］.南风窗，2004，（09）.

［5］王艳敏.转变乡镇政府职能：建农村和谐社会的着力点［OL］.人民网：2006年 6月 2日.http：//www.chinaelections.org/PrintNews.asp？NewsID=91507.

［7］李剑阁.中国新农村建设调查［M］.上海：上海远东出版社，2007.

［8］［10］（美）塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京：三联书店，1989.

［9］冯玉军.权力、权利和利益的博弈——我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析［J］.中国法学，2007，（04）.

The Research on the Function Orientation of the Local Government in the Eraof Post Agricultural Tax

YAO Rong-jie
（Party School of CPC，Beijing 100091，China）

The paper tries to seek for the roadsand conditions from these three aspects： the localgovernment itself，the relationship among the governments ofdifferent levels，and the relationship between the localgovern ment and the countryside.Only in these ways，can the local government really realize its own correct orientation and successfully devote itself to thenew countryside construction.

the localgovernment；the relationship among thegovernments；the relationship between the localgovernment and the countryside

D616

A

1009-6566（2010）06-0041-04

2010-07-13

姚荣杰（1982—），女，河南南阳人，中共中央党校政法教研部博士生，研究方向为权力制约理论。