张铁军

（中共宁夏回族自治区委员会党校，宁夏 银川 750021）

问题与消解：统筹城乡发展视野下的农民市民化问题研究*

张铁军

（中共宁夏回族自治区委员会党校，宁夏 银川 750021）

近年来，“三农”问题已成为社会各界的关注焦点，而“三农”问题的实质就是农民市民化问题。由于城乡二元分割制度的影响，我国农民市民化明显滞后于工业化与城市化，在其市民化的道路中遭遇制度问题、政策问题以及意愿与能力问题。其问题的最终消解必须以统筹城乡发展为主线，积极推动制度改革创新，降低农民市民化的制度成本，提升其市民化的意愿和能力，创造有利于农民市民化的制度环境。

农民 农民工 市民化

自2004年以来，中共中央、国务院连续7年发出了关于“三农”问题的中央一号文件，“三农”问题已成为学术界和各级政府共同关注的焦点，而“三农”问题的根本所在就是农民的最终出路与角色的转型，即农民市民化的问题。关注并研究农民市民化问题，及时提供政策调整与实践创新，是中国当前社会政策理论研究与实践发展的重要课题。

一、农民市民化的基本内涵与理论解释

⒈农民市民化的基本内涵

农民市民化指的是在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让世代生活在农村的广大农民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式全面向城市市民转化的经济社会过程。［1］农民市民化既是一种过程，又是一种结果。农民市民化主要包括以下几个方面：一是生活空间的变化，由主要居住在农村转为长期居住在城镇；二是生产方式的变化，由长期从事农业生产向非农产业转化；三是社会身份的变化，身份的转变主要是户籍的转变，即由农村户口变为城市户口；四是保障方式的转变，由农民过去主要依靠承包土地的使用权实行自我保障转变为拥有与城市户口紧密相连的养老保险、医疗保险和失业保险等一系列社会保障；五是观念意识的转变，由与传统农业生产活动相适应的观念转变为与现代城市生活相适应的观念，由对农民身份的认同转变为对城市市民身份的认同；六是交往方式的转变，由以血缘、地缘为主的交往方式转变为以业缘为主，从面对面的直接交往为主转变为间接的通讯传媒信息沟通为主；七是生活方式的转变，在饮食、衣着、运动、作息、嗜好等方面适应城市生活。

2.关于农民市民化的理论解释

“农民市民化”的命题最初源于发展经济学的人口迁移理论，该理论在关注发展中国家人口乡城转移时，率先提出了“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”的概念。目前，农民市民化研究的理论视角有以下几个方面：（1）人口迁移角度。人口学家E·G·拉文斯坦指出人口迁移的影响因素、迁移流动的递进趋势、迁移倾向存在地区差异和性别差异以及迁移的动机。唐纳德·柏格等人从宏观上分析了影响人口迁移的经济原因，提出了“推拉理论”，认为人口迁移是其原住地的推力或排斥力和迁入地拉力或吸引力两种力量共同作用的结果。（2）城市化和城市发展角度。比较有代表性的观点有发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯的“二元经济结构模型”，美国著名经济学家诺瑟姆的城市发展进程“S”曲线理论以及美国经济学家托达罗哈里斯——托达罗的收入预期理论。（3）向市民转化的选择模式视角。市民转化的选择模式视角主要从整体角度考察一个地区或国家的农民转化渠道问题。在西方主要发达国家，农村人口城市化和农业剩余劳动力非农化二者是同步进行的，其农民市民化的模式主要有以英国为代表的强制性非农化模式，以美国为代表的自由迁移的非农化转移模式和以日本为代表的“跳跃式转移”和“农村非农化转移”相结合的非农化模式。[2]

二、我国农民市民化的主要路径

农民市民化，是一个国家工业化、现代化进程中的必然趋势和基本规律。但是，在中国乡城人口迁移并非像西方主要发达国家那样经历了农民向市民的职业、地域和身份的同步彻底地转移，而是由于城乡二元分割制度的影响，其农民市民化明显滞后于工业化和城市化，呈现出特殊的中国路径。从目前我国农民市民化的对象来划分，其市民化的路径主要有两条，分别为农民工的市民化和失地农民的市民化。

⒈农民工的市民化。在我国，农村劳动力的流动经历了一个曲折的过程。1983年之前，依据1958年的《户口登记条例》及一系列与之相应的城乡分割制度，农村人口被严格限制向城市和非农产业转移。1984-1997年间，随着改革开放，人口流动政策虽在逐渐放宽，但其间只要宏观经济不稳，政府就对农村人口流动进行限制，以最大限度地确保城市居民的利益不受损害。1998年之后，特别是进入新世纪以来，中央及地方政府正在逐渐拆除阻碍农村人口流动的各种障碍，促进乡城人口转移。但在特殊的制度设计和渐进性的改革模式下出现的乡城人口转移现象并不是从农民到市民的职业转换和地域转移同步、合一、彻底的转变，而是把农民市民化的过程分割成两个阶段：第一阶段从农民到城市农民工，从近年出现的“民工潮”和“民工荒”来看，该过程已无障碍；第二阶段从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前依然步履维艰。[3]据统计，当前进城务工的农民工约为1.3亿人，[4]每年新增约600-800万人，[5]其中新生代农民工占到60%。2010年中央一号文件提出“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”，并要求“统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”。[6]农村劳动力转移就业，是中国产业结构调整、城市化、现代化不可逆转的必然过程。发展理论及国际经验表明，实现绝大多数乡城流动人口的城市化是解决农村剩余劳动力的根本出路。对于我国来说，实现大多数农民工的市民化就是解决农民工问题的最终出路。

2.失地农民的市民化。自20世纪90年代以来，我国进入了工业化中期阶段，城市化也开始加速。全国城市（镇）数量、规模尤其是城市（镇）面积均呈现高速扩张态势。统计数据表明：1990-2008年，我国城市建成区面积由12856平方公里增加到36295平方公里。[7]在城市化快速发展的过程中，由于城市扩建，交通、水利等公益事业的不断发展，工业园区和经济开发区建设，各类企业建设等占用了大量的耕地。[8]数量庞大的失地农民被动地“洗脚进城”。但在传统的制度惯性影响下，失地农民户口落地，而公共服务不落地，很难享受到附着在户籍上的相关社会权利，并没有实现真正的市民化。目前失地农民的城市适应还仅处在谋求经济生活的状态，就业难、收入低使他们难以适应城市生活。在社会关系上，新的社会网络关系尚未建立起来，传统农村的亲缘社会交往关系仍有较大影响。在社会心理上对自身市民身份认同度低，缺少对城市的归属感。失地农民已经永久性失去土地，不可能再回到农村，他们又已经具备了城市居民的制度性身份，惟一的出路只有融入城市。面对失地农民被动地市民化过程，政府应积极出台政策，突破失地农民市民化的困境，促使其早日实现市民化。

三、当前我国农民市民化所面临的主要问题

从我国农民市民化的路径来看，不论是农民工的市民化，还是失地农民的市民化，都依然是困难重重。虽然两者的路径有所不同，但归纳起来，两者均有共性问题：

⒈制度问题。户籍制度是农民流动的最大制度成本和市民化的最大障碍。以户籍制度为代表，以及建立在户籍制度之上的就业、社保、医疗、教育等城市各类制度构成了农民市民化的制度性障碍(或制度排斥)。户籍制度作为一种“身份标签”，人为地把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。即使是已进城多年的、改变了职业身份的农民，仍然被排斥在城市管理体制之外，享受不到市民待遇，使其与生活在同一空间、工作在同一单位的城市市民存在着身份与地位的巨大差别，难以融入城市社会，其直接后果就是造成进城农民身份与职业、角色的背离。农民市民化问题的提出，是基于现实中农民有别于市民，其中最重要的一点，是因为“市民”是城市中的“居民”，能够享受农民所不能享受到的现代城市文明，所以农民市民化的最明显标志是获得所在地的城市户口及相应的社会权利。尽管近年来户籍管理有所松动，但其力度仍嫌不足，与农民市民化要求仍然很不适应。

2.政策问题。对进城农民实行什么样的政策措施，直接关系到进城农民待遇安排，影响农民市民化的程度和发展趋势。近年来，中央从战略高度出台了一系列政策，为进城农民市民化开绿灯。但实践中，许多地方政府出于自身多方面的权衡和考虑，往往采取了不同的政策态度。由于我国实行的是统一决策、分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任。出于代表城市市民集团利益考虑，城市政府以本市劳动力充分就业为重要目标，并将此作为保证市民收入的一个手段。因此在对农民进城问题上，实行排斥和抑制政策的多，鼓励和支持政策的少。在政策安排上，大多是以城市市民的心态对待进城农民。实际工作中缺乏热情、缺乏引导，对农民市民化存在着重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的诸多政策现象。

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3.意愿问题。农民市民化，是由市民化进程的主体（农民）的市民化意愿和市民化能力共同作用的一种结果，即那些既具有市民化意愿又具有市民化能力的农民在城市定居融合的过程 （见表1）。农民市民化，首先须具备的条件是市民化的主体（农民）具有明确的市民化意愿。即表1中第Ⅰ类和第Ⅱ类具有明确市民化意愿的农民，才可能采取积极的行动，实现其市民化的目标。随着市民化进程的推进，农民的心理状态会发生变化。根据不同时段的经济情况等因素，不同意愿的农民都有可能调整自己的人生目标，但从总体发展趋势看，后两种类型（Ⅲ、Ⅳ）会积极向前两种类型转变。但是在目前，由于失地农民的市民化是一种被动的市民化，其市民化的意愿并不高。农民工的市民化虽然是一种主动的市民化过程，但由于城市二元分割制度的存在，使其市民化的“推力”与“拉力”均发生了变形。与此同时，国家对“三农”的投入逐年增加、“三农”政策逐年优惠，而城市生活成本高涨，使得部分农民工望城市生活而却步，其市民化的意愿并不是很高。

表1：农民市民化分类表

⒋能力问题。农民市民化，第二个须具备的条件是市民化的主体（农民）具有市民化的能力。农民的市民化能力涉及多方面的因素，人力资本、社会资本的自身积累和培训教育等。进城农民即便具有强烈的市民化意愿，但缺少市民化能力，在城市工作和生活中屡屡受挫，也很有可能使其丧失在城市生活的信心，失去市民化意愿，从而中途退出市民化进程。即只有既有市民化意愿又有市民化能力的农民（第Ⅰ类农民），才可能实现其市民化。而目前，进城农民的自身文化素质和劳动技能相对较低，在城市的激烈就业竞争中处于劣势，无法进入到一些高端的工作岗位，因此多数只能从事一些短期的、流动性较强的工作，其市民化的能力较弱。

四、我国农民市民化存在问题的消解

统筹城乡发展就是要把农村剩余劳动力的转移作为解决“三农”问题的切入点。只有减少农民，才能富裕农民，农民市民化是解决“三农”问题的根本出路。城乡二元分割制度是影响农民市民化的体制根源。随着改革开放的不断深入，我国逐渐由计划经济向市场经济转型，但城乡分割的户籍制度以及依附于户籍制度之上的社会福利和公共服务制度改革严重滞后，城乡二元分割现象依然突出。这种分割，一方面限制了农村劳动力向城市转移，限制了农民市民化；另一方面，也进一步加大了城乡收入差距，吸引农民向城市流动。因此，必须以统筹城乡发展为主线，积极推动制度创新，降低农民市民化的制度成本，提升其市民化的意愿与能力，创造有利于农民市民化的制度环境。

⒈加大制度创新，创造有利于农民市民化的制度环境。城乡二元分割制度是影响农民市民化的体制根源，必须加大制度改革创新力度。一是改革户籍制度。必须充分认识到建立统一的、流动的户籍制度是国际上的发展惯例，是其今后发展的方向。“加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”[9]条件合适时，最终建立城乡统一的户籍制度。二是改革农村土地制度。首先改革当前土地征用制度，其核心是提高征地补偿标准，改革征地补偿方式。现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价升值无关，这种补偿方式实际上是将农民排除在土地级差收益的分配之外。征地补偿的方式应该多样化，在货币化安置之外，可以探索多种安置方式。其次，积极试点农村土地流转制度，把更多的农村剩余劳动力从土地上解放出来。三是逐步建立健全城乡统一的社会保障制度，对城乡居民提供一致的社会保障。

2.形成完整的“推—拉”机制，提升农民市民化的意愿。大力发展工业化，拉动农村劳动力向城市转移，建立完整的人口迁移的“推-拉”机制，对于我国完成农村劳动力向城市转移具有决定意义。大多数城市化较为成功的西方发达国家也都是工业化先行的国家，如美国、日本，农民离农主要是受到城市(镇)强大的吸引力所致。这些国家在转移农业人口的同时，成功地实现了国家工业化、农业产业化和乡村城镇化。而我国农民非农化比较典型的是农村对劳动力的挤压式转移。农民仅仅是被农业“推出”土地，但他们“离土不离乡”，不会成为城市人口，至少大部分不会成为稳定的城市人口。农村劳动力转移的过程仅完成一半。所以必须要有较完善的工业化、城市化体系吸引他们，形成完整的“推-拉”机制，走出农村的农民才有可能从地理空间的变化转向生存方式和社会身份的变化，成为真正的市民。

3.加大培训服务，提高农民市民化的能力。目前，进城农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而，需要加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系，充分利用公共财政资源，建立对进城农民培训的长效机制，提高进城农民的市民化能力。

[1]姜作培．城市化进程中农民市民化问题［J］．国家行政学院学报，2003，（4）：36．

[2]朱信凯．英美日农民市民化模式概述［N］．中国人口报，2005-10-26，（3）．

[3]刘传江、徐建玲．中国农民工市民化进程研究［M］．人民出版社，2008.38．

[4]国家统计局．第二次全国农业普查主要数据公报［EB/OL］． 国家统计局官方网站（www.stats.gov.cn），2008-2-21．

[5]郑功成．科学发展与共享和谐［M］．北京∶人民出版社，2006.42．

[6]中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见［N］．人民日报，2010-2-1,（1）．

[7]国家统计局．2009中国统计年鉴［M］．中国统计出版社，2008.367．

[8]张进海、陈同明．宁夏蓝皮书：2008-2009年宁夏经济社会形势分析与预测［M］． 宁夏人民出版社，2009.406．

[9]中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见［N］．人民日报，2010-2-1,（1）．

责任编辑：吴妍妍

宁夏自治区软科学项目“宁夏城市化进程中的农民工市民化问题研究”（编号：082164077）。

2010-10－08

张铁军，中共宁夏回族自治区委员会党校公共管理教研部讲师。