王 志，袁志祥，吴艳杰

(1.西安工程大学，陕西西安 710048;2.陕西省地震局，陕西西安 710068)

农村突发公共事件应急管理问题研究*
——基于汶川8.0级地震绵阳灾区的调研报告

王 志1，袁志祥2，吴艳杰1

(1.西安工程大学，陕西西安 710048;2.陕西省地震局，陕西西安 710068)

分析了国外突发公共事件应急管理经验，建立了汶川8.0级地震农村受灾地区突发公共事件应急管理系统评价模型。调研了汶川8.0级地震农村受灾地区，综合评价了地震灾区灾前预警能力、灾中应急能力、灾后恢复能力，分析了其中的问题和不足，提出了相应对策。

农村;突发公共事件;应急管理;汶川8.0级地震

进入21世纪以来，各种突发公共事件层出不穷，影响公共安全因素增多，对人类的危害也越来越严重。我国的突发公共事件应急管理主要是从1998年的洪水和2003年的SARS之后开始有了一定的发展，其管理突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制、法制建设，构建起了“一案三制”为核心框架的应急管理体系。这一体系在汶川8.0级地震的应急处理中，发挥了重要的作用。但是我国应急管理仍存在策略针对性和可操作性不强，难以解决不同地区的实际问题，城市与农村之间应急管理水平差距大的问题。我国农村人口约9.2亿，在广大农村对于突发公共事件应对和处置，则基本上处于不设防的状态。同城市相比，农村公共应急形式更复杂多样，应急意识更淡薄，应急能力更差，对突发公共事件的承受能力更脆弱。这些情况不利于提升农村地区突发公共事件应急管理的水平和构建现代化的城乡结合的危机管理体系。本文在相关理论和现实发展的基础上，建立了一个完整的应急管理综合评价的理论模型，并通过实地调查分析和统计分析予以验证，提出了构建农村应急管理体系具有可操作性的对策建议。

1 突发公共事件应急管理

1.1 突发公共事件

郭兴旺认为:“突发公共事件主要是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，是对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。”［1］

1.2 应急管理的界定

应急管理作为一门新兴的学科，目前还没有一个被普遍接受的定义，笔者认为应急管理是一个和突发公共事件紧密相联的概念。应急管理是在应对突发公共事件的过程中，为了降低危害、达到优化决策的目的，基于对突发公共事件的原因、过程及后果进行分析，有效地集成社会各方面的相关资源，对突发公共事件进行有效预警、控制和处理的过程。应急管理的内容包括:事故分析、预测和预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体系的建设等。应急管理的主体指的是处理突发公共事件的人员、组织和机构。客体指的是处置对象，即各类突发公共事件。应急管理体系中的各要素相互联系，相互作用，共同构成应急管理体系这一有机整体。应急管理各项方针的制定必定要符合风险辨别、风险评价、风险控制本身的特征、性质。

1.3 国外的应急管理体系及经验

经过多年的探索发展，世界上的部分发达国家已经逐步建立起一套适合本国国情的应急管理体系，体系里不仅包括应急方针，还明确了职责，对各国处理危机情况起到积极的作用。表1为美国、韩国、日本应急管理体系的比较。

表1 美国、韩国、日本应急管理体系比较

美国、韩国、日本等国家的突发公共事件应急管理体系［2－3］具有如下经验［4］:①法律体系健全。如日本有完善的防灾减灾法律法规体系，分为五大类，共52部法律，规定了从每一个灾民到国家首相，从基层单位到中央政府在灾难发生整个过程中的职责和具体应对措施。②注意提高国民应急意识。伊朗全国的中小学每年都要举行为期一天或两天的应对地震灾害的培训活动，平时也会学习有关地震的理论和实践知识;日本每年也有法定的防灾日，全国上下都动员市民参与大规模的地震防灾演练，这些举措均取得良好的效果。③应急管理体系呈现多元化的管理趋势。突发公共事件的发生，不是某一个部门或机构单独可以应对，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故多元化的管理体系在这些国家的应急管理体系中均有体现。④多形式的灾后重建支援模式。灾后重建支援模式是保障灾后管理工作的关键。日本神户市建立了重建基金，分为基本基金(主要是政府投入建设基础设施和基本的公共设施项目)和投资基金(商业性项目);新西兰地震保险制度被誉为全球现行最成功的灾害保险制度之一，国家以法律形式采取多渠道巨灾风险分散体系，靠政府行为与市场行为相结合的方式来分散巨灾风险，减轻了国家灾后重建的巨大财政压力。

1.4 农村突发公共事件应急管理综合能力评价体系的建立

结合我国农村的实际情况建立了农村突发公共事件应急管理综合能力评价体系，作为研究的理论模型(图1)。该体系是以农村突发公共事件应急管理系统为评价对象，以全面应急管理为指导，通过对灾害事件的事前预警、灾中应急处置、灾后恢复与重建进行系统设计［5］。最终通过灾前预警能力评价、灾中应急能力评价、灾后恢复能力评价取得总体应急能力的评价结果，并在评价结果的基础上对应急系统进行改进和提高。

图1 农村突发公共事件应急管理能力综合能力评价体系

2 基于汶川地震灾区的调查研究

2.1 调研地区基本概况

调研选择绵阳市三个级别的灾区作为主要调研区域，区域选择及样本危害程度见表2和表3。

表2 区域选择分布图

2.2 调研样本情况

调查共分两阶段进行:第1阶段为2008年7月，共发放问卷 181份，收回 169份，回收率93.40%，其中有效问卷162份，有效率89.50%;第2阶段为2009年2月份，共发放问卷156份，收回150份，回收率96.10%，其中有效问卷147份，有效率94.20%。调查采取了分层抽样和简单随机抽样的混合抽样方式，为全面了解此次地震中农村应急管理状况，首先按灾区等级划分进行分层抽样，再在每一级别灾区中进行随机抽样。两次问卷发放地均为:绵阳市北川县小坝、擂鼓等村镇(Ⅰ级重灾区)，绵阳市安县安昌镇和秀水镇(Ⅱ级重灾区)，绵阳市安县塔水镇团结村和绵阳市江油市(县级市)新乡村(Ⅲ级重灾区)。按灾区级别发放问卷，可使样本更具有代表性，可保障更为全面地了解灾区的应急管理状况。

表3 样本危害程度分布图［6］

地质灾害按危害程度和规模大小分为特大型、大型、中型、小型地质灾害险情和地质灾害灾情四级［7］。本次调研样本涉及前3级。

3 农村突发公共事件应急管理能力的实证研究

在现状调查研究的基础上，本次调研问卷依据突发公共事件应急管理能力评价指标体系，对村民的灾前应急管理意识、灾前应急资源、村镇灾前应急管理组织;灾中自救能力、灾中救援条件、灾中救援的组织管理能力;灾后重建意愿、灾后重建支持、灾后工作组织管理等9个方面设计问题，做以调查。

3.1 问卷维度验证

根据表4，两份调查问卷的内部一致性信度检验结果都在0.8以上，表明这两份问卷的稳定性都较好。

表4 信度检验

根据表5，两份调查问卷的构造效度检验结果都在0.8以上，表明两份问卷的效度都很高，并且适合做因子分析。

表5 效度检验

3.2 农村应急管理能力因子分析

因子分析是一种降维技术，它的目的是用有限个不可观测的隐变量来解释原始变量之间的相关关系［8］。

3.2.1 第1阶段调查

当原始变量的单位不同或者虽然单位相同，但各变量的数值相差较大时，应首先对原始变量做标准化变换，本例基本不存在这样的问题。又经KMO检验，得分为0.890(表5)，所以该样本较适合做因子分析。通过表6可以看出，前6个因子的累积贡献率达到了77.5%，已经包含了原始变量大部分信息，满足要求。

表6 说明的总方差

表7对6个公共因子作出解释，因子一为村民的灾前应急管理意识;因子二为村内灾前应急资源情况;因子三为灾前村内应急管理组织情况;因子四为灾害发生应对的过程中村民自我援救能力;因子五为灾中救援条件;因子六为灾中救援的组织管理情况。

表7 旋转成分矩阵

经上述因子分析，从灾害发生前到灾中应急管理的能力归结到上述6个公共因子上，据此建立评价农村应急管理能力的模型。表8可以得出评价灾前应急管理能力的19个变量在各因子上的得分情况，根据这些得分即可建立评价的函数。

3.2.2 第2阶段调查

由表9可以看出，前3个因子的累积贡献率达到了75.9%，已经包含了原始变量大部分信息，并且从第四个变量开始，特征值已经小于0.7，因此我们选择用3个公共因子。第二次调查与第一次调查所得数据结构相似，经KMO检验，得分为0.887(表10)，适合做因子分析。

表8 成分得分系数矩阵

表9 说明的总方差

根据表10旋转成分矩阵可以对公共因子作出解释，“因子一”表示村民灾后重建意愿，“因子二”表示灾后重建外界支持情况，“因子三”表示灾后重建工作的组织管理。

表10 旋转成分矩阵

参照灾前应急管理能力的评价模型，利用表11中的得分系数，可以建立评价灾后应急管理能力的模型。

表11 成分得分系数矩阵

3.3 农村突发公共事件应急管理能力的不足

根据数据分析，可以发现农村地区应急管理能力主要存在以下不足。

(1)村民在灾害发生前的预防准备不足。对数据进行分析发现，调研地村民对常见灾害有较多了解的仅占19.7%，参加过灾害应急培训的仅占13.6%，掌握基本急救知识的仅占19%;与之对应，在灾害发生后，村民能意识到是地震发生的仅占25%，能够保持冷静、正确处理的占11.8%，可知村民在灾害发生前的预防准备不足。

(2)当地政府在灾害发生前的准备工作不够充分。17.9%的村民认为当地基础设施满足防灾要求，18.1%的村民认为当地进行了较好的灾害应对知识宣传，仅5%的村民认为当地有完善的灾害应急预案。

(3)救援体系不完善，救援组织效力不足。在救援的过程中，仅有17.32%的群众自发地参与到救援过程中，仅有47.32%的群众认为基层组织的救援效果有效，同时受访群众多认为自救和外界救援缺乏有效的沟通与协作。

(4)灾害补助体系不完善，国家社会压力过大。仅20.4%的人在灾后重建中对其获得贷款支持感到满意，由于我国现行社会保障制度尚不完善，现行补助形式较为单一，主要集中在贷款和国家直接发放补助上。

(5)农村基础设施落后，灾害造成损失严重。由于房屋倒塌所造成的经济和人员损失占全部损失的73.45%。而交通设施的损坏直接影响了救援人员和救灾物资在第一时间到达灾区。

(6)急需进行灾后心理干预。在受访群众中有75.23%的群众认为自己心理上遭受了创伤，有56.42%的群众认为自己需要接受心理辅导，而只有21.74%的人知道所在地区开展了相关心理辅导。

4 结论

通过对绵阳地区的实地调研和问卷调查结合相关数据分析，本文所建立的农村突发公共事件应急管理综合能力评价体系，可以应用于加强农村应急管理能力建设中。尽管我国政府在“协调统一、全面救助”的主导原则下，已经从被动应付突发公共事件逐渐转向积极应对突发公共事件，但我国农村应急管理依然需要进一步的完善和提高。

［1］ 郭兴旺.突发公共事件:绕不开的话题［J］.河南大学学报，2005(5):4－8.

［2］ 李一非.美国政府:越南战争公共舆论危机的原罪［J］.世界经济与政治论坛，2004(3):77－78.

［3］ 宁新.日本阪神大地震与大众传媒的报道情况［J］.新闻战线，1995(7):46－47.

［4］ 王宏伟.汶川地震应急管理的思考［J］.中国减灾，2008 (6):46－48.

［5］ 罗伯特·希斯.危机管理［M］.王成，宋炳辉，金瑛，译.北京:中信出版社，2006.

［6］ 绵阳市人民政府农村工作委员会，绵阳市人民政府抗灾救灾办公室.绵阳市自然灾害志［M］.四川:绵阳市面上地方志编篡委员会办公室，1998.

［7］ 中华人民共和国国务院.地质灾害防治条例［EB/OL］. (2005－09－27)［2009－07－12］.http://www gov.cn/yjgl/ 2005－09/27/content－70706.htm.

［8］ 王学民.应用多元分析［M］.上海:上海财经大学出版社，2004.

［9］ 刘琳琳.探析我国农村地区突发公共危机事件的应急管理［D］.大连:东北财经大学，2007.

［10］孙永福.关于我国重大灾害应急机制建设的建议［EB/OL］.［2009 － 03 － 09］. http:// www. china. com. cn/ 2009lianghui/2009－03/09/content_17409342.htm.

Research on Emergency Management of Public Incidents in Rural Areas——Based on Reports from M8.0 Wenchuan Earthquake Stricken Area of Mianyang

Wang Zhi1，Yuan Zhixiang2and Wu Yanjie1
(1.Xi'an Polytechnic University，Xi'an 710048，China; 2.Earthquake Administration of Shaanxi Province，Xi'an 710068，China)

Based on analysis on some foreign emergency managements，an evaluation model of the management system of rural emergencies for M8.0 Wenchuan earthquake stricken area is established.According to investigation of the earthquake stricken area，capabilities of early-warning，emergency response and recovery after the disaster are comprehensively evaluated.Problems and insufficiencies are analyzed and measures are proposed.

rural areas;public incidents;emergency management;M8.0 Wenchuan earthquake

P315.9;D63

A

1000－811X(2010)03－0104－06

2010－01－07

陕西省教育厅2009年度科学研究计划项目(09JK113)

王志(1977－)，男，辽宁锦州人，讲师，主要从事学生思想政治教育与安全预防研究.E-mail:wanghongjiu77@163.com