县(市)地震应急能力评价指标体系的构建*

2010-01-24邓砚聂高众苏桂武

灾害学 2010年3期

邓砚，聂高众，苏桂武

(中国地震局地质研究所，北京100029)

0 引言

在我国的行政管理体系中，县(市)级政府是开展我国地震应急工作的基础执行层面。县(市)地震应急能力的高低直接关系到我国整个地震应急工作的成败，是能否提高我国整体地震应急能力的关键环节。县(市)地震应急能力评价是当今社会有待解决的课题，通过能力的评价可以给基层决策者提供一套针对县(市)地震应急水平的衡量标准，帮助他们更深刻地认识到本地区在地震应急能力建设中面临的优势和存在的不足，从而使他们能够采取有的放矢的对策提高自身的地震应急能力。为了实现客观评价就必须建立一个县(市)地震应急能力的评价指标体系作为其能力评价的基础。在灾害(突发事件)应急研究领域中，专家们已提出了一些灾害应急能力的评价指标体系，这些研究成果按研究对象可分为:①政府及其有关部门，包括各级政府部门［1－3］、消防部门［4］、城市搜索与救援队［5］，主要的评价内容是灾害应急管理能力;②社会民众(灾民)，主要的评价内容是他们的灾害应急反应/感知能力［6－8］;③地域，包括宏观尺度——中国［9］、中观尺度——城市［10－11］、微观尺度——社区［12－13］或更小区域(如应急避难所［14］);④功能系统，如城市地铁系统［15］、城市电网［16］等。上述研究均是可供本文参考的宝贵借鉴。但在这些研究中尚无针对县(市)这一层面建立的地震应急能力评估的指标体系。汶川8.0级大地震后，笔者在汶川地震灾区进行了县(市)、乡镇的地震应急能力调研，通过实地访谈，了解到了县(市)政府和地震主管部门在经历汶川地震后对如何加强县(市)这一层面地震应急能力建设的一些想法，也深感基层单位很多宝贵的实战经验还需系统的收集、整理和提炼。

为此，本文从县(市)地震应急能力的内涵分析出发，借鉴前人在灾害应急能力评价指标体系方面取得的成果，结合通过汶川地震灾区县(市)地震应急能力实地调研工作取得认识，初步构建了一个县(市)级的地震应急能力评价指标体系，以期为加强我国县(市)地震应急能力建设提供有些帮助。

1 县(市)地震应急能力的内涵

在我国现行的行政区划体系中，县(市)是地级市管辖的下一级行政区的级别称谓;从地理学的角度，县(市)是在一定的自然环境内，居住的人群开展一系列的经济活动、文化建设的区域。由此可见，本文研究的首先是一个“区域的能力”，而不是某一部门的管理能力或工作效绩，也不是仅限于居住人群而言的。“区域的能力”可以被理解为某个区域要完成某种任务、实现某个目标，该区域在人力、物力、财力、管理等硬件和软件方面需要具备的某种程度的水平。而“地震应急”这一概念在《中华人民共和国防震减灾法》［17］中被定义为“应付突发性地震事件而采取的震前应急准备、临震应急防范和震后应急救援等应急反应行动。”高庆华等［18］学者认为地震应急可分为备灾、应急警备、应急救灾、善后四个阶段。因此，在分析了“区域的能力”和“地震应急”含义的基础上，本文提出的县(市)地震应急能力是指县(市)地域内，以减轻地震灾害造成的人员伤亡和经济损失为目的的，该县(市)在地震发生的前后在自然条件、人力、物力、财力、管理等硬件和软件方面所需具备的某种程度的水平。

2 建立县(市)地震应急能力评价指标体系的基本原则

2.1 科学性原则

任何指标体系的建立首先都要有科学的理论作为指导，在体系的构建上必须基本概念清楚，逻辑结构严谨、合理，且能抓住评价对象的实质，反映评价对象的客观实际情况。科学性原则要求本文指标体系的建立必须要符合县(市)地震应急能力建设的实际，必须要抓住影响县(市)地震应急能力大小的最重要、最本质和最有代表性的因素，只有这样建立的指标体系才能更科学、更有效地帮助政府部门衡量县(市)这一层面的地震应急能力建设的现状，并以此为依据不断加强其应急能力的建设。

2.2 系统优化原则

一个评价指标体系要能统筹兼顾各方面的关系，力求以较少的指标，较全面系统地反映评价对象的内容;在设计评价指标体系时，应采用系统的方法。该原则在本文中的体现在于:由于一个县(市)是由自然环境、人口状况、经济条件和文化环境等构成的一个复杂的自然-社会系统，因此对它进行评价时，采用了层次结构分析法(AHP)划分评价指标体系，以便对其地震应急能力这一复杂的评价对象进行更加系统化的剖析。

2.3 动态性原则

县(市)域的发展是一个动态的过程，建立县(市)地震应急能力评价指标体系的一个重要的目的就是为了可以从动态的角度对县(市)地震应急能力进行评估，促进县(市)基层地震应急工作的健康发展，提高县(市)震前应急准备和震后应急行动的水平。

3 县(市)地震应急能力评价指标体系的构建

3.1 评价指标体系的设计方法

影响县(市)地震应急能力的因素众多，这些因素涉及到自然因素和社会因素，硬件条件和软件条件，因此在评价时可供选择的指标也很多。这些指标之间是互相联系和互相制约的，有的指标之间有横向联系，反映了影响县(市)地震应急能力的同一层次的不同侧面的相互制约关系;有的指标之间有纵向关系，反映了影响县(市)地震应急能力的不同层次之间的包容关系。当前学术界在建立这种多指标的复杂的指标体系过程中，多采用如层次分析法、德尔菲法和统计学分析法等。层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是将决策中有关的元素分解成目标层、准则层和指标层等层次，并在此基础上进行定性和定量分析的决策方法。该方法是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂于1970年代初提出的一种层次权重决策分析方法，这种方法的特点是在对复杂决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法。本文应用层次分析法，结合汶川地震灾区地震应急能力实地调研取得的一些认识，同时参考灾害应急能力评价指标体系的一些研究成果，在众多影响因素中选取了能综合反映县(市)地震应急能力的因素和子因素，构建了围绕着1个目标层、5个准则层和多个指标层的县(市)地震应急能力评价指标体系的层次模型(图1)。

图1 县(市)地震应急能力评价指标体系的层次模型

3.2 县(市)地震应急能力评价指标体系的构建

影响县(市)地震应急能力的因素很多，基于上述对县(市)地震应急能力内涵的剖析，本研究从系统论的角度出发，运用层次分析法，构建了县(市)地震应急能力的评价指标体系(表1)。该评价指标体系可分为三个层次:目标层(A)、准则层(B)和指标层(C)，其中目标层是最高层，它是指县(市)地震应急能力的大小;它可分为环境支撑能力、应急资源保障能力、社会控制能力、心理应对能力和行动执行能力等5个准则层，这是一级评价指标;每一个准则层又可进一步划分为17个二级评价指标作为目标层。

表1 县(市)地震应急能力的评价指标体系

3.2.1 环境支撑能力

任何地震应急行动都是在县(市)特定的自然环境(如地形地貌、气候等)和居民点分布特征(如居民点距交通道路的距离，居民点距市、县中心区的距离等)基础上展开的。一方面，根据高庆华等学者的研究表明“当地区的地形起伏度大于0.4时，这种地形条件对防灾救灾是不利的，而当地形起伏度在0.1以下则是利于防灾救灾的;此外，地区最低气温小于－20℃对抗灾救灾是不利的，而地区最低气温在－2℃以上则是有利于抗灾救灾的。”［19］再如居民点距离交通道路越近，不但可以更加方便该居民点居民日常的生产、生活，同时在地震灾害发生后可以更快速地获得援助;市、县政府驻地往往是一个地区应急物资、人员集中的地方，因此距离地市驻地较近的县更便于获得援助，而县域内各乡镇距离县政府驻地越近，则该县对其辖区的乡镇的援助越能快速到位**中国地震局地质研究所“汶川地震灾区县、乡镇地震应急能力研究”课题组.汶川地震灾区县、乡镇地震应急能力实地调研资料［R］.北京:中国地震局地质研究所，2009.。

3.2.2 应急资源保障能力

应急资源是县(市)实施紧急救助、灾民安置的物质基础和根本保障，是提高地震应急综合水平的关键。应急资源主要可包括应急人员、应急物资、应急资金、灾民安置场所以及交通、通讯、供水、供电、供气等生命线工程的灾害应急能力。以应急物资为例，县(市)应急物资储备要能确保地震灾害发生24 h之内，受灾群众得到食物、饮用水、药品、衣物、临时住所等方面的基本生活救助。由于在应急过程中物资是存在优先等级的，依据优先等级建立分类，应急物资可以分为生命救助物资、工程保障物资和工程建设物资［20］。对于县(市)地方政府而言，由于其经济条件有限，他们在实际工作中的应急物资保障首要的就是水、药品、食品和搭建临时帐篷所需的物资，这些均属生命救助物资。所以应优先加强生命救助物资的储备，同时必须根据本地区的特点储备，例如汶川地震灾区中有许多少数民族县(羌族县、藏族县居多)，这些县就必须依据本地民族的饮食习惯和生活习俗储备所需的物资，以确保这类应急物资的震后保障能力。

3.2.3 社会控制能力

社会控制能力是指在地震应急管理中能否充分动员和发挥社会力量、能否高效配置社会资源的一种能力，它起到一个综合的应急协调的作用，它反映着社会和政府的工作效能，是实现地震灾害应急管理目标的关键因素。社会控制主要可以通过以下3个方面来实现:①要制定明确的机构职能，应急机构是整个应急管理的支撑，它包括指挥协调机构、现场指挥机构、后方保障机构、媒体机构和应急信息管理机构等，机构建立后，只有明确职责才能确保各机构职责分明，各司其职，高效运转。②要根据我国《防震减灾法》［17］制定出符合县情的县(市)政府、地震部门、社区(乡村)的地震应急预案，并要保证该预案切实可行。在我国当前县(市)的应急预案中存在着明显雷同的现象，往往是上一级地(市)预案的翻版。汶川地震后，灾区县(市)的一些地震部门已经开始从本县的实际震情和脆弱性分析出发，以求根据实际情况制定预案。例如山区县(市)在制定预案时就会着重考虑山区道路崎岖、居民点分散的特点，这种情况下外界的救援物资到达可能会相对慢一些;而平原区县(市)制定的预案就会着重考虑大规模居民点的救助，由于其交通相对便捷，震后外界救援进入相对迅速，因此在制定预案时要特别注重应急物资调配和与外援力量的协调。③制定并定期开展应急培训和应急救援演练，开展广泛和深入的地震灾害知识和防震减灾技能的宣传教育、专业培训和模拟演练等，以贴近百姓且丰富多彩的形式，逐步加强大众在地震应急方面的知识和技能。特别是经历了汶川大地震，在这次大地震中，60%～70%被埋压后的幸存者都是通过震后群众自发的自救互救得以死里逃生的。因此，当前从国家到地方各级政府部门都意识到普及防震减灾科普知识的重要性，特别是通过访谈资料表明，这也是当前县(市)政府和地震部门认为通过地方工作最有可能提高自身地震应急能力的主要切入点，是他们今后工作的重点之一。

3.2.4 心理应对能力

心理应对能力是应急救援行动能否顺利开展的内在保障。一个领导者面对地震灾难时的心理素质直接影响着其领导水平的发挥，一个普通百姓面对地震灾难时的心理素质直接影响着其自救互救的行为。以普通民众为例，他对于地震灾害的心理应对能力和他的地震经历、学历、年龄、性别和职业等因素有关，苏桂武等［8］学者在汶川大地震后在这方面做了大量的实地调研，通过问卷调查分析提炼出了汶川地震灾区民众认知和响应地震灾害的特点，其中包括灾民震后情绪的特点，例如高学历灾民的震后心理应对能力要高于低学历灾民，这主要是由于知识水平的差距，导致低学历人群对未来自己如何谋生的担忧更为严重;再如45～59岁的灾民震后心理应对能力较低，导致这种情况可能是这个年龄段多处于“上有老、下有小”的中年段，对未来整个家庭的担忧和责任会更多一些。

3.2.5 行动执行能力

应急救灾的行动执行能力直接关系到能否在灾后把国家和人民的生命财产损失降到最低的限度，它是衡量政府效能和社会文明程度的重要标志之一。同时，一个高效的应急管理，必须保证有全方位的社会行动，因此，它还有赖于政府部门、企业、社会团体及全体公民等各个层面做出的地震应急响应。根据应急行动主体，行动执行能力可分为县(市)政府部门的指挥－协调能力、社会团体(如企事业单位、非政府组织、社区)的先期处置－协助救援能力、民众和家庭的自救互救能力。县(市)政府部门承担着通讯报警、指挥协调、抢险抢救、疏散避难、治安交通等多项任务，例如在汶川地震中，县(市)地震部门的灾情上报职责的完成是一个突出的需要。在上述这些任务中，县(市)政府部门作为领导者的角色，他的指挥和协调角色更是无人可替的，因此在文中提出政府部门的指挥和协调能力，以便与其他主体的行动执行要点区别;社会团体在外援没到的情况下，他要在震后早期负责本单位的先期处置，随后要协助受灾较重兄弟团体的救援;民众和家庭的震后行动主要是开展高效的自救互救。

4 结论

本文首先分析了县(市)地震应急能力的内涵，在此基础上，借鉴前人有关灾害应急能力评价指标体系的研究成果，结合汶川大地震“县、乡镇地震应急能力实地调研”工作的一些认识，利用层次分析方法，初步构建了县(市)地震应急能力的评价指标体系，提出县(市)地震应急能力评价指标体系可分为1个目标层即县(市)地震应急能力的大小;5个准则层，即环境支撑能力、应急资源保障能力、社会控制能力、心理应对能力和行动执行能力等作为一级评价指标;以及17个指标层作为二级评价指标。通过本文研究，可以对今后县(市)地震应急能力建设的评价工作提供一定的帮助。

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