蔡亮

（作者：万和源传媒公司策划总监）

2010年5月13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”）。其中，涉及金融领域的民间资本准入，“新36条”提出了允许民资兴办金融机构，鼓励民资发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构。

一、准入实际进展缓慢

这并不是中央政府首次提倡民资进入金融领域。早在2005年，国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公经济36条”）中，就提出了“允许非公有资本进入金融服务业”，包括允许非公资本参股区域性股份制银行与合作性金融机构，允许符合条件的非公企业发起设立金融中介服务机构。

令人遗憾的是，自“非公经济36条”放宽民资金融准入以来，中国金融行业民资所占权重不升反降，甚至一度出现“国进民退”的倾向。据不完全统计，截止2008年末，国有控股占金融业投资完成额的比重，从2005年末上升了大约1.9个百分点。尽管从2006年开始银监会就大力推动民资参股相关金融机构，但进展依然十分缓慢。统计显示，截止2009年末，银监会仅核准172家民资参股的新型农村金融机构开业。尤其是2009年，根据银监会公布的《新型农村金融机构2009年——2010年总体工作安排》，该年原计划新增382家新型农村金融机构，实际仅新增50家。

二、现行制度约束准入

民资金融准入进展缓慢，从表面上看源于制度层面的约束。根据银监会2007年1月制定的《村镇银行管理暂行规定》，“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构”，并且持股比例不得低于20%。

这意味着，一方面，民资参股村镇银行不得不依附于银行业金融机构，民资在村镇银行的话语权始终难有实质性提高；另一方面，银行业金融机构持股比例不得低于20%的规定也变相削弱了民资在村镇银行所占实际份额。话语权难有实质性提高、参股份额又捉襟见肘的尴尬处境使得相当一部分试水村镇银行的民资最终黯然退场。

根据银监会2008年5月发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份均不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。对于那些一心获取小额贷款公司最大控股权的民间资本来说，这一规定使得其开展小额贷款业务的热情骤降。

但仍有相当一部分未够资格直接参股村镇银行的民间资本踊跃投入小额贷款公司，寄望于小额贷款公司转型为村镇银行，最终实现自身发放贷款、吸收存款并举的民资银行梦。2009年6月，银监会果然发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，允许符合条件的小额贷款公司转制为村镇银行。但最关键的条件即“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构”丝毫未见松动。不仅如此，小额贷款公司转制为村镇银行，还需符合持续经营三年及以上，清产核资后无亏损挂账，且最近两个会计年度连续盈利的条件。堪称苛刻的转制条件最终击碎了相当一部分民资的银行梦。

三、监管缺失是根源

那么，中央政府缘何要在放宽民资准入的同时给出相当严格的制约条件？种种迹象表明，现有金融监管力量不足极易导致的监管缺失或是其中最为关键的因素。

按照银监会目前的机构设置，民资参股的村镇银行等新型农村金融机构大都由银监会县一级派出机构进行监管。但银监会县一级配备的监管人员一般最多不超过6人，且相关人员还承担着监管农村信用合作社以及邮政储蓄银行的重任。监管人数的不足和监管任务繁重极易引发新型农村金融机构的监管缺失问题。站在中央政府的立场，如果不在控股权和控股比例上对民资予以限制，那么，只需一起或数起因监管缺失导致的存款抽逃事件发生，就有可能对农村金融机构的整体布局造成极为恶劣的影响，最终酿成群体性事件以及系统性金融风险。

同样出于监管缺失的考量，“新36条”对民资金融准入予以了有限的放宽。“新36条”涉及民资金融准入的最大亮点在于“放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制”。这表明，前述银监会2007年1月制定的《村镇银行管理暂行规定》很可能会适度做出修改，银行业金融机构的最低持股比例会适度有所降低。据媒体报道，一些省份已考虑允许发起银行在村镇银行的持股比例适当调低10个百分点。

然而，“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”的条件仍将难以松动。在新型农村金融机构面临监管缺失的环境下，唯有银行业金融机构作为第一大股东承担起村镇银行的风险兜底责任，中央政府才能谨慎放宽民资的金融准入尤其是银行业准入限制。

进一步研究“新36条”，我们不难发现，中央政府在放宽民资金融准入的同时，设立了“加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险”的前提条件。这表明，在目前缺乏有效监管手段的前提下，“新36条”距民资获取村镇银行等新型农村金融机构最大控股权的梦想还有相当遥远的距离。

总而言之，在银监会县一级派出机构尚未补充足够的监管力量、在中央政府没有建立起相对完善的监管体系之前，“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构”的底限势必牢不可破，民资金融准入的最终结果固然可期，但前路依然曲折。