□ 文/周玉洪

《物权法》颁布与实施 ，油气勘探开发用地显现诸多问题 ，对企业生产经营产生了较大影响 。

土地是财富之母。在所有的资源中，土地是最重要的一种。人类的一切活动，必须依靠土地。作为以勘探开发油气为主的石油企业，其生存与发展更加离不开土地。随着社会的进步与发展，国家对耕地保护重视程度的日益加强，民主法治意识的不断增强，以及随着《物权法》颁布与实施，油气勘探开发用地显现出诸多问题，对企业的生产经营产生了较大影响。

现实与现状

目前油气勘探开发用地方式主要有划拨用地、临时用地、协议租赁用地、油气输送管道用地和相邻通行用地。根据法律规定，用于划拨的土地只能是属于国家享有所有权的土地，不能是属于集体享有所有权的土地。临时用地主要是解决建设施工顺利进行的问题。协议租赁用地主要用于项目用地数量小、不方便办理划拨用地，但又要长期使用的项目用地，如放空区用地、乡村道路加宽通行用地等。油气输送管道用地主要模式是管道路线确定后交由施工单位实施，施工单位与沿线土地承包经营农户达成给予一定青苗补偿后，开挖管沟、埋入管线并回填。

冲突与矛盾

划拨用地方面。拟用于油气勘探开发的土地基本上属于集体所有的土地。要将这些土地划拨给石油企业用于油气勘探开发，就涉及征收集体土地问题。征收集体的土地牵涉到安置、补偿和农用地转为建设用地等一系列问题。其审批的权限最低一级都在省级人民政府，有的审批项目还在国务院，所以从征收到划拨取得土地使用权需要相当长的时间。由于油气供需矛盾突出，油气勘探开发确定井位后，就要立即实施，这就形成了划拨用地与勘探开发的时间矛盾。

划拨用地涉及的第二个问题就是通过钻井没有获得油气或不具备投产条件的井场土地。如果进行有效管理，就牵涉到修建围墙、用人看守，从经济的角度看很不可取。同时长期将土地荒芜，没有将有限的土地进行有效的利用，这也是一种浪费。如果对这类土地不实施有效管理，将会导致被当地农民用于耕种农作物、修建住宅或其他设施，也可能被国家依法收回使用权。随着油气勘探开发技术的进步，需要对这些废弃井进行二次作业等其他目的时，就会形成对同一宗土地给予再次补偿，甚至再次办理划拨手续的问题。

临时用地方面。油气勘探开发采用临时用地在法律上是没有障碍的，只是在实际操作中需要注意一些程序。比如：未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准或未取得相关批准证据；签订临时用地合同及补偿的对象是农村集体经济组织，还是农户？这些问题是造成纠纷的因素。

协议租赁用地方面。协议租赁用地不能改变土地的法定用途，油气勘探开发用地基本上全部属于农用地，而油气勘探开发用地肯定不会用来耕种农作物，这就容易形成一种违法运作，通过支付一笔昂贵补偿费而取得的协议租赁用地，也许可能会被收回，甚至被给予行政处罚。

油气输送管道用地方面。一是只给予承包经营农户一定青苗补偿，没有依法设定或合意设立任何用地权利，就开挖管沟、埋设管线，如果物权权利人不同意怎么办？二是由于油气管道用地没有依法设定或合意设立相关土地使用权，如果因新改扩建城镇、道路、农村公益设施、企事业单位等需压占油气管道，土地所有权人及其用益物权人要求石油企业无条件搬迁油气管道并不给予任何补偿，这不仅会给石油企业造成较大损失，而且会给油气勘探开发的正常生产造成较大影响。三是对于不执行《条例》关于限制使用油气管道两侧土地的人，给油气管道造成损害，由于油气管道用地方式在法律上存在瑕疵，所以石油企业的赔偿请求也很难得到法律支持；如果因油气管道给他人造成损失，石油企业可能依法承担赔偿责任。

相邻通行用地方面。一是乡村集资修建乡村道路时，油气开采井站已经存在，乡村要求石油企业也作为被集资对象。如果石油企业不出资，乡村就会禁止利用该道路通行。二是虽然相邻方有提供通行便利的义务，但这种通行仅限于一般的、正常合理的通行，乡村道路通常仅适用于人、非机动车和中小型机动车通行，大型货车和油气勘探开发专用车利用乡村道路通行就会遇到法律障碍。

对策与建议

解决划拨用地与审批时间矛盾的方法可采用临时用地。井位确定后，按照临时用地程序利用土地，同时按照规定申请该宗土地的征收与划拨。实际操作中，可以将临时用地程序与征收程序合二为一，只办理一个形式临时用地手续，但采用这种模式需要处理好项目投资管理与征地安置费、补偿费调差问题。因为在这种模式下，征地安置费、补偿费是依据用地当年的标准计算和支付，而征地按照程序层层上报，等到批准后可能已经调整，到时项目又已经完工结算，这就形成一方面要补交征地安置、补偿调差费，另一方面又由于项目已经完工结算而无资金渠道的矛盾。这一矛盾需要改进企业项目投资管理和财务管理来解决。

解决没有获得油气或不具备投产条件的井场土地，是否进行有效管理的难题。石油企业可与当地农村集体经济组织签订合同，将其出租或无偿交给当地农村集体经济组织用于种植浅根农作物，并明确约定石油企业可以随时收回和在提前通知的情况下不作任何补偿。这样既解决了管护闲置井场土地需支付费用而又没有收益问题，又避免了二次用地再次补偿问题，同时也符合法律关于“应当将闲置的矿场交付给农村集体经济组织耕种”的规定。

解决临时用地存在的问题。首先在用地前要取得土地所在县级以上人民政府土地行政主管部门批准；其次在签订临时用地合同时，将土地所在农村集体经济组织和该土地的承包经营农户作为共同签约主体。

解决协议租赁用地矛盾。一是启动地役权用地方式；二是对于一些非永久建设用地，可采用一年一签一支付或一次性签订、分年度支付的临时用地方式；三是对于油气井放空区等一些永久建设用地，其涉及的土地属于“四荒地”，可以启用《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》规定的“四荒地”承包经营制度，与“四荒地”所有权人签订最长期限不超过50年的承包合同，取得相应土地使用权。

解决油气管道用地矛盾和问题。在现有法律制度下，一种方法就是启用《物权法》规定的地役权制度。石油企业通过与土地所有权人及其相关用益物权人签订协议，一次性或分年度向土地所有权人及其相关用益物权人支付一定费用，对用于油气管道土地的使用权在一定期限内进行限制，同时通过登记程序，石油企业在一定期限内取得油气管道用地的地役权，任何人就不能阻拦地役权人利用土地和侵犯油气管道用地。

解决油气管道用地中的矛盾和问题，另一种方法就是可以启用《物权法》规定的空间权制度。空间权制度对有效利用和保护土地资源有重要意义，同时也为油气管道用地提供了一种合法方式。

解决相邻通行用地中的问题。一是石油企业考虑按照农户出资标准出资参与集资修建乡村道路，以便获得通行资格；二是与乡村协商按实际压损进行赔偿，采用该种方式难度在于不容易达成协议；三是按建设工程零时用地对乡村道路进行拓宽加固后通行，通行使用完毕后复耕，此种方式的难度在于费用大和仅能短期使用，不能解决长期或多次通行问题；四是启用地役权制度，对乡村道路进行拓宽加固，并为乡村设定约定期限内为石油天然气企业车辆提供约定标准通行的义务。