广东金融学院公共管理系 蔡述策

中国彩票改革思路的探讨

广东金融学院公共管理系 蔡述策

彩票业被誉为“软财政”、“准税收”,在组织财政收入、筹集公益资金,繁荣社会生活方面发挥着重要的作用。但是,在彩票事业发展的二十多年间,也存在着许多的问题。彩票案件接连地发生促进了彩票管理完善的迫切性,只有完善和规范管理,才能实现彩票事业的顺利发展,实现彩票事业真正的目标。

彩票法律税收营销

(基金来源:广东金融学院2009年大学生创新实践项目(CX2009001),导师:刘利华)

一、中国彩票业现状

1.彩票法律现状。2002年财政部出台了《彩票发行与销售暂行管理规定》。其后中国体彩中心和福彩中心也分别制定出了自己的《中国福利彩票发行规则》等规定,这也形成了我国彩票法规的初步框架。而在我们进行调研的过程中,国家新的彩票管理法规《彩票管理条例》,也于2009年7月1日正式颁布实施。这是我国在彩票立法方面的进步,也有利于更好的规范彩票业,保障彩民的利益。

2.彩票税收现状。2009年,全国福利彩票销售金额达756亿元,同比增加152亿元,筹集公益金240多亿元,代缴中奖所得税约21亿元。2009年中国体育彩票销售额达到568亿元人民币,再创历史新高。我国彩票业发展已初具规模,为国家公益事业和体育事业以及税收做出了重要的贡献。

3.彩票营销现状。目前,我国彩票市场上主要有社会福利彩票与体育彩票,其监督管理工作由财政部门负责。因此,我国的彩票营销还是停留在行政性指令为主,市场化程度不高的阶段,缺乏高效的营销模式。

二、中国现行彩票存在的问题

1.中国彩票法律不完善。在中国,自1987年国务院允许财政部发行福利彩票以来,二十多年过去了,彩票在国民中已经广为普及,但是,对于彩票的法律地位的界定却一直很模糊,一直没有专门规范的法律进行管理。所以,也屡屡出现有关彩票的纠纷。陕西西安的体彩“宝马案”、国内首例彩票销售员利用监管漏洞空投套购巨额福利彩票案,都折射出我国彩票法律方面的漏洞。就在我们调研的过程中,新的《彩票管理条例》也于2009年7月1日正式颁布实施。但是,仅仅一部行政性法规,还远远不能解决目前彩票市场错综复杂的问题。我国彩票行业还有诸多需要完善的地方:对于公益金分配的有关规定还不够明确;对于博彩行业社会责任感缺失的问题还没有规定;多头管理的局面仍然没有打破等。

2.中国彩票奖金征税不合理。

(1)我国彩票征税比例不符合税法基本原则:目前国外大多实行的是综合所得税制,并配合累进税率课征,其实际税收负担率在25%～35%之间不等。而目前我国实行的是分项所得税制,并采用比例税率,其实际税收负担率在20%的水平上。两者相比,后者的税负显然比前者低出5%～15%,难以体现税法的量能负担原则。另外我国目前对彩票中奖所得采用的比例税率,和其他征税项目相比,其税收负担明显偏低,不符合税法的横向公平原则。且随着收入的不断增加,中奖所得的税负会越来越明显地低于工资薪金和劳务报酬所得的税负。(2)彩票起征点不合理:现行彩票按规定征收偶然所得税,对一次中奖收入不超过1万元的免征个人所得税,超过1万元的按20%的税率全额征税。尽管此种方法看起来简单易行,但在公平方面却明显不足,边缘现象容易发生,在1万元交叉点附近往往容易出现税额增加超过征税对象数额增加的不合理现象。这种设计不合理容易造成中奖者的不满情绪,对于纳税人和社会公众,都缺乏说服力,势必会给彩票市场带来一定的副面影响。(3)比例税制不合理:现行的奖金征税方式采取简单的起征点以上的比例税制,虽然此种方法计算简单,但是,却无法达到调节不同奖金分配的结果,缺乏公平性,无法达到调节奖金收入的作用,也违背了税收的本意——调节收入分配。

3.中国缺乏高效的彩票营销

(1)彩民结构不合理,在调查中我们发现,购买彩票的人群中,收入在1000元以下和1000～3000元的超过了60%,而高收入人群购买彩票的比例较少;中低学历人群更愿意购买彩票,高学历人群往往购买彩票的热情不够。针对这一问题我们也通过利用SPSS软件进行了相关性分析,结论如下表:

Correlations

从表中我们可以得出:收入与购买频率成低度弱相关,与购买金额成中度正相关;教育程度与购买频率成低度正相关,与购买金额成低度负相关

(2)彩票的广告宣传、销售渠道过于局限。目前,彩票的宣传仅停留在彩票公益广告和开奖节目,彩票投注站点,彩民的口口相传等。传统的彩票销售点依然是现在彩票投注的主要渠道,对于如今通讯,网络飞速发展的时代,而过于局限的彩票销售渠道,也是彩票发展的瓶颈。

(3)彩票运行的透明度不高,缺乏高效的监管。当前国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作,民政部负责福利彩票的具体发行工作,而国家体育总局负责体育彩票的具体发行工作,各省、自治区、直辖市人民政府财政部门、体育管理部门又有相对独立的彩票管理,造成了信息披露和监管上都存在问题。

(4)彩票玩法缺乏吸引力和技术含量。对于中低收入、中低学历者,偏向于中奖金额高,而玩法较为简单的彩票;而高收入、高学历者,喜欢中奖概率较高,玩法更为新颖,有趣,富有挑战性的彩票。而目前的彩票品种虽然繁多,但能够满足高层次人群需要的彩票却很少。

三、中国彩票改革方向及策略

1.加强彩票立法和普法工作

首先,我国彩票在法律方面存在着漏洞,彩票法的制定很有必要,并应针对以下几个方面:

(1)明确彩票发行审批权的主体;

(2)明确何种单位在何种情况下可以发行彩票以筹集资金;

(3)明确彩票的类型、玩法;

(4)规范彩票资金如何分配和使用;

(5)彩票发行主体的审计;

(6)提高单注资金封顶界限,最好同国际接轨,取消封顶制(这一点还需要根据我国的具体情况具体分析);

(7)财务管理公开和信息披露制度;

(8)加强对中奖者的人身保护,保障中奖者的隐私权;

(9)打破单一税率,对彩票中奖所得实行累进税率,单一税率已经出现了诸多问题,从长期看,单一税率也确实是不合理的;

(10)彩票销售人员的调整,禁止向未成年人出售彩票,避免彩票对未成年人成长产生负面的效应;

(11)中奖规则,将彩票的开奖列为法定公正的内容,未经公正的彩票开奖结果一律视为无效;

(12)对现行《刑法》予以修改和补充,可增设“非法筹办彩票罪”、“非法销售彩票罪”、“非法发行彩票罪”、“违法伪造变造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。

其次,在加强彩票立法的同时,还应当加强彩票的普法工作,首要的是提高彩票从业人员的法律素养,另外也要加强对彩民的法律宣传,使我国的彩票市场确实在法律的轨道上健康稳定的运行。

2.改进彩票奖金征税方法

(1)调整彩票奖金起征点。彩票起征点的设定可以参考我国个人所得税的起征点。目前,我国个人所得税的起征点为2000元,只有超过2000元部分的收入才应按累进制税率,征收税收。同理,我们的彩票奖金征税可以在扣除免征额(可以一万元为限)的基础上,多超过部分实行征税。

(2)实行累进制奖金征税方法。我国当前对彩票奖金的征税方式在1万元交叉点附近容易出现税负跳跃式增加,税收增加与所得增加不对称的现象,不能体现税收的作用。鉴于中奖所得一次收入畸高,国家可以引入累进制税率。

(3)在实行累进制税率的基础上,适当提高彩票奖金的税负,特别是高中奖金额的税负,才能体现税法的量能负担原则。使中奖所得的税负与工资薪金和劳务报酬所得的税负相协调,达到调节收入分配的目的。

3.建立先进高效的彩票营销模式

(1)扩大彩民的范围,增强彩票的吸引力。继续稳固既有彩民的基础上,重点开发具有趣味性,挑战性的彩票,以及发行中奖概率比较高而中奖金额相对低的彩票品种,以提高高层次人群参与的热情。

(2)加强彩票的广告宣传,拓宽销售渠道。充分发挥彩票公益广告和开奖节目,彩票投注站点,这些传统的广告宣传渠道的作用,并通过报纸,网络,电视广告等,全方位多层次的宣传彩票的玩法,投注情况、中奖情况等。开通手机短信,电话以及网络等投注方式,为彩民提供更为便捷的投注渠道。

(3)提高彩票运行的公开透明,加强彩票监管。应当建立合理的彩票发行、销售和资金管理信息系统,及时掌握彩票销售和资金流动情况,并定期向社会公布信息,特别是对特大奖金去向,公益金的流向要详细说明,提高彩票的公信力。

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