■ 俞晓娴

民主政治的重大跨越

■ 俞晓娴

2010年3月14日，近3000名全国人大代表按下表决器，万众瞩目的选举法修正案获得通过。“同票同权”、组织代表候选人与选民见面、确保适量基层代表、规定秘密写票处、实行监票计票回避……修改后的选举法亮点频出，意义深远。

2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂举行闭幕会，《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定（草案）》以赞成 2747票，反对 108票，弃权47票获大会通过。这一刻，标志着我国扩大人民民主，保证人民当家作主，发展社会主义民主政治又向前迈出了历史性的一步。

新修改的选举法内容丰富，亮点纷呈，意义深刻，可以形象地概括为“5+X”。其中，“5”为五大亮点，“X”为重要内容。

亮点一平等：取消城乡差别，实现“同票同权”

新修改的选举法规定：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”全国人大代表丛斌表示，这一修改第一次从制度层面明确取消了城乡选举差别，使公民的政治权利更加平等。

1953年的首部选举法规定，全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人，直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。自1979年对选举法重新修订后，我国又四次修改选举法，并于1995年将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例确定为4比1。此次修改选举法，规定实行城乡按相同人口比例选举人大代表。从1953年的8比1，到1995年的4比1，再到现在的1比1，实现了选举法的平等性原则，符合城乡发展的新变化和新要求。

实现城乡“同票同权”包含两层意思，一是一人一票；二是同票同权、同票同值，每一票所含的权利分量、价值一样。这一修改有利于调整人大代表的构成，反映多种利益需求，扩大公民的政治参与，为人大制度作用的发挥提供主体条件。

在将近60年的艰难实践后，实现“城乡公民相同比例选举人大代表”，在中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑看来具有“政治上的象征意义”，意味着“农民在这个国家有地位、有同等的话语权”。

中国人民大学法学院院长韩大元指出，在保障人人平等的基础上，此次修改还体现了地区平等和民族平等，即各行政区域无论人口多少都应有相同的基本名额数，人口再少的民族也要有一名代表，以保障各地方、各民族的利益在国家权力机关中得到体现。“三者是相互密切联系的统一体，要综合地分析，不能相互割裂开来。”

亮点二透明：增强候选“透明度”，保障选民知情权

新修改的选举法规定：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”

修改前的选举法，对于介绍代表候选人，仅规定：“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”然而，“可以”只是赋予了选举委员会权力，在执行过程中弹性空间大。如在以往的实践中，是否组织代表候选人与选民见面，由选举委员会自行决定，而选举委员会基本上不组织这样的见面。选民对于代表候选人的情况，往往只是选举委员会的书面介绍，如政治面貌、学历情况等等，选民基本上不能与代表候选人见面，了解代表候选人的情况，而代表候选人也没有机会来向选民宣传自己的主张，赢得选民的支持。这大大影响到选民参加选举的积极性。韩大元指出：“有些选民对我们的选举有些意见，很重要的一个理由就是说我们不认识这个候选人……要尊重选民的意愿，要让选民跟候选人见面，充分了解以后再行使投票权。”

而修改后规定的“应当”，则进一步明确了选民的权利，选民要求见面，选举委员会就必须安排，使选民与候选人的见面形式具有一定实效性。全国人大代表陈家宝说，原来的“可以”在执行过程中弹性空间大，改为“应当”，增加了对这一规定的刚性约束。

同时，新修改的选举法还规定：接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的，选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报。正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布。这些规定便于选民有时间深入了解候选人，对候选人履行职责的能力作出自己的判断。

亮点三广泛：确保适量基层代表，解决“官民比例”失衡

新修改的选举法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”这一修改进一步强调了人大代表的广泛性和普遍性。

近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。韩大元说：“选举法的这一修改从制度上保证一线的工人、农民的代表比例，其目的是扩大人民代表大会制度的民主基础，扩大群众参与国家政治生活的途径。”

北京行政学院教授袁达毅表示，这样规定有利于在国家、地方和基层重大事务决策过程中，更充分地听取来自基层的意见和要求，更好地反映基层群众的利益诉求。

全国人大代表章治安说：“应该保证一线生产、科研的工人、农民、知识分子代表的比例，不必担心基层代表文化水平不高影响履职。人大代表素质的高低，不取决于学历、荣誉和社会地位，而是要看是否了解实情，是否讲真话、讲实话，真正反映人民的合理利益诉求，代表人民的利益，能否提出治理国家事务的真知灼见。”

亮点四规范：完善投票“细节”，保护选民意愿

新修改的选举法规定：“选举时应当设有秘密写票处。”

投票是选举过程的关键环节。虽然原来的选举法规定了无记名投票制度，但在选举实践中，无记名投票并不能完全保证秘密选举。“这一修改将更有效地保证选民自由地表达自己的意志，排除外界的不当干预，选择自己满意的候选人，更好地保持选举的公正性与纯洁性。”韩大元说，“设立秘密写票处的一个好处是防止贿选。”他认为，在熟人社会中防止贿选最有效的手段是落实秘密投票。假如贿选者不能监督得到好处的人真正投自己的票，投票者就可能“阳奉阴违”，贿选者就不免“竹篮打水一场空”，这样一来，贿选的动机就会得到有效的抑制。

据了解，以往我国许多地方选举人大代表时，也尝试过设立秘密写票处，但此次不同，法律对此作出刚性规定，就意味着设立秘密写票处，不再是可设可不设，而是应当设立。全国人大代表赵合说：“这一条款是对选民自由表达意愿的重要保障。”

同时，新修改的选举法还进一步规范投票站的设立和选举大会的召开，并加强对流动票箱的管理。“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举。选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。”

亮点五公正：实行监票计票回避，保证代表履职效果

新修改的选举法增加规定：“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人。”有关专家表示，在选举工作中监票人、计票人实行回避，有利于保障选举结果的公正可信。

同时，法律规定，“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”“身兼两地人大代表”的情形，违背了选举法所规定的公民选举权平等的精神，不利于人大代表履行职责，不利于人大代表切实代表一个选区选民的利益和意志。

除了以上五大亮点外，新修改的选举法还增加了几项有针对性的条款。

——针对基层选举工作中出现的违反法定程序，妨碍选民和代表自由行使选举权的情况，新增规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。”

——针对以暴力、威胁、贿赂等手段破坏选举的行为，新增规定：“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。”

——针对原有法律没有明确代表提出辞职后，由谁接受辞职，按照什么样的程序接受辞职，新增规定：对于间接选举的人大代表，常委会接受辞职，须经常委会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议，须报送上一级人大常委会备案、公告。对于县级人大代表和乡级人大代表，县级人大常委会和乡级人大可以分别接受辞职。

此外，鉴于选举委员会在直接选举中的重要作用，新修改的选举法还对选举机构进行了完善和补充，增设“选举机构”专章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等分别作出具体规定。由于部分地方进行大规模的乡镇合并，导致乡镇人口增多，乡镇代表名额上限偏低，新修改的选举法将乡镇人大代表总名额的上限由130名提高到160名，以顺应我国社会城镇化进程的现实。

半个多世纪以来，选举法历经5次修改。“选举制度的变迁反映了30年来民主的发展”，蔡定剑教授这样评价。

摄影 蔡荣章