戴 明

上海在近十多年的时间里逐步建立起点（保护建筑）、线（风貌保护道路）、面（历史文化风貌区）相结合的风貌保护对象（图1，图2）①，形成了一整套颇为有效的历史风貌保护法规和行政管理体制②。在城市高速发展过程中，如何处理好保护与发展的关系，一直是城市规划管理面临的艰巨任务，特别是随着上海保护工作的进一步深入，一些瓶颈问题越发突出。

1 保护相关法律法规以及设计规范、标准等方面的瓶颈

1.1 相关法律、法规与保护管理实际之间存在许多不适应之处

上海现存的历史建筑主要以近现代建筑为主，一般仍在使用当中，往往需适时进行保护修缮，适当更新建筑功能和设施、设备以适应新的生活方式和使用要求。但是，根据《国家文物保护法》第二十一条，“对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则”，这就给大多数文物建筑保护的修缮工作提出了很高的要求③。

图1 上海市中心城12片历史文化风貌区分布图

此外，《国家文物保护法》第十七条规定，“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业”。2008年国务院颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《国务院保护条例》）第二十八条④和《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《上海保护条例》）第十六条第二款⑤分别规定，历史街区和上海历史文化风貌区的核心保护范围内除了必要的基础设施、公共服务设施或附属设施外，均不得进行新建和扩建活动。这样严格

的禁止性规定其目的在于强化文物保护单位、历史街区和风貌区的保护，但是，这往往不适应风貌保护的实际情况。结果，为了满足法律、法规的要求，在划定文物保护单位及优秀历史建筑保护范围时往往将保护范围缩小，仅限于建筑的占地范围内。同样，上海风貌区保护规划也只好尽可能减少核心保护区的范围，结果核心保护区通常是支离破碎（图3），这客观上也不利于保护建筑和风貌区的整体保护。

图2 上海市郊区及浦东新区32片历史文化风貌区分布图

1.2 现行工程设计规范、标准难以适应历史风貌保护的要求

目前有相当一部分风貌保护与更新项目难以满足现行的消防、抗震以及建筑间距、退界等设计规范和标准的要求，若据此进行保护与更新历史建筑和空间肌理可能会遭到较大破坏。保护与合规、达标有时难以兼顾。

一方面，建筑消防、抗震等强制性规范是建筑安全的保证，同时这也是风貌保护的目标之一，但是，由于现行设计规范和标准主要是针对新建项目而制定的，若照此设计一些历史建筑需要重点保护的空间形态、特色装修等可能会遭受较大的破坏。例如，若根据消防规范在需要重点保护的室内天花上安装自动喷淋设施，精美天花装饰将被损坏。

图3 上海市闵行区七宝古镇历史文化风貌区保护规划

另一方面，《上海市城市规划管理技术规定》（以下简称技术规定）作为上海详细规划编制、建设项目审批的重要依据，对建筑退界、后退道路红线、间距和面宽等均作了具体规定，其目的在于保证建筑的通风、采光、卫生和城市景观以及城市基础设施设置的需要。但是，在上海中心城和郊区的一些风貌区和保护建筑，如老城厢以及一些里弄居住区，其日照、退界和间距等在历史建成之初就不满足现行技术规定的要求，若照此进行保护与更新其历史的城市空间肌理将难以延续，历史的城市风貌也会受到破坏。尽管风貌区保护规划在编制时已经根据沿街界面和城市历史空间肌理，对后退道路红线作了具体设定，但是却难以对建筑间距、退界等进一步作出具体规定。

2 行政管理和保护模式等方面存在的不足

2.1 规划编制重程序和形式，轻过程和研究

2008年开始施行的《城乡规划法》对控制性详细规划的制定和调整作了严格的规定，这对规划编制的科学性、前瞻性提出了很高的要求。目前，规划编制的内容和程序有着明确的技术规范和标准，也能较好地执行，而规划内容的科学性和合理性往往缺乏具体、可操作的评价标准。在当前国内城市高速发展的过程中，由于时间关系，对影响规划实施的经济、文化、社会等综合因素研究不足，规划调研和公众参与的广度和深度往往不够，而保护规划又必须加快编制速度，以便和“推土机”抢进度，抢救城市历史遗产。另一方面，风貌区的现状情况相对复杂、保护规划的编制深度和要求比一般的控详规划更高（图4）⑥，这就更离不开深入的规划研究和多方论证，而不能简单地照搬技术规范和标准。因此，尽管规划编制、审批的程序和内容都很到位，但由于规划调研的不充分，为今后规划管理及实施带来了一定的问题。

图4 上海市历史文化风貌区保护规划图则（控制性详细规划）

2.2 规划管理重规划指标审核，轻保护措施管控

一般建设项目的规划管理依据控制性详细规划比较偏重规划指标的审核，如用地性质、容积率、建筑退界、间距、后退道路红线等。但是，仅仅这些指标对于风貌保护是不够的，还需要根据风貌保护的特点，有针对性地对建筑风格、空间肌理、色彩、材质等控制要素进行重点审核。此外，对于保护建筑的重点保护部位，如外立面（墙面、门窗的色彩和材料等）、内部装修等具体保护措施的落实情况，往往也缺乏针对性的审核规范和监管机制。

此外，目前风貌保护项目的规划管理仍然采用一般项目“一书两证”的行政许可模式，对风貌区及历史建筑相关项目的特点考虑不够。例如，风貌保护既有较为复杂的新、扩建项目，也有相对简单的保护修缮、改建项目，规划管理侧重点不尽相同，通常，保护修缮项目一般不涉及建筑面积、土地性质、建筑密度、绿化率等指标的变更，而重在保护措施和保护重点的审核，目前“一书两证”的管理模式相对繁复，对此，有必要根据项目特点进行分类管理。

2.3 保护管理重事前审批，轻过程监管

目前，风貌保护项目的管理较侧重于保护方案和保护措施的研究和审核，而对其实施环节的监管力度还不够，据了解，建设相关管理部门没有相应的监管措施。例如历史建筑的外墙面、楼地面的清洗、修补、加固及一些隐蔽工程，建筑结构变形及建筑安全的监控等。如果对实施过程监管不到位，因施工不当对历史建筑产生的人为破坏可能远大于正常使用过程中的自然损坏。因此，加强风貌保护实施过程的监管就显得尤为重要，这也是保护修缮工作成败的关键之一。

2.4 保护与更新重经济效益，缺资金和政策支持，保护模式单一

与西方发达国家相比，目前上海对风貌保护在政策（如税费减免）、资金等方面的支持还很不足。除了一定的文物保护专项资金外，其他大量的历史建筑缺乏必要的保护资金和政策支持，绝大部分是通过简单的房地产开发模式由项目自身进行经济平衡。风貌保护前期投入较大，这对于动迁成本低、区位好、商业价值高的保护更新项目而言，较容易实现经济平衡，保护措施相对容易落实,但是，当保护要求与经济利益发生较大矛盾时往往也不得不妥协和平衡。而对于动迁成本高、区位不佳、经济上难以平衡的保护工程，业主和社会投资保护修缮的积极性不高，保护要求就更加难以落实。作为依申请的行政许可行为，业主不主动申请，规划管理部门往往也难以及时了解历史建筑的使用状态，使其得到及时的保护修缮。

风貌保护采取简单的房地产开发模式不仅存在较多弊端，同时也难以进一步深化风貌保护工作的开展。例如，占优秀历史建筑大多数的居住类建筑，通常采用“居改非”的商业开发模式（主要为商业、办公设施），从而快速获取良好的经济效益，结果，与之共生的生活场景和空间形态、历史和文化内涵基本被抹除，而这同样也是历史风貌保护的重要内容之一，历史建筑保护变成了躯壳的保护。随着上海新天地的成功，全国各地竞相模仿，但是，新天地本身不是法定的保护建筑，采取一定的拆除复建，进行商业开发并不违背规划的要求，但是这对于其他需要保护的里弄建筑并不具备普遍的模仿价值，因为这不仅不符合风貌保护的要求，而且也难以简单复制新天地在商业上的成功。因此，在缺乏公共政策和保护专项资金支持的情况下，风貌保护与更新更需要政府、社会、业主等多方共同参与、循序渐进，以便更好地延续城市历史文脉。

3 风貌保护项目实施过程中存在的现实问题

3.1 历史建筑变更使用功能的问题

在建筑实际的使用过程中，历史建筑的使用功能往往需要随着城市的发展和生活方式的转变作相应的调整，但是，在规划管理过程中，即使使用功能的变更符合规划要求，如果为经营性用地，则面临调整土地出让合同、补土地差价、变更房地产证等一系列问题, 在目前的管理实践中，尽管《上海保护条例》第三十条规定优秀历史建筑的所有人可以向市房屋土地管理部门申请调整建筑使用功能，但至今鲜有变性成功的。历史建筑保护与修缮工程一般只能维持现有产证的用地性质和使用功能。据了解，目前上海出现的历史建筑的实际使用功能和房产证不一致的情况，往往是业主发现通过相关管理部门变更使用功能较难，索性就私自变性了，这客观上也不利于历史建筑的保护。

3.2 如何处理历史建筑后期搭建和增加配套设施的问题

历史的原因是上海许多保护建筑往往存在着或多或少的私自搭建、扩建和不合理使用的现象，这些搭建有不少已经取得房地产证，或得到某种形式的确权（如按实际面积定期向管理部门支付租金）。这些不符合保护要求的搭建、扩建如果按照保护要求拆除，如何弥补业主和使用者的权益，成了管理部门的一个棘手问题。

此外，在历史建筑保护与更新过程中，除了需要按照保护要求拆除不符合保护要求的搭建、扩建之外，有时也需要根据实际情况完善或增加必要的附属设施，例如停车、保温和节能、建筑设备等等。这对于改善内部空间质量、提升建筑环境、促进历史建筑的保护，有着非常积极的意义。但是，这些建筑面积增量尽管不大，却同样也会涉及详细规划的调整，如果是出让地块还会面临上文提到的一系列问题，这也是日常规划管理过程中面临的难点之一。

4 上海风貌保护规划管理工作探索和建议

上海风貌保护工作中出现的这些瓶颈和不足涉及到不同领域、不同管理部门的工作，关系到不同利益群体、不同的价值取向和利益诉求，解决这些问题难以一蹴而就，还有待于在今后的城市发展过程中逐步加以化解。在当前保护工作中，仍要在现有的法律、法规和行政管理体制的基本框架下，尽可能化解或减少以上问题的发生。以下结合上海风貌保护规划管理的实际，简要介绍针对以上这些问题所作的探索和实践。

首先，针对相关法律、法规和设计规范、标准不适应风貌保护要求的问题，相关管理部门一方面需积极推动国家和上海逐步修订、完善现行的法律、法规，并及时做好地方法规与国家法律、法规的衔接工作。针对消防、抗震等方面的问题，可以通过部门协商，实事求是，在满足保护要求的同时通过增加消防设施等办法提高建筑的消防能力，通过适当的结构措施提高建筑的抗震能力（通常仍达不到抗震标准要求）。当然，从长远来说，仍需要通过有关法规和标准的修订从根本上加以解决。例如，经过多方努力，2007年上海市颁布的《上海市绿化条例》（第十五条），针对历史文化风貌区内建设项目的绿地率做了相应的修订，明确风貌区内绿地率不低于现状即可。这就考虑到上海风貌区的实际情况，避免了绿地率的设置标准对风貌区城市肌理和空间形态可能产生的破坏，甚至导致项目无法实施。目前，上海正计划根据上位法《国务院保护条例》对《上海保护条例》进行修订，相关部门可以利用这一契机尽可能化解以上不适应之处。

就技术规定在风貌区适用的问题，规划管理部门可根据风貌区的特点，专题研究探讨适合于风貌区的技术规定，从根本上解决现有技术规定中有关建筑间距、退界等在风貌区适用的问题，从而更好地促进城市历史风貌的保护。

此外，针对风貌保护规划管理和保护模式等方面的问题，在规划的编制过程中应综合考虑社会、经济、文化等多方因素，从多角度对风貌区进行分析和研究。例如，应当将房地产权籍情况纳入规划调查、研究范畴。通过城市设计等手段完善并深化保护规划的控制和引导（例如对材料、色彩、风格等引导要求）。探索和完善符合保护特点的行政审批流程和管理机制，例如，规划、文管、房管等管理部门可并联审批，简化流程。各部门涉及相近问题需专题论证时，可以联合论证，提高审批效率和质量。同时，可以针对风貌保护修缮、改建、扩建、新建等不同工程的特点，进行分类管理。如保护修缮工程可以适当合并审批环节，将设计要求和工程设计方案两个阶段合并审批，文物管理部门也可将项目立项和确定保护重点和要求两阶段合并审批，提高行政效率。

在保护项目审理过程中要重点加强对各项保护措施的研究和落实，并会同建设相关管理部门加强对施工过程的跟踪和监督。在现有文物保护工程设计和施工准入制度的基础上，应逐步建立适合优秀历史建筑和风貌区相关设计和施工准入制度、技术规范、施工标准和操作规程（如石材的清洗、结构的加固等）等。通过定期宣传和专业培训不断提高设计和施工人员的专业业务水平，保证设计和施工质量。

在探索保护机制和模式的过程中，关键是妥善处理好保护与发展的关系，提升保护工作理念，杜绝急功近利的心态，逐步建立与风貌保护有关的财政支持、税费减免政策，以及必要的保护专项资金，鼓励各级政府、业主、使用者和社会等多方积极参与，改变目前单一的房地产开发模式，通过政策引导，探索多方参与的多元化保护机制。据了解，今年经过市人大代表的不懈努力，上海风貌保护专项资金的建立问题已经取得了实质性的进展。

再者，针对风貌保护项目需要变更使用功能、增加配套设施等现实问题，应在有利于风貌保护的前提下，加以区别对待。例如，在处理后期搭建的过程中，为了兼顾风貌保护和业主利益，可采取容积率转移的方式，将拆除的建筑量在其他地块内予以补偿（但相邻地块增容后必须满足其他规划要求，如建筑高度）。如和平饭店（北楼）保护修缮和扩建工程，就是将和平饭店（北楼）内（有产证）一些不符合保护要求的后期搭建拆除，并将这部分建筑面积转移至西侧扩建地块，通过容积率转移这一措施，拆除了其内部多处搭建，恢复了和平饭店（北楼）内部的空间格局和历史风貌。当然，在现有土地政策、财政和规划管理体制下，在同一业主相邻的土地内进行容积率转移相对容易些，而跨区域、不同业主之间进行容积率转移由于涉及用地指标、财政税费转移等政策和利益协调问题，在实践中还缺乏必要政策的支持。因此，尽管容积率转移这一措施在《上海市保护条例》第十七条⑦中有相应的规定，但在实践中应用并不多。目前，市规划和国土资源管理局正在积极研究进一步促进风貌保护的配套政策和机制，探索多方共同参与、多元化的保护发展模式。

此外，针对目前风貌保护工程档案由规划、文管、房管等部门多头管理的状况，有必要逐步建立统一的档案管理制度，将历史建筑的人文历史以及历次修缮、改扩建等建设情况及时入档，并制定相应的档案跟踪、更新制度，同时逐步向保留历史建筑延伸。

在城市的高速发展过程中，上海历史风貌保护工作能取得如今的成果并得到各方的肯定，是相关政府部门及社会各界共同努力的结果，目前出现的一些困难和不足相信会在城市的不断发展中，随着法制的不断健全、社会管理机制的不断完善、公众保护意识的进一步提高而最终得以解决。

注释：

①上海市先后于1989、1994、1999、2005年公布了四批632处、2,138幢“上海市优秀历史建筑”（其中第一批同时也是文物保护单位），总面积约400万平方米。2003年上海市政府划示了中心城区12片历史文化风貌区（相当于国务院颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》中历史街区的概念），总面积约27平方公里，约占上海原租界范围的三分之一。2005年上海市政府又划示了郊区及浦东新区32片历史文化风貌区，总面积约14平方公里。2005年上海市政府在中心城12片风貌区内确定了144条风貌保护道路（街巷）。

②详见：伍江，王林.上海城市历史文化遗产保护制度概述.时代建筑，2006（2）

③相对而言，《上海保护条例》（第二十五条）对优秀历史建筑保护修缮的规定更符合保护工作的实际，该条例将优秀历史建筑分四类进行保护，提出不同的保护要求，并通过编制保护建筑规划管理技术规定，提出重点保护部位等具体保护要求，将历史建筑保护与合理利用有机统一，比较符合风貌保护的实际。

④在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动。但是，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。

⑤（核心保护范围内）除确需建造的建筑附属设施外，不得进行新建、扩建活动，对现有建筑进行改建时，应当保持或者恢复其历史文化风貌。

⑥上海的风貌区保护规划不仅对地块内每幢建筑细化为保护建筑、保留历史建筑、一般历史建筑、应当拆除的建筑、其他建筑等五类进行控制，而且对地块和沿街限高、开放空间等加入了城市设计的内容。

⑦第十七条 “在历史文化风貌区建设控制范围内新建、扩建建筑，其建筑容积率受到限制的，可以按照城市规划实行异地补偿。”

[1] 伍江,王林.上海城市历史文化遗产保护制度概述[J].时代建筑，2006(2)∶24-27.