上海村庄规划探讨：以农民的意愿来描绘农村

2010-08-17张娴

上海城市规划 2010年5期

张娴

自2004～2010年，中央就农村工作连续发出7个一号文件，提出了一系列的政策要求，可见农村建设越来越重要、越来越紧迫。上海市提出“要在新农村建设方面走在全国前列，为实现上海在新起点上的新崛起努力奋斗”①。这几年农村建设逐步推进，农村面貌得到较大改观。

同时，广大规划工作者也不断探索农村规划。由于农村规划经验不多，可供学习的知识也有限，许多做法都需要在实践中摸索。尤其是农村与城市差别较大，要从农民的角度去思考，是一种新的规划思维方式，对规划师来说，也是一种挑战。上海市在2005年开始探索农村规划，以9个试点新农村规划②为基础，制定了农村地区新市镇、中心村的规划编制技术标准—《上海市郊区新市镇与中心村规划编制技术标准（试行）》（2007年）。2008年在一些农村面积较广、农业比重较大的地区推广农村规划，指导农村建设，取得了一定的效果，也发现了一些问题。笔者在参与这些规划的时候，结合实际进行了研究，探讨更加适应农村形势的规划方法。也希望通过本文的探讨，抛砖引玉，引发大家对农村规划的思考，进一步推动农村地区的建设。

1 关于村庄规划的定位

《城乡规划法》（2008年）第二十二条中确定了村庄规划的法律地位，这是城乡规划体系中最末端的规划，也是直接关系到农民切身利益的规划。目前，上海的农村规划包括2个层面的内容：一是以镇域为范围的镇域总体规划，包括农业园区规划等，指导整个乡镇的总体发展，大部分农村地区的公建配套都是在这个规划中统一落实的；二是以中心村为范围的村庄规划，重点落实镇域总体规划的内容，谋划村域层面的发展，并对居民点进行详细设计，指导建设。本文讨论的村庄规划，属于第二层次的内容。

2 对现有法规的一些思考

关于农村建设规划，建设部和上海市都出台了一些关于村庄建设的法规文件，各有侧重。

2.1 建设部标准的重点——不在建新、重在治旧

2007年，建设部颁布了《镇规划标准》（GB50188-2007），原《村镇规划标准》（GB50188-2006）同时废止，意味着村庄规划的指导标准出现了一个空白。

2008年，建设部颁布了《村庄整治技术规范》（GB50445-2008）：强调村庄规划建设要稳步推进。提出村庄整治“不在建新，重在治旧”，要加强对现有村庄基础设施和公共服务设施的整治投入，全面改善农民生活环境。该规范更加注重配套完善、环境优化，不提倡大范围的农村拆迁和建设，希望能从市政配套等方面来改善农民生活。这是一部指导农村建设的规范，并没有对农村规划提出要求。

2.2 上海市地方标准的重点——规模控制、系统完善

目前，上海市出台的关于村庄规划的文件主要是《上海市郊区新市镇与中心村规划编制技术标准（试行）》（DG/TJ08-2016-2007 J10990-2007）（以下简称《标准》）。重点是加强对建设用地的规模控制，完善农村配套。该标准提出了中心村规划的主要内容及技术要求，是一部指导农村建设的重要标准。虽然对农村问题进行了较为细致的考虑，但是出发点还是用城市规划的手法来引导农村建设。例如标准中关于对绿地的面积控制（表1），就是典型的城市规划的手法。现实中农民是不希望把宝贵的土地用来做公共绿化的，他们更需要广场，规划中的绿地也较难落实。

表1 规划人均单项建设用地指标表

《标准》中5.5.2中关于中心村道路宽度的规定，“主路宽度控制在12～16米，其中车行道宽度为6～8米；支路宽度控制在6～8米。”这个标准对于较大的集中居民点来说，比较合适。但是对于规模较小、分布较散的居民点来说，就有点宽。因为村庄的交通量毕竟有限，其规模往往类似城市的住宅小区，内部道路不需要区分人行和车行，设置专用的机动车道较为浪费。目前大部分村庄的主路宽度在3米左右。所以在规划中，根据用地和住宅布局，对道路宽度进行了适当的考虑：主路一般6～9米，可供一辆小汽车和一辆农用卡车通行；支路一般3～5米，满足单向通行。道路环通，满足通达要求。

因此，在实际规划中，必须结合农村实际进行一定的变通，才能贴合事实。

3 村庄规划的出发点是基于农民所需

农村规划是一项“民意工程”，要以农民为根本。要充分尊重他们的意愿，深入调查了解农民真正关心的问题，抓住核心，才能有的放矢，做出有针对性的规划。

土地所有制不同，建设主体的不同，决定了农民关心的重点与城市不同。在规划编制过程中，笔者所在项目组对每个要规划的村庄都进行了多次走访。调查发现，有一些集中的问题，与在城市中做规划完全不同。农民事关规划的核心问题，按关注程度而言有三个方面：拆迁、建房、配套完善。

3.1 村庄规划要避免大拆

与城市居民不同的是，村民大多不愿意拆房。城市土地是国有的，拆迁建设的主体是政府和开发商，市民并没有土地所有权，其所拥有的房屋在获得经过市场平衡的拆迁补偿后，往往能成为一家生活改善的转折点，所以大部分市民是欢迎拆迁重建的。但农村土地是集体所有，农民获得了包括宅基地在内的土地使用权，住宅也是自建的，除非是涉及城镇化土地征用的大面积拆迁，否则一般是很难获得较高补偿的；近年来农村经济发展，许多农民都建设了新房，更加不愿意拆迁。所以规划中，要尽可能避免大拆，要多保留现状肌理，保存现状房屋。这就给规划工作带来了挑战，要求规划必须充分调查了解现状住宅质量，一定要在综合考虑布局、交通、配套等设施的基础上，才能对确实影响村庄发展的居民点或住宅提出拆迁要求。

3.2 要指导村民有序建房

建房是农民最大的事情之一。许多在城市打工的农民，攒钱的主要目的之一就是回家盖房。但是一直以来，农民建房都缺乏有效指导，往往是农民的随意所为，缺乏合理规划。随着农民素质的提高，对建房的要求也不断上升，他们不满足于完全的“自娱自乐”式的建设方式，他们也需要像城市一样的科学规划，需要专业人士的指导，需要代表城市化生活的市政配套。因此，对新建住宅的布局，也成为农民十分关心的问题。

另一方面，上海部分地区，例如浦东新区（包括原南汇区）等，近年来针对农村地区建设混乱的现象进行了一定的限制③，约束了农村建新房。这种约束随着农民经济水平的提高，以及日积月累的分户需求，导致农民建房的愿望日益迫切。在我们编制农村规划的大团镇，当地政府抓紧时间编制规划，也是为了引导农民有序建设，尽量改善农村建设混乱的状态。

所以，农村规划的核心是居民点布局，尤其是有详细平面设计的居民点规划，能引导农民有序建设，很受欢迎。

3.3 要推进村庄的市政配套

道路、市政、公共设施、环境的优化完善，是村民期望的美好生活的一部分。在解决了自身的住房之后，村民关心的就是公共配套设施情况。其中污水排放、垃圾收集、道路完善等是关键。

在调查中发现，污水排放是农民生活十分关心的事情，现状大部分农村还是排放到附近水体，对环境、河流污染较大。随着生活水平的提高，很多农民已对此不满，希望能有较好的市政条件以提高生活质量。此外，交通方便、垃圾收集也是农民所期望的。所以规划中，要系统考虑市政配套。此外，还要综合配备村民活动中心、健身设施等公共场所，包括教育、养老等设施是否方便，也要一并考虑。

4 村庄规划的主要内容要贴合农民生活实际

农民对规划是充满期待的，希望能改善环境条件，提高生活水平。实践中认为，村庄规划的主要内容要贴合农民生活实际，摒除一些无实际意义的传统项目。

4.1 在村域规划的基础上谋划居民点布局

村庄规划按照规划的层次、范围分为两部分内容：村域规划、居民点规划。

表2 上海市大团镇团西中心村集中居民点规划建筑拆除一览表

村域规划相当于村庄发展的“总体规划”，按照镇域总体规划的要求，从村域范围统筹考虑交通联系、居民点分布、土地使用、公共服务设施分布和基础配套等内容。虽然体系和传统城市规划接近，但是关注的重点有所不同。交通规划重点是解决村与镇、村与村以及对外其它地区的联系，改善农村地区普遍存在的交通不便现象。居民点分布是要和发展规模综合考虑的，提出近远期的居民点归并、拆迁、建设的设想。一般每个村居民点集中在1～3处。土地使用中，要明确居民点、农用地、工业（许多村庄有一定的产业区）、道路、市政、水系等的用地范围，重点是落实农用地“红线”控制指标和范围。公共服务设施和基础设施规划，要根据地方标准，落实一些基本设施。传统规划中的绿地规划、景观规划（风貌保护村落除外）等，可以根据实际需要来确定。

居民点规划相当于村庄发展的“详细规划”，重点是分析集中居民点的现状建筑质量和空间状况，提出住宅、公建建筑的布局方式和建设要求，明确居民点内的道路、河流、市政等设施的布局。基于农民对拆迁建房的关注度高，要重点分析现状建筑质量，分类考虑拆迁、保留、整治等措施，并说明调整的原因及数量（表2），在规划中标明新建建筑和保留建筑的位置。

4.2 几个主要的技术指标关系规划的适用程度

在村庄规划中，由于农村实际情况的不同，传统城市规划常用的几个指标，如用地规模、人口规模、户数、人均住宅建筑面积等，需要结合农村的实际情况进行一定的调整，才能使规划更加适合指导农村地区的建设。

4.2.1 人口规模

人口规模更多是按照“自上而下”的方式确定的，即在镇域规划中对每个村的人口规模进行了设定，村庄规划中再分配到各个居民点。这种方式是否适用于农村值得商榷。现状农村由于中青年进城务工较多，“空心村”现象普遍存在，上海郊区也不例外，对于农村常住人口的调查和预测一直是个难题。大量的农村住宅闲置，规划中如何确定拆迁量、设定居民点的人口规模，是规划中一个比较难的问题。

图1 大团镇团西中心村居民点布局规划图

此外，户数计算也是一个问题。因为农村人口构成与城市不同，正在逐渐由每户4～6人（典型家庭构成：2大人＋2小孩＋2老人）转向2～4人（2大人＋2小孩），“农村户均人数不会低于3人”④。这都导致规划中的2个重要指标——人口规模和户数，难以确定。实际上，地方政府和农民并不关心人口规模，他们更为关注的是可建设的住宅栋数。

规划中应转变思维，把对人口的关注转移到对居民点的近远期发展方面。“规划应注重远期的集中，在近期建设中只能采取适度的集中”⑤。先确定一个终极目标（容纳2,000人左右的居民点，这也是上海市通常控制的一个村庄规模），根据这个目标确定1～2个集中居民点，制定详细的平面布置，明确可以新建的住宅数量，引导主要的新建住宅和公建设施都布置其中。然后提出近期、中期居民点发展的路线图（图1），对其它保留的居民点建设进行控制。这种以“引导+控制”的方式，比较灵活，有一定的弹性，能适应以后不同的发展趋势。但是这个方法不能对近期的公共服务设施配套作出明确的安排，有一定的局限。

4.2.2 人均建设用地标准

关于农村人均建设用地标准，到底多少合适，也是一种探索。《上海市郊区新市镇与中心村规划编制技术标准（试行）》（2007年）规定中心村人均建设用地标准为100～120平方米/人，这个标准在实际规划中存在两方面的问题：

一是与现状用地标准差距太大。调查发现，由于分布零散，农村建设用地十分浪费，人均建设用地标准很高，一般在160～210平方米/人之间，两者差距较大。在一个以保留为主的村庄里，人均建设用地标准肯定会超标。

二是对新建居民点而言又显得过高。100～120平方米/人的标准，在城镇里还包括了绿地、工业、大量的公共建筑、基础设施等，但是在农村，除了住宅和公建，其它建筑较少，这个标准就显得过高。

同时，要考虑到村庄规划的一个重要任务是集约用地，把分散的住宅集中起来，尽量减少因不合理布局引起的土地浪费。所以，规划中实事求是地把对人均建设用地标准的关注，转移到节约土地上来，在居民点布局中尽量合理节约，充分利用土地，并提出通过规划调整后每个村庄能节约的土地面积规模，从总体上把握农村建设。

4.2.3 人均住宅建筑面积

农村房子大，人均住宅建筑面积高是一个普遍现象。调查发现，现状一般在100～150平方米/人左右。为了改变这一状况，政府对新建农民住宅进行了一定的限定。

图2 现状农村住宅建筑——住宅面积普遍较大

2007年出台的《上海市农村村民住房建设管理办法》（2007年5月26日上海市人民政府令第71号公布）规定，农村人均住宅建筑面积在30～40平方米左右。《上海市郊区新市镇与中心村规划编制技术标准（试行）》（2007年）规定人均40～70平方米为宜。2005年上海市在编制的分区规划中提出，中心城（外环线以内地区）人均控制在35～40平方米左右。可以看出，农村标准的制定基本上还是沿用了城市的标准，与实际差距过大，落实难度很高。事实上，农村的住宅建设还是按照“大”的标准在展开，房子越来越高（有的做到4层）、面积越来越大、装修也越来越豪华（图2）。

为了合理引导农村建房，规划中提出了大小户型住宅综合布置的策略，提供多种可能，便于指导建设。例如在大团镇中心村规划中，分别选取了基地面积60、80、100平方米的住宅进行布置，适用于2人户、4人户和6人户。层数一般在2层（或2层半）左右，为以后政策放宽加建留有余地，如果实际控制标准增加了，可以在第三层建设中弥补建筑面积。