周 觅

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉 430073)

论行政体制与行政组织法的结构耦合
——基于法律自创生理论对行政组织法完善的思考

周 觅

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉 430073)

改革开放以来,我国行政体制经历了数次改革,却未能走出“精简与膨胀”的怪圈。多数学者认为只要建立完善的行政组织法制,就能使改革走出怪圈。可事实上,我们不能简单地寄希望于构建完美的行政组织法制体系来解决所有的行政体制改革问题。因此,本文拟从法律的自创生理论出发,提出行政体制与行政组织法是结构耦合的观点,强调我们在完善行政组织法的时候,一方面要遵循自身的规律,对作为行政组织法制环境的压力进行选择,从自我观察的角度出发对环境做出回应。另一方面在对作为环境的政治、经济、科技等因素的回应过程中,应当充分尊重其运行规律,而不是强制性地、盲目地做出规定。

行政体制;行政组织法;结构耦合;法律自创生

一、问题的提出

改革开放三十多年来,纵观我国历次政府组织机构的改革,无不是围绕着行政组织机构的膨胀与精简、公务员数量的增长与裁减展开,但是却始终没有逃出“精简与膨胀”的怪圈,未能实现政府职能转变的根本性突破。大多数学者认为,产生这一现象的根本性原因在于:我国的行政体制改革没有以法治政府的基本理念为指导,缺乏完善的行政组织法的制度支撑。在这种情况下,行政组织法与行政体制改革的相互影响关系则显得尤其突出及复杂,更显得研究行政体制改革与行政组织法关系的重要。

对于行政组织法与行政体制改革的关系,有一种观点认为行政组织法的发展及完善是单一的社会因素的产品,即行政体制改革必然要求行政组织法的完善,因此只要行政体制改革,行政组织法就必然会配合进行完善。另一种观点虽认识到了行政组织法与其生态环境的复杂关系,但又却仅仅只是建立了一种简单的因果关系,即行政体制改革定会要求相应的行政组织法配套与完善,而行政组织法的完善也必然会巩固行政体制改革的成果。因此,大量的学者致力于对行政组织法的完善提出若干设想,以期在我国能够建立一个金字塔般的行政组织法,从而“一劳永逸”。可是,事实上,行政组织法却以它自己的方式,对这种简单的因果关系分析方法提出质疑。1982年制定的《国务院组织法》,只有 11条不到 1200字,并且18年来,只字未改。1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,虽修订过四次,但是对于政府机关的性质,职能定位、职权和组织程序都没有明确的规定,更加没有行政职权法定这一必须由法律规定的基本法治原则。

事实证明,面对日益多元化的现代社会,寄希望于构建完美的行政组织法制体系,一揽子解决所有行政体制改革问题的想法已然不现实了。一面是行政体制改革如火如荼地进行,一面是行政组织法漠然视之,这不得不引起我们对行政组织法与行政体制改革关系传统观念的反思。

二、法律自创生理论述略

英文自创生 (autopoietic)一词由两部分组成,即 auto和 poietic,后者表示生成的,形成的。该词最先由生物学家马图拉纳于 1982年创造出来。该词的本意指在没有特定外力干预下,系统从无到有地自我创造、自我生产、自我形成。[1](P12)

卢曼摒弃了法律实证主义仅从内部观察法律和传统法社会学仅从外部观察法律的视角,而是采取一种二阶的观察方法 (second-order observation)——将内部观察视角与外部观察视角相结合。正如有的研究者所指出的:“如果说分析实证主义法学提供的是法律的自我描述,是关于法律的内在观点,那么,社会学提供的则是法律的外在描述,是关于法律的外在观点。这是西方 20世纪关于法律的两种分立理论。卢曼则提供了一种‘对法律的自我理解的社会学理解’,他试图将这两种看似水火不容的理论结合起来,既强调法律系统的统一性、封闭性、独立自治,又突出法律与社会之间密不可分的联系。”[2]

一个系统之外的一切与它相关联的事物构成的集合,称为该系统的环境。[1](P11)系统能够同环境进行交换的属性是开放性,而阻止自身同环境进行交换的属性则称为封闭性。系统同时具备开放性与封闭性的特点。卢曼早期认为环境能刺激系统,为维持自身运作,系统不得不对环境产生回应。后来卢曼又引入“结构耦合”的观念,认为环境本身并不直接导致系统的再生产,但系统的动作却以环境内的特定状态或变化为前提。通过结构耦合,系统把环境要素导入自身,并把自身的要素导入环境。卢曼巧妙的运用“结构耦合”的概念解决了系统同时兼具封闭性与开放性的矛盾,即——法律是规范上封闭,认识上开放的系统。

三、行政体制改革与行政组织法的结构耦合

针对目前我国行政组织法与行政体制改革关系的现状,我们不得不思考如下几个问题:在我国行政组织法律制度如此缺乏的情况下,我国的行政体制改革虽然存在或多或少、这样那样的问题,但从总的层面上来说,却仍然是有序的朝着职能更加清晰、结构更加合理、职权更加明确的方向发展?在行政体制改革的浪潮中,行政组织法律制度到底扮演了一个什么样的角色?面对行政体制改革的迫切要求,行政组织法为何能够无动于衷?

从某种程度上说,我们选择何种观察视角,将决定我们会看到何种图景。因果关系认为,环境影响并决定系统的运作,因此我国行政体制改革必然要求我国的行政组织法完善,而我国的行政组织法也必然会做出相应的调整,可是诚如我们前面所提到的事实证明并非如此。针对这种现状,法律的自创生理论为我们提供了观察此问题的一个崭新视角,即——行政体制与行政组织法的结构耦合。

首先,根据自创生理论,法律是封闭运作的,即“只有法律能够改变法律。法律规范的改变只有发生在法律系统内部才能被视为法律的改变。”[2]同理,对于行政组织法来说,其自身也是一个自创生系统,其也是封闭的,所以,能改变行政组织法的只有行政组织法它本身。有一种观点已经被实践多次证明是错误的,那就是认为所有系统都是开放的,不存在封闭性。在现实生活中,把行政组织法当成开放系统,误以为行政组织法与行政体制改革是一种简单的输入与输出关系——行政体制改革向行政组织法输入信息 (行政组织法不适应行政改革的需求),行政组织法就自动作出回应 (比如:对行政组织法进行修改和完善)。因此在改革决策中采取一种“目的理性的干预”,过于积极的规划和调整。其实每个系统都有其自身的运行逻辑,都存在着一定封闭性,这种过于积极的规划,实际上是用彼系统的方法来解决此系统的问题,常常是无的放矢,甚至事与愿违。

对于我国行政组织法与行政体制改革相脱节这个现象,众多学者也提出了自己的想法,归纳起来,有以下几个方面的原因:

第一,中国正处于经济社会的转型期,政府职能和行政管理体制处于不断调整、不断发展的过程中,立法具有滞后性,难以紧跟其上。

第二,行政组织涉及国家的治理结构,政府与市场,政府与国家,大都是敏感问题,在立法上不能急于求成。

第三,我国“行政至上”的观点根深蒂固,行政权一惯强大,很少有人对行政机关存在的合法性与正当性产生怀疑。[3]

从上述观点,我们可以分析得出,大多数学者将行政组织法滞后于行政体制改革的原因归咎于行政组织法的外部环境上,不论是政府机构职能的转变,还是“行政至上”观点的深入,对于行政组织法来说,均是“外部环境”。可事实上,正如卢曼所言:我们决不是妄自宣称法律可以离开社会,离开个人,离开我们这个星球上特定的物理和化学条件而存在。然而,与这样一种环境的关连只有可能建立在系统内部活动的基础上,通过执行其运作,即只有通过所有这些我们称之为封闭的递归连接而可能。[4]因此,行政组织法虽在一定程度上与其外部环境不无关联,但正是因为行政组织法具有“封闭性”,具有其自身规律性,才使得其有与外部环境进行沟通的前提。也正因为如此,我们在分析行政组织法多年来几乎停止不前的原因时,应该首先从行政组织法自身的运行规律出发。马克思主义哲学告诉我们:对于一切事物来说,内因是基础,外因是条件,外因通过内因起作用。行政体制改革对于行政组织法来说是外因,是环境,不能对行政组织法直接产生影响。这就是为何行政体制改革热火朝天地进行,而行政组织法却可以摆出一副不予配合表情的原因。政治属于政治系统,经济属于经济系统,它对于法律系统来说只是某种作为刺激物而起作用的环境因素,不可能直接进入法律系统。[1](P26)同理,对于整个社会环境来说,行政体制也是一个独立的系统,行政组织法对于其来说也是环境,能决定行政体制改革是否向前推进的原因,也只有行政体制自己,行政组织法对于其来说,也只是外因,不能起到决定性的作用。这就是为何行政组织法虽多年来没有大的修改,但行政体制改革仍然在朝着健康的方向发展的原因。

其次,根据自创生理论,法律系统在认识上是开放的,法律与社会的其他子系统是共同进化的,即众闭合系统及其交互的结构中自治的进化机制的发展。[1](P24)不同的子系统对于世界的看法在他们认识以假定的基础上可以是彻底不相容的,然而却在它们有关单个互动之预期的结果中相容。[1](P26)法律系统通过在与其他子系统的共同进化中改变、进化自已来参与社会进化,影响其他子系统。根据法律系统的“封闭性”,在行政组织法完善过程当中,导致行政组织法改变的不是行政体制,也不是政治利益,经济利益,而应当是行政组织法在自身屏幕上被看到的那些社会压力。但是行政组织法也并不独立于它的环境。行政组织法在认知上是“开放的”,意味着其在各方面都得适应环境,当系统从外在社会环境获知一些信息后,行政组织法就按照环境的需要和要求重新解释自己,通过自己的要素自己调整自己的程序安排,以对环境做出适应。

至此,对于行政组织法与行政体制的关系,我们可以作出如下归纳:行政组织法与行政体制作为整个社会的二个子系统,分别按照各自的特点和发展规律进化,同时,行政组织法与行政体制又分别作为对方的环境,对对方产生影响,双方在共同进化的过程中达到——结构耦合。

四、对我国行政组织法完善的思考

对于行政体制与行政组织法关系的现状,大多数学者所持的态度均是担忧。薛刚凌教授更是明确指出:我国现行的行政体制改革仍然依赖于政策和习惯,行政组织法的缺位将会直接影响我国行政体制改革的进程,导致公共行政转型缓慢,无法快速回应经济、社会的发展要求,造成公共领域的无序竞争,致使中国社会发展的畸形,限制公共行政领域的改革创新。[5]然而,通过上述的分析,笔者却认为:行政组织法对于行政体制改革的成败不起决定作用,只是在一定程度制约着行政体制改革成果的顺利实现。行政组织法的完善是运行闭合与对环境认识开放相结合的过程。

根据“结构耦合”的观念,环境本身并不直接导致系统的再生产,但系统的运作却以环境内的特定状态或变化为前提,因此,分析行政组织法制的完善,我们应当注重对行政组织法制环境的分析。传统的行政组织法治主义模式认为,行政组织的合法性奠基于民主代议机关的立法或者授权过程,而不论依照法律或授权所形成的具体建构方案是否与人们对特定组织体的实质合法性要求相适应。[6](这个地方是来自于沈岿老师的《公共行政组织建构的合法化进路》的引论第二段)诚然,正如我们前文得出的结论,行政体制与行政组织法的关系为结构耦合,同理,行政组织法与其发展关系密切的经济、政治和文化,均是结构耦合的。实际上,在开放性与忠于法律之间存在着某种紧张的关系,这种紧张关系构成了法律发展的一个主要问题。然而,这种两难抉择并非为法律所独有:所有的机构都要受着完整性与开放性之间的冲突。[7](P84)行政组织法通过和外在环境的结构耦合来回应社会压力,同时也用自身的媒介为外在环境里的行为编码,参与社会交往的语言和事实的建构。中国现代法治不可能只是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系,而是与亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的。中国的法治之路必须依靠中国人民的实践,而不仅仅是某位熟悉法律理论或外国法律的学者、专家的设计和规划,或全国人大常委会的立法规划。[8](P20-21)正是在这个意义上,我们在研究行政组织法的时候,不仅仅要将目光紧盯在行政组织法的立法模式上,更重要的是,要更深一层次的理解行政组织法与其环境的结构耦合通过何种方式实现。法的自生系统论,预言了后管制国家的到来,在其中,作为社会子系统的法,不是通过高度确定的或具体的管制型思维来与其他子系统发生联系,而是怀着对其他子系统的内部运作的理解来和后者发生联系。[9]因此,我们在完善行政组织法的时候,应当要了解作为行政组织法制环境的政治、经济、文化、科技的内在要求与现实情况,理解其运作规律,从而实现不断的自我完善。

行政组织法如何完善,是一个历久弥新的问题。学者们从不同的角度对其提出了许多有建设性的思考。本文从行政体制改革与行政组织法的关系入手,分析了传统理论与现实状况矛盾,基于新的分析视角——法律的自创生理论,提出任何一个社会子系统 (包括法律系统在内),均是封闭与开放的结合,从而分析了行政体制与行政组织法作为二个社会的子系统,他们之间的关系为结构耦合,更加进一步得出行政组织法与其他社会环境的关系均是结构耦合的结论。行政组织法在完善的过程当中,一方面要遵循自身的规律,对作为行政组织法制环境的压力进行选择,从自我观察的角度出发对环境做出回应。另一方面在对作为环境的政治、经济、科技等因素的回应过程中,应当充分尊重其运行规律,而不是强制性的、盲目的做出规定。用法律的自创生理论来解释行政组织法的问题还只是一个初浅的想法,还有许多问题没有得到解答,但是法律的自创生理论却为我们研究行政组织法提供了一个崭新的视角。

[1][德 ]贡塔·托依布纳.张骐译.法律:一个自创生系统[M].北京大学出版社,2004.

[2]胡水君.卢曼的法律与社会理论:现代与后现代[OL].http://dzl.ias.fudan.edu.cn/MasterArticle.aspx? ID=4580

[3]叶晓川.从我国政府机构改革看我国行政组织法完善[J].新视野,2007,(4).

[4]Niklas Luhmann.Law as a Social System[M].Cambridge:Oxford University Press,2004.

[5]薛刚凌.行政组织法发展缺位之检讨[J].江苏社会科学,2008,(5)

[6]沈岿.公共行政组织建构的合法化进路[J].法学研究,2005,(4).

[7][美]诺内特,塞尔兹尼克.张志铭译.转变中的法律与社会:迈向回应型法 [M].中国政法大学出版社, 1994.

[8]苏力.法治及其本土资源[M].中国政法大学出版社, 2004.

[9]翟小波.“软法”的概念何以成立?[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2007,(3).

责任编辑 周觅

D630.1

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1003-8078(2010)05-032-03

2010-09-07

周 觅(1982-),女,湖北宜昌人,中南财经政法大学法学院博士生。