翟秀红

（河南财经学院 法学院，河南 郑州 450002）

行政补贴的概念辨析

翟秀红

（河南财经学院 法学院，河南 郑州 450002）

近几年，我国为了解决一些突出的社会问题，如三农问题、高新技术产业的发展问题、区域发展不平衡问题、大学生和农民工就业难问题，国家颁布了大量的有关补贴的法律和政策规定。但什么是行政补贴?行政补贴属于哪类行政行为?通过行政补贴与《反补贴条例》的补贴概念、行政补贴与行业补贴和岗位津贴、行政补贴与行政指导、行政补贴与行政给付等相关概念的辨析，行政补贴应归类到行政给付中的资助行政。

行政补贴；行业补贴；行政指导；行政给付

自从我国2004年加入WTO后，对补贴的研究主要在WTO视野下进行，旨在避免对WTO规则的违反，引起其他国家的反补贴诉讼。近几年，我国经济高速发展，从一个贫穷的国家进入了“小康”社会。但也存在很多问题，主要和重要的问题有三农问题、高新技术产业的发展瓶颈问题、地区发展的不平衡问题和农民工、大学生的就业问题。尤其是去年世界范围的金融危机，导致我国出口业绩严重下滑，国内生产过剩。为了解决这些问题，国家发放了大量的补贴。这些补贴在现实中主要表现如下几个方面：

第一，为了解决三农问题，促进农业的发展、提高农民的收入，改善农村落后状况，国家颁布了粮食的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴，种植业、畜牧业补贴，农村医疗和养老的补贴。

第二，科学技术是第一生产力，当今，科技进步对经济增长的贡献率已超过资本与劳动力等其他生产要素，成为生产力发展的第一推动器。为了加速我国高新技术产业的发展，我国采取了多种措施，表现在税收优惠方面，主要以所得税为主，具体优惠形式往往不局限于一种或两种，而是呈现出多样化的特点。通常以间接优惠为主，同时辅之以直接优惠。直接优惠方式表现为定期减免所得税、采用低税率等；间接优惠方式通常包括加速折旧、投资抵免、费用扣除、亏损结转、提取科研开发准备金等[1]。

第三，由于自然条件、经济社会发展水平、民族问题等众多因素，区域经济发展不平衡，导致不同区域民间发展状况不均衡，经济的持续、整体发展受阻，社会稳定受到威胁。这一现状仅靠市场无法消除，政府须采取财政政策予以支持。表现为中央财政的转移支付、税收的优惠、对落后企业的直接补贴、向落后地区投资的补贴和税收减免、贴息和低息贷款、担保贷款[2]。

第四，随着大学生的扩招，大学生的就业形势异常严峻，是目前威胁社会稳定的一个重要因素。南方以出口为导向的企业受国外市场的影响，大量企业破产，导致大量农民工返乡，再加上农业劳动机械化，不需要这么多的劳动力，并且一些农民工前几年就已抛荒或把田地转租给其他人耕种，在这种情况下，大量农民工无事可做，导致农村社会的不稳定。针对这种状况，国家对大学生的创业实行补贴和对农民工实行职业培训补贴和创业补贴。

补贴在现代社会发挥着越来越重要的作用。一般来说，补贴行为是一国行政机关或公共机构为公共或行政目的给予本国私法主体利益的行为。这是一种公权力干预社会生活的手段。通常补贴对于一国的社会塑造和经济控制起着重要作用[3]。在我国，补贴一般是由行政主体发放，是行政主体的一个具体行政行为，所以笔者把补贴称为行政补贴。

一、行政补贴的概念

在我国，作为法律概念的“补贴”定义首见于《反补贴条例》，该条例第三条规定：补贴，是指出口国（地区）政府或者其他任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。国内外的学者对补贴还有以下几个定义。行政补贴是国家或其他行政主体，为了引导经济发展，能使私人直接受益的财政资助行为。它是现代国家促进经济和社会发展、提升本国企业市场竞争力的重要手段[4]。从行政法的角度来讲，补贴是国家为了引导经济发展作出的、能使私人直接受益的财政资助行为[5]。德国行政法上的补贴是指国家或者其他行政主体，为了实现特定的公共利益目的，给私人发放财产性资助的行为[6]。还有人认为补贴属于广义的行政给付，认为广义的行政给付包括行政物质帮助、行政供给和行政补贴[7]。欧洲共同体法律上的补助概念更广泛，补助不仅包括给付性补贴，而且包括减免性补贴和其他任何形式的优惠，所有的以不同的方式减轻企业一般需要承受的负担的措施，虽然不构成严格措辞意义上的补贴，但具有类似的形式和效果。另外，还包括减免税款和其他规费，转让厂房而不收取正常的市场租金，提供实物，提供优越的服务等[8]。从以上列举的补贴的主体、范围和方式来看，行政补贴由行政主体发放，由国家财政支付和承担，涉及国家总体发展策略和社会的公平和正义等公共利益。综合这些概念，笔者认为行政补贴是国家或行政主体为了实现一定的国家利益或公共利益，给私人发放的财产性资助。这种财产性资助既包括积极的资助，也就是给付性补贴，还包括免除一般的税费负担，特别是纳税优惠，也就是减免性补贴[9]。

二、行政补贴的特征

补贴有以下几个方面的特征：

第一，补贴是一种政府行为。此处的政府行为是广义概念，不仅包括中央和地方政府的补贴行为，而且还包括政府干预的私人机构的补贴行为。

第二，行政补贴具有很强的政策引导性。补贴是现代国家用来型塑社会、经济和文化生活的一种有效手段。国家通过对特定领域的补贴，介入公民社会生活，引导和鼓励人们从事特定活动，从而引领社会发展。如通过对科研活动的补贴，尤其是以通过公布选题的方式引导人们开展对国家所欲的特定领域的研究，推动科学技术的不断发展和理论的不断创新；通过出口退税免税政策，扩大出口；通过对劳动力转移培训的政府补贴，实现农村劳动力在非农业产业就业的目的；通过对种粮农民的直接补贴调动农民种粮的积极性，保障粮食安全等。

第三，补贴一般而言，是一个附条件的授益行政行为。行政主体向特定的相对人提供资助资金，属于授益行政行为，但通常也会附加一定的负担条件，即对该资金使用的手段、方式、目的、期限等施加一定的限制，接受补贴的主体必须按事先确定的条件来使用资助资金。违反该条件的，补贴主体有权停止或撤回资助，并有权追回已拨付的资助金。如科研资助资金必须用于科研项目的研究开发；法律援助资金必须用于对特定主体的法律援助；接受助学贷款的学生，必须将贷款用于与教育有关的费用，等等。

第四，补贴具有专向性。专向性补贴是指政府有选择或有差别地向某些企业或个人提供补贴。

第五，补贴的目的是为了实现某种公共利益。行政补贴从表面看是给被补贴人带来某种利益，但这种利益不是补贴的目的，而是行政主体为了实现公共利益而给被补贴人带来的好处。

第六，行政补贴的规模具有有限性。补贴所赖以维持的公共财政收入取决于税收及其他财政收入，过度的补贴必然会增加所有纳税人的负担，因此，必须在纳税人的负担与补贴的限度之间进行合理平衡。补贴必须以专家论证为基础，并结合行政机关的政策性判断，以合理确定补贴预算、补贴项目及相应的补贴金额。

三、行政补贴与其他概念的区别

（一）行政补贴与《反补贴条例》的补贴概念

行政法上的补贴行为只能由行政主体做出，一般包括行政机关和法律法规授权的组织，而《反补贴条例》中的补贴的行为主体更为宽泛，除了一般的行政主体外，还包括了一些公共机构。行政法上的补贴行为与经济学、国际经济法中的补贴行为着眼点并不完全一致。行政法的价值在于控制行政权力，对行政行为进行规制，因此对行政法中的补贴行为的研究也注重于对补贴行为本身的法律控制。而国际经济法中的补贴行为是一种国家干预经济的手段，关注的是干预行为的后果，即补贴行为使补贴受领人得到利益所带来的影响。国际经济法中也有对补贴行为的法律控制，但这种控制是以补贴行为的结果为标准，而不像行政法上的补贴关注的是补贴行为的过程[10]。国际经济法的补贴行为不但包括财政资助还包括任何形式的收入或者价格支持，而行政补贴只包括财政资助。财政资助增加了国家的公共财政负担，而收入或者价格支持使被补贴人受益但不一定增加国家的公共财政负担。

（二）行政补贴与行业补贴，岗位津贴

行业补贴、岗位津贴，是为脏苦累险的行业、工作岗位设置的，其目的是通过经济利益补偿，引导更多的人从事这些岗位的工作和增强人们参与这些工作的积极性。但是，目前行政事业单位行业补贴，大多数不再体现工作的“艰难”程度和工作量，而更多体现出“行业优势”“行业特权”的色彩，存在补贴过多过乱的问题。行政补贴与行业补贴和岗位津贴的不同主要体现在补贴的主体和目的方面。行政补贴的主体是行政主体，而行业补贴和岗位津贴可以是行政主体、事业单位和企业等；行政补贴的目的是为了实现某种公共利益，这种公共利益可能是刺激就业、改善环境、扩大内需等等，而行业补贴和岗位津贴则是引导更多的人从事脏苦累险的行业、工作岗位。

（三）行政补贴与行政指导

行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为[11]。运用行政指导方式管理国家经济活动，最成功的当数日本。在日本，1993年制定《行政程序法》以前，行政指导并不是一个法律概念，仅为学术上的用语。根据新制定的《行政程序法》的规定，所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导通常采用说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助，提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法。从行政指导的作用来看，一般可以分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。助成性行政指导，是指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，即为相对人国民出主意的行政指导，故又称为出主意的行政指导。例如，农业技术指导、职业指导、职业训练、生活改善指导等等。规制性行政指导，是指为了维持和增进公共利益，预防危害公共利益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。例如，青少年的辅导、违章建筑的防止和抑制、企业的集约经营等等。调整性行政指导是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导[12]。行政补贴与行政指导从采取的方式、作用、目的方面有重合的地方，但行政指导并不一定给相对人一定的资助，并且行政指导不具有强制性，而行政补贴一般给私法主体一定的资助，并实际上使私法主体产生一定的法律效果，所以也不能把行政补贴归类为行政指导。

（四）行政补贴与行政给付

日本学者主张给付行政包括供给行政、社会保障行政和资金助成行政。所谓供给行政，是指供给、提供在现代社会条件下进行日常生活所必要的财货、服务等的行政给付活动。供给行政可分为由公共设施实施的供给和由公企业实施的供给行政两种形态，而这些供给行政都是市政运营的重要组成部分。社会保障行政，或称社会福利行政，简称社会行政，有广义和狭义之分。作为与供给行政和资助行政相对应意义上的社会保障行政，是从狭义上来理解的。狭义的社会保障制度，是指国家或者地方公共团体根据日本《宪法》第25条规定，为保障国民过最低限度的健康与文化的生活，而针对疾病和负伤、残疾、失业和劳动灾害、因老龄而导致赚得能力的丧失、需要照看、需要生活保护等缘由所引起的，普通人“仅凭自己的努力无法解决”的危难、灾难等，所推行和实施的预防、救助和扶持等一系列政策和制度的总和。社会保障行政的内容大致可以归纳为五大方面：公扶助；社会保险；无醵出制年金及社会津贴；社会福祉；公共卫生和环境卫生等。资助行政有广义和狭义之分，广义的包括青少年的保护和培养、知识和技术的提供等非经济性的内容；狭义的资助主要是指资金补助行政。资金补助行政，也称资金助成行政或者资金帮助行政，是指行政主体为保证经营的安定，满足公共需要，而直接对参与推行一定的公益性事业的私人提供资金或者其他财产利益的行政作用。资金补助行政的主要内容包括国家、地方公共团体、行政法人等提供的补助金、资金借贷、出资、债务保证、利息补贴、损失补偿、保险等[13]。所以从以上的分析看，行政补贴与行政给付中的行政资助无论从主体、方式、目的和结果来看，都具有重合的地方。

从以上我们对补贴与《反补贴条例》的补贴、行业补贴，岗位津贴、行政指导和行政给付相关概念的比较中，我们发现行政补贴应归类为行政给付中的资助行政。资助行政充分体现了现代行政积极引领社会发展的功能，是国家干预经济和社会的一种重要手段，体现了国家的意志性和导向性，是对现代市场经济存在的一定程度的盲目性的补充。这种资助可以采取直接金钱支付、税收的减免、利息的减免、贷款的担保、转移支付、加速折旧等各种措施来引导个人和企业的行为，实现国家的某种特定的公共利益。

[1]美国高新技术产业税收优惠政策及对我国的启示[EB/OL].ht t p//www.119LW.com.

[2]论促进地区经济协调发展的财政政策[EB/OL].Ht t p：//www.t eacher.cn.com.

[3]任立民,樊爱民.行政法中的补贴行为[J].金陵科技学院学报,2004,(2).

[4]温晋锋,杭仁春.WTO视野下我国行政补贴制度化的探索[J].行政法学研究,2005,(1).

[5]邓可祝.环境补贴研究[J].循环经济,2007,(5).

[6](德)哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京：法律出版社,2000.424.

[7]裘坚建.行政补贴概念辨析——WTO和行政法学的两维视野[J].行政法学研究,2005,(1).

[8](德)哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京：法律出版社,2000.424.

[9](德)哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京：法律出版社,2000.423.

[10]任立民,樊爱民.行政法中的补贴行为[J].金陵科技学院学报,2004,(2).

[11]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,高等教育出版社,2008.337.

[12]杨建顺.日本行政法[M].北京：中国法制出版社,1998.536～540.

[13](日)南博方.日本行政法[M].杨建顺,周作彩译.北京：中国人民大学出版社,1988.30.

Adm inistrative Subsidy Concept Discrimination

ZHAIXiu-hong
（Henan Univercity of Financeand Economics,Zhengzhou Henan China450002）

In recentyears,to solve some outstanding social problems,Such as the three agriculturalproblems,High-tech indus⁃try development issues,Uneven regional development issues,College students andmigrantworkers employment issues,our coutry pro⁃mulgated a large number of relevantadministrative subsidies laws and policies.Butwhat is the administrative subsidy?What types of administrative behavior are the administrative subsidies?Through administrative subsidiesand the Anti-Subsidy Regulations takes the concept of subsidies,administrative subsidies and trade subsidies and post allowances,administrative subsidies and administrative guidance,administrative subsidies and administrative payment,and other related concepts,administrative subsidies should be catego⁃rized intoadministrative pay.

Administrative subsidies;Industry subsidies;Administrative guidance;Administrative pay

D922.1

A

1008-2433（2010）03-0069-04

2010-04-11

翟秀红（1976—），女，河南信阳人，河南财经学院讲师，法学硕士。