赵建平

(丽水学院人文学院,浙江丽水 323000)

基层民主政治建设法治化与民主化进程
——以浙江省为例

赵建平

(丽水学院人文学院,浙江丽水 323000)

浙江省;基层民主政治建设;法治化与民主化;进程探究

现代政治文明以自由、平等等政治意识为依托,民主与法治的制度架构影响到个人、国家的政治行为,成为政治文明两个最基本的向度。论述了浙江基层民主政治建设的法治化和民主化进程,且对浙江省基层民主政治建设法治化和民主化进程过程当中出现的各类有效途径、作法做出探究,以期为浙江省基层民主政治建设法治化与民主化的新征程提供有益借鉴。

考察民主与法治的关系,我们会发现,自近代以来,中国民主与法治的发展是不均衡的,缺乏法治是中国近代政治发展进程中的一个痼疾,也深刻地影响了民主制度的有序发展,浙江的法治与民主化发展概末能外。

新中国成立以来,民主与法治这一政治文明两个最基本的向度都得到了协调同步发展。浙江省作为经济大省,特别是在改革开放三十年来,相继作出建设“平安浙江”、“法治浙江”等重大战略部署,着力于基层民主建设,积极探索扩大基层民主的新形式,注重基层民主的制度创新,走出了一条依法推进和探索创新并重的路子,推进了浙江基层民主政治建设“法治化”与“民主化”进程,基层民主政治建设走在了全国前列。

一 浙江基层民主政治建设的法治化进程

法治是政治民主化的核心内容、基本标志和根本保障。十六大前夕,江泽民同志在 “5·31”讲话中明确地将建设社会主义政治文明作为社会主义现代化建设的重要目标,重申 “坚持党的领导、人民当家作主和依法治国”三位一体的政治文明内涵。中国共产党第十六次全国代表大会进一步完善了这一理论,将坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、改革和完善党的领导方式作为我国政治建设和政治体制改革的主要任务。

确立了法治政府的理念。市场经济就是法治经济、政府及其工作人员必须尊重与维护法律权威。浙江省政府深刻认识到,在中国这样一个有着几千年封建传统的农业大国,在世界上最庞大而整体素质又相对不高的农民中推进民主,缺乏法律法规的保障和规章制度的规范,法治落后,民主进程就不可能顺利推进,党员群众的民主权利就不可能真正得到落实,党的领导也无法落到实处。浙江省在1998年前的基层民主政治建设,主要集中在城市社区建设和村委会选举上,而在其他方面相对滞后,尤其是与福建、吉林等省相比,其规范性、民主性和创新意识都显不足。1998年 11月《村组法》正式颁布后,浙江省全面推进和快速发展基层民主,基层民主法治化建设进入新时期。

11立法,法制是民主的保障,没有法治的民主,社会经济、文化建设就会陷入无序状态。浙江省制度法规的不断涌现,触动着基层民主政治建设进入制度化和法制化的建设轨道。2004年浙江省对《村民委员会选举办法》作了修订。2005年 4月,浙江省委办公厅、省政府办公厅先后下发了《浙江省村级组织工作规则 (试行)》,这是全国第一个由省级正式出台规范村级组织的工作规则。同年 6月又下发了《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》。这两个法规文件的出台,受到国内一些媒体和专家的推崇,被认为“浙江省村务公开重视建制,走在了全国前列”。之后,浙江省还制定了《浙江省城市社区指导纲要 (2003～2010)年》 (试行)和《浙江省社区资源共享实施意见》等一系列法规政策文件,为社区自治工作的顺利开展提供了重要的法律保障和政策支持。[1]

在民主法制建设的大背景下,浙江省各地及时响应,根据实际情况,以有关法律、法规和政策为依据,加快完善以村民自治章程、村规民约为核心的民主管理制度体系,积极推进村务公开和民主管理的制度建设和创新。经过努力,各地在制度建设上取得了较大的突破,如宁波市对现有制度进行整合,推行重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公示制、村干部工作报告评议制等四项制度,形成了一条“制度链”,提升了村务公开和民主管理的水平。

21普法,开展农村法制宣传教育,努力提高农村干部群众的法律素质。首先,针对农村干部群众进行拉网式法制培训。浙江省各地分期分批组织农村干部群众到法制学校、农民法制夜校进行集中系统的法律知识培训,并组织考试。“十五”期间,组织村 “两委”干部培训 1314万人次,并且,建立农民法制夜校和法制学校 4749所,受训者达 26613万人次,还建立了 793个外来人员法制教育基地,31个市、县 (市、区)制定了外来人员法制宣传教育制度。[1]其次,各地不断创新法制宣传教育手段、方式。在丽水等地,各基层乡镇开设了法制讲座 “百家讲坛”,定期邀请各条线的各专业干部,为群众讲法。总体而言,这些宣传教育手段、形式紧紧围绕在党委政府的中心工作、农村改革发展的具体实际、群众反映强烈的热点难点问题,大力宣传农村的基本政策,宣传事关群众切身利益,关于减轻农民负担、农业生产与流通、税费改革、计划生育等方面常用法律法规。增强了农村干部群众权利义务一致的法制观念。

31法治,注重法规的规范指导作用,使基层民主政治实践稳步向前。为了保证基层民主政治建设的成效,保证法规的连续性,避免随意性和阶段性,浙江省的农村基层民主法制建设在各级党委、人大、政府的统一领导下有步骤、有秩序地进行,形成各司其职、齐抓共管、密切配合、合力推进的局面。主要表现为:

建立健全了组织领导体制。在这种体制保障下,浙江省通过加强宣传和督促检查等方法,切实推进有关法律法规和政策的贯彻实施,深入开展 “民主法治示范村”活动。2003年,浙江省的余杭、玉环、瑞安、海宁、绍兴、余姚、江山、缙云 8个县 (市)被民政部授予 “全国村民自治模范县 (市、区)”称号。[1]2005年 3月,浙江省委、省政府成立了浙江省村务公开和民主管理工作领导小组。在浙江省委省政府的带动下,全省绝大多数市、县 (市、区)都成立了村务公开和民主管理方面的协调 (领导)机构,明确了工作职责。各级人大、组织、纪检 (监察)等部门分工协作,加大了指导、监督、检查力度。

法治机构向基层延伸。丽水等地在各乡 (镇)设立“常驻”法庭,负责日常工作和组织协调的巡回审判机构,配备了必要的办案设施并对外挂牌。它突破了以往每月固定日期向各乡 (镇)派出巡回审判组存在的不足。各 “常驻法庭”的工作人员巡回进村、入户收案,对出行极不方便的老年人、残疾人的案件坚持在村里开庭,并且,通过发放便民联系卡、张贴公告等方式公布巡回办案的地点、案件受理的条件、范围、联系电话,切实做到 “使群众知情”,群众说这一机构帮助他们实现了与法治的“零距离”接触。

严格依法办事,按照法律程序指导农村村民自治。浙江省各级党委、政府在推进农村基层民主政治建设过程中,始终坚持严格依法办事的原则,在制定政策、起草文件、指导基层过程中,树立严格的法律意识,尤其在村级组织换届选举的过程中,提高选举人员依法依章办事意识和能力,严格依法规范重要环节,禁止为了落实党组织的意见而违反法律规定,为了体现组织的意图而违背群众遗愿。

二 浙江基层民主政治建设的民主化进程

现在,重要公共政策正式出台前要 “公开征求意见”,已经司空见惯。诸如新医改方案、物权法草案,以及更早些时候的劳动法修订……而浙江等一些省市,更是就此作出了制度性安排。从 “重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”,到党的十七大提出保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权,再到前不久温家宝总理强调的 “政府重大决策,人民有权了解决策的过程,有权参与决策,有权监督政策的执行”,这些清晰的递进变化,标志着民主政治的进步。浙江省的基层民主制度创新更是从最初的酝酿、萌动状态,到全面开花。

1.民主恳谈会。“民主恳谈会”是城镇、乡村及市直机关开展的各种民主活动的统称,最初尝试始于浙江省台州市温岭,其核心和重点是乡镇的民主听证制度和村级的民主议事制度。乡镇的民主听证制度,要求镇政府将当地的重大事务提交民主听证会与群众讨论协商后再做决定和实施。村级的民主议事制度,要求村委会将村的重要事务和公益事项提交村民议事会讨论,在得到多数村民同意后方能实行。[2]在此基础上,各地又相应建立了民主评议制度,对民主恳谈所关心的问题,进行跟踪评议和事后评议,确保了民主恳谈在恳谈后获得实效。民主恳谈活动的开展,促进了当地经济的快速发展和社会的和谐稳定。尤为重要的是,它建立了基层民主治理的新模式,有力地推动了基层政府治理结构和方式的转变。这种开放、平等和对话的机制在我省广大基层的逐步建立,不仅促进了政府决策和管理的科学化和民主化,更让百姓体验到了新时代的民主之风。

2.海推直选。海推直选是指层层筛选,不设定选举范围,所有村民都有参选资格,并采用不记名投票方式,只需要在空白选票上写下自己满意的人选后再投入选票箱即可。浙江省不仅全面实行由村民直接选举村委会的“海推直选”,有的地区还根据当地实际进行创新。在 2008年的村级换届选举中,有些地方进行了改进和创新性探索。在这些地方,村级换届选举实行 “两票制”,两张票的内容并不一样,一张是村委主任的候选人名单,另一张则是村委副主任、村委委员、妇女委员候选人名单。原本放在一张票上的内容分成了两半。选民在候选人姓名上方画上圈时,不能在空白栏上写上其他名字,“作弊”不能得逞,就更能体现选举的民主性了,并且对选出来的村两委干部实行村干部试用期制度,他们上任期满 6个月后,由乡党委、政府和村民、党员对其进行 “双评,对不合格者延长6个月考察试用期,期满经测评仍不合格者依法定程序和竞选承诺书依法免职或罢免。另外,杭州市余杭区则创造了“自荐海选”模式。所谓 “自荐海选”,指的是具备资格的选民均可自荐报名参加村委会成员的竞选。在选举中,选民既可推荐自荐人,也可推选非自荐人。在社区直选、非公有制企业工会的组建和直选等方面也有突破。

3.外来务工人员参与地方政治民主生活。在社会利益多元化的今天,平等协调、理性对话,急需建立在法制化的博弈机制上。当“向社会公开征求意见”成为一种行政决策的必备程序时,当务之急,使各种群体如何能拥有自己的代言机制?外来民工是一支为所在地的经济发展作出了重要贡献的劳动力队伍,但是他们的民主政治权利由于种种原因 (工作上的和户籍关系上的),既不能在户籍所在地体现,又难以在现居住地实现。近年来,随着浙江省基层民主建设进程,外来务工更积极参与到地方政治民主生活中去了。浙江省各地义乌大陈镇党委和人大主席团在义乌市人大常委会的指导下,依据相关法律法规把外来人员纳入了人大代表选举范围。经过宣传动员、选民登记、选区划分、协商和确定候选人、投票选举等工作程序,“2001年 12月 12日,来自外省以及本省其他市县的 7名代表,当选为大陈镇第十三届人民代表大会代表。2002年底在县级人大换届选举中,包括大陈镇在内义乌全市共有 11名外来务工者当选为全国首批县级人大代表。”[3]这是冲破户籍等阻碍人民民主权利普遍实现的樊篱,真正实现公民在全国范围内当家作主政治权利的重要实践,而外来务工者加入当地党组织,成为村两委成员,县政协委员、妇联代表等情况已经不足为奇。

4.基层事务公开。把基层民主权力运行置于广泛的民主监督之下,将群众看不到、听不到、想不到、管不到的问题,摊到桌面上使群众看到、听到、想到、管到,做到防范在先,关口前移。“按照省委提出的 ‘全省 90%的村建立、健全和实行民主决策、民主管理和民主监督制度’的目标,经过 3年的努力,到 2000年底,浙江 99123%的村实行村务公开。”[3]如台州市在制度化方面形成了 “村务大事村民票决制度”、“民主评议制度”,近年又进一步通过村级会计委托乡镇代理制,实行统一制度、统一审核、统一记帐、统一公开、统一建档。其二是乡镇全部实行政务公开。自 1998年 5月浙江省启动推行政务公开制度起,仅两年时间全省乡镇政府已全部实行政务公开。政务公开紧扣人民群众十分关注,与群众切身利益相连的热点、难点问题,做到定期公开。如对农民负担方案审批、招待费使用、农村“义务工”使用等,各地分别采用媒体、告知单、便民手册等形式,让人民群众对政务活动享有充分的知情权、参与权和监督权。各地还普遍建立乡镇政务公开预审制度、投诉处理制度等保障机制,确保乡镇政务公开规范运行。其三是通过多种监督形式和载体,转变基层干部作风,提高服务意识。如嵊州市雅璜乡创造并在全省推广的“民情日记”以及各地广泛设立 “市长电话”等做法,使广大基层干部“串百家门,知百家事,解百家难,连百家心,办百家事,致百家富”,有效地解决了 “干部联村不连心”和 “门难进、脸难看、事难办”等问题。[3]这一系列举措很大程度上推动了基层民主的发展,有效地保障了人民群众应享的民主权利。

另外。椒江市的干部任免票决制,以温州商会为代表的自治性社会组织对地方政府决策的积极参与、绍兴新昌县的“村务公约”、金华武义县的村务监督委员会等都是浙江省基层民主建设民主化进程的亮点。

三 浙江基层民主政治建设法治化与民主化进程的意义

11调整、优化了基层干部队伍结构,基层干部队伍向年轻型、懂法型、民主型、能人型转化。基层民主政治建设法治化与民主化进程培养了大批这样的干部。2004年全省有 1169个居委会完成了换届选举,其中实行直选的有244个,占换届总数的 20187%。社区自治队伍进一步壮大,到 2005年底,全省共有社区工作者 117万名,他们的平均年龄为 4012岁。其中有大专以上文化程度的占 36%,高中以上文化程度占 82%;党员比例占 5013%;女性比例占 6112%。这两年,全省还有数以万计的大学生村官服务基层,他们也直接推动着基层民主政治建设。

21成为“法治浙江”创建的一个重要组成部分。通过基层民主政治建设,浙江省城市社区自治、村民自治和非公有企业改革“三位一体”的基层法治民主发展格局初步形成。至 2004年底,浙江省已基本完成社区体制改革,共建有 2557个社区委员会;全省已有 35344个村设立村务公开栏,35262个村建立村务公开监督小组,所占比例分别为总数的 9915%、99132%;全省 95%的国有、集体及其控股企业和 87%的事业单位建立了职工代表大会。

31成为“平安浙江”创建的有力抓手。基层民主政治的法治化与民主化进程,不断实践着法治的理念同时注重民主。基层村居委会、治保会规范化建设不断加强,调解工作机制不断完善健全,调解人员的素质和工作水平不断提高。大量不稳定因素化解在基层、消除在萌芽,切实维护了农村社会稳定和城乡和谐。

41提升了“文化浙江”的创建内涵。余姚、新昌、义乌等一些市 (县)实行了 “两推两选”、“三推三选”制度,进一步增强了村党支部的民意基础。县、乡两级领导干部的“公推直选”“公推竞选”选举改革试点开始启动,并获得成功……推进基层民主建设过程中,很多新的法治和民主创新出现丰富着“文化浙江”的内涵。基层涌动着法治和民主的气息,这种气息化为文化的力量推动着基层其他工作的顺利推进。

四 浙江基层民主政治建设法治化与民主化进程的基本经验

浙江省基层民主政治建设法治化与民主化进程中取得了不少成果,法治建设保障了人民群众的民主权益,促进了社会平等、公平与民主。基层民主政治建设民主化进程则让群众更充分地享有改革、发展的成果,人民群众的自主性得到调动提升,参政议政空前高涨,创造性日益增强。在探索民主政治建设法治化与民主化进程中浙江省也取得了不少的经验。

1.机制、制度创新是推动基层民主政治建设法治化与民主化进程的关键。畅通民意,设立 “民情在线”,政府官员通过网络的形式与百姓面对面,即时解决民情。开设“民情接待日”,领导干部每个星期或者每个月有个固定的时间接受群众的来访,来电,为群众排忧解困。这些创新能被现行体制所容纳,同时又为广大农民所欢迎,在矛盾、合作、博奕中获得了政府与民众的双赢,这是非常有意义的。制度建设是推进基层民主政治建设法治化与民主化的保证,我们始终要把建立健全规范的制度,发挥各方在推动基层民主政治建设法治化与民主化中的作用。

2.人民群众是推进民主政治建设法治化与民主化进程的根本力量。以温州为例:66%的温州人关心政治,其中91%的商人关心政治,如开全国先河的第一例的“民告官”、第一例 “罢免村官”等事件均发生在商品经济发达的温州。对于人民强烈的民主呼声,我们不应轻视它、压制它,而是要积极地引导它、发展它。浙江在这方面作得卓有成效,如首发于浙江省农村基层的 “民主听证会”、“民主恳谈会”等就是广大农民自己创造的社会主义基层民主的新形式。

31基层民主政治建设法治化与民主化进程要强调党的绝对领导。党是社会主义各项事业的领导核心,“必须把坚持和加强党的领导与民主法制建设、推进依法治市有机结合起来,正确处理好党的领导、发扬民主、依法办事三者的关系,充分发挥地方党委和农村基层党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用。”[4]强调党的绝对领导还要加强党要管党、党管干部的机制、体制探索,培养出一支能干事、会干事、干好事的基层干部队伍。

[1] 龚云.浙江省依法推进农村基层民主政治建设——来自对浙江省基层民主建设的调研 [J]1学术通讯,2006,(2):242261

[2] 谢庆奎.基层民主政治建设的拓展——论温岭市的 “民主恳谈”[J]1浙江社会科学,2003(1):162201

[3] 姚建华.扩大基层民主 建设政治文明——浙江的实践与启示 [J]1中共浙江省委党校学报,2003(6):862891

[4] 曹能新.依法推进农村基层民主政治建 [J]1党建研究,2000(1):362391

An Exp lora tion In to Law 2based Politica lCon struction and D em ocra tiza tion a t Grass2root L evel:A Case Study of Zhejiang Prov ince

ZHAO Jian2p ing
(Schooo lof Hum anities,L ishuiUniversity,L ishui Zhejiang 323000,China)

Zhejiang Province;democratic po litical construction at grass2roo t level;law 2based democratization;exp loration into p rocess

M odern po litical civilization dependson the po litical awareness of freedom and equality1The sytem atic fram esof democracy and rule of Law have an impacton the po litical conductof individuals and states alike,and are two basic dim entionsof po litical civilization1 In the p resentpaper,the p rocessof law 2based democratic po litical construction at the grass2root level in Zhejiang p rovince is discussed,and various effectivem eans and app roaches thathave appeared are studied in the hope that the conducive experience can be utilized as a source of reference in the later p rocess1

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167322804(2010)0120040204

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本文为浙江省社科联研究项目 (07N 115)部分成果。