吴维忠

（华侨大学 文学院，福建 泉州 362021）

一、求证“国际惯例”

将近2009年底深圳市发生了小学生被绑架人质事件，当地公安机关新闻发言人助理在面对记者的质疑和追问时，用“国际惯例”一词为借口搪塞记者质疑关于公安机关没有及时公开安全信息。“国际惯例”跟早期的“躲猫猫”、“周老虎”和近期河南的“杞人忧钴”等词眼随即蹿红网络。

随着社会经济的快速发展，社会分层加剧变化，经济上的贫富分化导致社会心理的失调和不平衡，社会冲突有频发之态势。我国进入经济转轨和社会转型的关键时期。自然灾害、生产事故、公共卫生问题、食品安全问题以及民族分裂主义、宗教极端主义、国际恐怖主义等来自方方面面的政治、经济、文化、社会危机，正逐步成为我国经济社会发展过程中的严峻考验。

通过多方的努力，2008年5月1日经由国务院签署的《政府信息公开条例》开始实施。条例核心要求政府相关部门对信息的公开成为惯例，不公开成为例外。然而，面对国内近期的一些重大应急事件的处置结果，我们遗憾地发现：政府在对信息公开上所持的态度、公共信息公开程度；媒体从信息公开中获得信息的及时程度；民众对信息公开的满意度和信息公开对社会稳定发展的贡献等一系列问题都存在着现实的差距。这些问题存在于以下三种不同主体应对中：其一，政府。应急事件的信息公开面不够，应急事件信息处理机制、方法尚不成熟，对媒体这一信息平台认识不足，对媒体的运作机制不了解，不善于和媒体打交道，事件的舆论引导存在差距。同时，事件处理前中后的信息管理都不同程度地存在缺陷，事件前没有公布预警和预测信息，事件中没有及时发布安全信息，事后补救措施信息没有跟上，到位不理想。其二，媒体。出于专业的本能反应和市场需求的驱动，媒体想在事发第一时间内对信息进行采集和播报，然而在“事业单位”政治逻辑作用下，媒体面对事件无法发挥第一时间定义新闻、进行议程设置的作用。信息披露的主动权让渡给小道消息和谣言，舆论引导权被境外媒体和新媒体所围困。导致媒体对政府的信息管制产生不满情绪，对政府新闻法规的制定和执行力度持怀疑态度，难于满足群众的信息需求，在一定程度下媒体站在政府的对立面进行报道，同时媒体的公信力和专业主义受到多方面的质疑和挑战，民众对媒体信任程度降低。其三，民众。应急事件中，于受难者及其家属而言，或于非受难民众而言，事件的发生对他们来说无疑都是种强烈的信息刺激。从此角度分析，民众希望，如有“人为因素”的应急事件，原因要查明，责任人要追究；如无“人为因素”的应急事件，披露灾难发生情况如何？破坏程度怎样？应该采取什么措施？凡此等等，只要与其生存密切相关的信息都成为关心、关注的对象。不管信息对其而言是参考的，还是紧密联系的，在得不到大量的有关信息的情况下，民众就有理由猜测、猜忌事件的严重性和破坏性，就存在非理性干扰对他们的“绑架”，就有理由不相信政府和媒体。正是由于这一信息的延迟、掩盖和不对称，造成信息在传递的过程中出现了异常，政府的信息合法性管理被曲解，媒体的守望功能无法实现，民众对媒体的信任度降低这一三角恶性循环的生成。

二、纠结在一起的难题

这种低水平恶性循环的出现是我们所不愿意看到的。从理论上讲，在一些有“人为因素”的突发事件中，一般情况下都会牵涉到诸多社会神经。于政府管理部门来说，怎样在应急状态下了解事件真相，取得舆论制导权和引导权，维护社会稳定，妥善处理事件，让民众安居乐业，是头等大事；于民众而言，由于应急事件存在诸多未知数，出于对生存的忧虑或好奇心的驱使，自然对事件产生浓厚的兴趣和关注；于媒体而言，应急事件意味着新闻，突发重大变动的信息就是新闻源，媒体从业人士希望有关政府管理部门及时公开信息，在职业需求上有着本能反应。三者的诉求在本质上是内在统一的，都一样需求信息，这也是一种规律。就是说，民众对信息有饥渴性，媒体对报道有热衷性，政府有对信息发布的权威性要求和对信息传播的引导性要求。

然而现实情况是，突发事件一经出现，政府部门因对事件的判断有误，或不同程度存在着以下诸多原因，对信息的处置存在诸多背离措施。其一，怕影响政治稳定，对大局不利，不敢报；其二，事关责任人怕丢“乌纱帽”，不愿公开，有些还想方设法阻拦信息披露；其三，一些官员对信息发布法律条文了解不够，执法不严，仍停留在“报喜不报忧”的传统行政思维之中；其四，有关部门缺乏媒体的应对经验，媒介素养不高，面对媒体的追问，含糊其辞，被动应对，给民众留下虚假印象；其五，有些官员对群众的利益漠不关心，在执政为民理念上存在着现实的差距。在公共应急事件的信息传播中，媒体作为最主要的信息渠道，联结着政府与公众，成为两者之间最直接的桥梁和纽带。然而，由于第一，媒体可能面临来自政府部门的压力，迫使它们不敢随便跨越“雷池”（报道禁区）；第二，“市场逻辑”使媒体从业人士顾及信息的采集成本；第三，有些媒体从业人士由于受教育程度低而无法保持对事件的敏感，职业道德素养不高；第四，有些媒体对群众利益的漠视和对专业主义的贬低，使它们消极应对。于民众而言，无论作为公共危机最直接威胁和侵害的对象，还是作为公共利益的相关者，他们对于相关信息有着极大的渴求。一方面会积极主动地通过各种途径寻求危机相关的信息，作为决策和行动的依据；另一方面他们也会通过自身的体验和交流对各种信息进行印证、评价和传播，最终形成强大的社会舆论压力，监督和批评政府部门的决策和措施，以及媒体的报道行为。

从政治学角度分析，政府作为国家的一部分，从诞生之日起便具有双重属性：一方面它从原始共同体公共管理机关那里承继了社会公共管理，因而同公共权力有机地联系在一起，执行社会公共管理职能；另一方面又表现为一个专门的管理体系，一个实现经济上占统治地位的阶级的根本利益的机关。从理论上来说，各级政府代表了广大人民的根本利益。但在具体的实践中，尤其是随着社会利益的不断分化，政府部门又存在相对独立的权力地位和利益诉求。在应急事件的信息传播中，政府部门可能会下意识地从自己的部门利益出发，根据内外环境条件，权衡成本和收益，从众多方案中选择使自己净收益最大化的方案来实施对应急事件的管理，以维护自身的合法性和利益不受损失。在这种情况下，尤其是在一些冲突性的社会应急事件中，政府部门往往站到了与民众期待相对立的位置上，与民众展开利益的博弈。

复旦大学赵路平博士认为：中央与地方之间的委托一代理关系导致地方政府在应急事件治理方面的“虚假治理”，体现在应急事件信息传播上就是地方政府封锁公共消息，并且对官方媒体进行控制；在政治控制占据主导地位的媒介管理体制下，国内传统媒体选择了沉默或是充当政府的“传声筒”。［1］2这种情形促使民众不得不从其他渠道寻求信息资源，这就为以网络为代表的新媒体以及境外媒体提供了广阔的策略空间，在利益的驱动下，它们往往会选择“夸大事实”的策略来赢得“眼球”；而如此矛盾混乱的信息环境也必然导致民众的非理性应对，引致了应急事件及其影响的进一步恶化和蔓延。这不仅损害了民众的利益，违背了应急事件治理的基本原则，也最终削弱了媒体的公信力和政府统治的合法性，形成了三方利益均受损的低水平均衡。

三、难题的突破

其实，在应急事件管理中，信息的主体要素只有三个，政府、媒体和民众。规律只有一条——快速满足民众对信息的迫切需求，实现媒体对应急事件信息报道的热衷性和确立政府对信息发布的权威性和信息传播的先入为主性。应急事件牵涉到三方面的利益主体：政府的、媒体的和民众的。对于应急事件，政府因顾及事件的敏感性、不确定性和可能造成的负面影响要求稳妥把握信息传播时节点；媒体则认为新闻事件贵在时效，希望第一时间获取权威消息；民众则是出于对自身、公共利益的关注，也希望第一时间获取相关信息，以监督政府处置举措。于是矛盾生成：政府的慢对冲媒体的时效要求；媒体的慢对冲民众的信息饥渴。

如何化解这一现实难题，使信息公开在这三者间形成良性循环和互动？参照国外比较成熟的一些应急事件处理方法及国内近几年处理一些应急事件的信息公开经验，我们认为：对于政府来说，如何通过对应急事件的信息管理，实现对舆论引导能力的提高，以提升新环境下的执政能力，这是问题的关键。为此可以从以下几方面入手：第一，制定并严格执行完善的信息披露法律法规。以法律法规的刚性规定在制度上保证了应急信息的及时发布，使应急事件信息管理有法可依。第二，第一时间正确面对事件信息，主动定义新闻。政府应该在第一时间对事件信息进行议程设置，引导事件向良性方面发展，杜绝小道消息、谣言的不良传播。第三，培训、培养和提升政府官员的媒介素养，以更好地应对和积极利用媒体在信息披露中的巨大作用。第四，确立执政为民、切身关心民众生活的执政理念。政府应本着对事件的负责任态度处理事件，尊重民众的知情权，实施信息公开，并不断地培养民众的危机意识。对于媒体来说，履行其营造、监测舆论环境的功能是媒体在应急事件中披露信息的最本质的要求和职业使命。媒体对于信息披露：第一，从大局观念出发，积极并实事求是地配合政府进行应急信息报道，引导民众理性面对灾难。第二，发挥媒体独有的精神协调功能，呼吁社会共度难关，组织社会力量化解灾难问题。第三，开展舆论监督，精神就灾。一方面对灾难和处置进程进行正面跟踪报道，在精神上鼓励社会及教育社会成员，另一方面密切关注人性，关注在灾难中发现的人性光辉的一面，对所报道的受灾民众给予足够的人文关怀。第四，打造公共信息平台，为政府和民众搭起沟通的桥梁，反映民众的呼声、疾苦和传递政府的决心、态度，以促进社会理性的提升。对于民众来说，其一，积极主动去多方位获取有关信息，稳定自己的心理，不随便参与不明信息的传递和评论。其二，平时要有意识地培养危机意识。其三，不断学习，使自己成为成熟合格的理性公民。其四，通过舆论呼吁、反映积极参与和促进社会的制度建设，从根本上保证和推进社会文明的进步。

四、美好的展望

赵路平博士指出：当前我国应急事件信息传递中政府、媒体、公众三者之间这种非良性循环的关系，其根本原因在于中央政府与地方政府、政府各部门之间委托一代理关系中存在的各种弊端和我国现行的媒介管理体制。［1］2应急事件发生，社会公共资源处于一种暂时的短缺，公共利益遭受损害，公共空间急剧被压缩。为了使有限的社会资源能够以更符合自身利益的方式进行分配，公众希望通过媒体参与应急事件的博弈，政府希望借助媒体的威力把风险降低到最底线。

深圳市公安机关对上述应急事件的信息处置只是众多应急事件信息处置中的一个侧面。对照《政府信息公开条例》中的诸多条文，此起应急事件的管理无论在信息披露时效上还是在信息披露内容上都与《政府信息公开条例》中的要求存在差距。这些不足给我们以很多启示。笔者认为，有社会理性的存在和多方面的努力，在应急事件信息公开上我们还能做得更好、走得更远。在应急事件信息处置过程中，媒体和民众并不是被动的和消极的，它们能够并正在通过各种途径推动着政府信息管理方法和内容的改革与改进。

从理论上讲，媒体能在多大程度上获得信息传播的自由接入性、可问责性，则能在多大的范围内确保民众利益实现的可能性。然而，作为应急事件中的强势一方——政府，以其威权要求媒体遵循政治问责制。当前我国应急事件信息传播出现问题的关键在于各级政府以及政府部门之间的信息系统协同程度较低，应急信息传播体系缺乏整体一致性，政府在信息公开方面也存在着权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化等问题。由于遭受损害的社会公共利益是全社会的共同诉求，这种诉求最终会形成压力和动力，促使政府、媒体、民众个体不得不将自身利益让渡予公共利益，客观上使媒体从政治问责性向公众问责性进行转变。

［1］赵路平.公共危机传播中的政府、媒体、公众研究［D］.上海：复旦大学，2007.

［3］叶皓.突发事件的舆论引导［M］.南京：江苏人民出版社，2009：3.

［4］陈炜.公共危机传播的媒介景象——从政治问责性到公众问责性［D］.上海：复旦大学，2008.