□ 刘楝子

直辖以来，重庆的扶贫工作已经进入了由解决温饱转入稳定和巩固扶贫成果，实现全面小康的阶段。随着新时期重庆实施“314”总体战略部署和建设城乡统筹试验区，重庆贫困线标准的提高，对扶贫工作的目标和重点提出了新的更高的要求。本文从总结国内外反贫困经验着手，提出对重庆市扶贫工作的启示与建议。

一、国外反贫困经验

世界上不少国家反贫困的成功实践经验已经得以推广。其中，美国、拉丁美洲和坦桑尼亚的经验对进一步搞好重庆的扶贫工作具有重要的借鉴作用。

（一）美国

为解决经济与社会发展过程中遇到的严重贫困问题，从1996年开始，美国政府就实施了福利制度改革。1996年，克林顿政府颁布的“贫困家庭临时救助(TANF)”计划,以及2002年布什政府颁布的《工作岗位创造和工人援助法案》，旨在通过提高受助人的工作愿望，减低他们对福利救济的依赖，增加他们的个人责任。对此，政府实施了提供就业机会、

提高就业能力计划，如通过对私营企业减税、产业结构调整等，取得了较好的效果。据统计，1996年美国依赖福利制度生活的人口高达1220万人左右，到2002年已经急剧减少到500万人。六年中，依靠脱离福利制度开始工作的人数增加了三倍。从总体上看，美国的反贫困政策是一种仅仅向特殊弱势群体提供特殊服务的覆盖面较低、与工作紧密联系、促进贫困者积极寻找就业机会的模式。

（二）拉丁美洲

近年来，拉美国家为缩小贫富差距，增强社会凝聚力，不断推动扶贫制度创新，其中，“有条件的现金资助计划”成效最为突出。

所谓“有条件的现金资助计划”的核心是“以金钱换行动”。即政府每月向贫困家庭直接发放现金，条件是必须送子女入学或定期到诊所体检或改善孩子的饮食。该计划最大的创新之处在于，它变减贫工作中政府单一责任为政府和受惠家庭的共同责任，将减贫同培养减贫能力联系在一起，同时潜在地培养了社会资本和人力资本。它不仅较好地解决了极度贫困家庭的燃眉之急，而且还较大程度上推动了受益孩子的健康和未来。实现了由个人和家庭的直接受益变为整个社会的最终受益。因此，这一计划实施数年，得到了世界银行的充分肯定。

（三）坦桑尼亚

坦桑尼亚是世界上40多个最不发达的重债穷国之一，约50%的家庭生活在国家贫困线以下。近年来，坦桑尼亚大力实施了减贫策略。一是实施鼓励投资措施。在成为非洲继南非和加纳之后的第二大黄金生产国的同时，重塑了能源、电信等部门的经济增长机制，为经济发展创造了良好的宏观外部环境。二是将减贫纳入国家发展战略。减贫战略报告成为政府在未来一段时期内的政治宣言和行动纲领。三是加大人力资本投资。不仅将经济发展与教育、卫生等事业的发展进行统筹安排，而且在减贫战略报告中，把卫生医疗与艾滋病防治、教育、安全用水、城乡发展确定为国家减贫战略中的重点。四是改进扶贫资金及项目管理。在减贫对象的确定、减贫项目的决策及实施、减贫效果的评价等方面借鉴国际经验，更多地引导贫困人口参与。五是高度重视国际援助的稳定性与可持续性。每年将近10亿美元的稳定、可持续的国际援助对推动坦桑尼亚的经济增长、结构多元化和减贫事业的发展起到了四两拨千斤的重要作用。

二、国内扶贫经验

贵州毕节地区和宁夏南部山区，与重庆有着相似的地理特性，贫困人口主要分布在生态环境脆弱、水土流失严重、经济发展落后、人口增长较快、人口素质较低的边远山区。较长时期的扶贫实践，使得这些地方积累的经验引起了人们的广泛关注。

（一）“毕节试验”

1988年，为改变每年要调进1.5亿公斤粮食来解决580万人口吃饭问题的贫困状况，报经国务院批准，贵州省建立了“毕节地区开发扶贫、生态建设试验区”，开创了当时在全国最贫穷落后地区之一的毕节地区的反贫困试验。

“毕节试验区”以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为三大主题，通过建立统一有序的扶贫管理开发体制和运行机制，大力开展生态建设实验，人口控制与素质提高双管齐下，探索出一条人口、资源、生态、经济协调发展的新路子。加之进入新世纪后，在国家实施西部大开发的背景下，毕节地区加快发展特色优势产业，目前已成为我国南方重要能源基地和“西电东送”主战场，全国第四大优质产烟区。2006年，毕节经济增长速度在贵州省排到了第三位，实现生产总值270.61亿元，是1988年23.4亿元的11倍；农民人均纯收入2043元，比试验区成立初期增长了近10倍；贫困人口减少至57.31万人，减少了300多万；人口自然增长率为8.45%，17年里少生人口100多万人，森林覆盖率达33.92%，生态环境得到改善。

（二）宁夏南部山区

宁夏南部山区，是我国最贫困的地区之一(以下简称宁南山区)。宁南山区区域贫困是典型的环境制约型贫困，其发展过程中经历着来自贫困和生态环境恶化的双重压力，并最终陷入“PPE”怪圈难以自拔。

1983年开始，宁夏自治区在生存条件恶劣且人口承载量已远远高于国际人口承载临界指标的宁夏西海固地区，实行向宁夏北部川区及山区的扬黄灌区“拉吊庄”的移民工程。这既改善了移民的生产生活条件，拓宽了农民致富的空间，又恢复和保护了迁出地的生态环境，实现了扶贫和开发的“双赢”。20多年来，宁夏已在引黄、扬黄灌区建设移民基地25处，搬迁安置移民32万多人。同时，通过整合区域科技力量，陆续在南部山区建立了固原上黄基点、扬黄新灌区、盐池沙漠化整治试区等八大科学试验示范基点，以资源合理开发利用、经济持续发展、农业生态建设、环境治理、科技扶贫为主，奠定了宁夏科技扶贫的基础。信息化专项的建设，更增强了贫困地区广大群众运用科技成果的能力，加速了现代科学技术向贫困农村经济和农业生产的全面渗透。

三、对重庆扶贫工作的启示与建议

（一）加大教育和就业培训力度，把实现人力资本开发作为反贫困的治本之策

拉美“有条件的现金资助计划”、坦桑尼亚加大人力资本投资计划、毕节“人口控制与素质提高”都是以人力资本开发为着眼点，通过直接或间接的现金补贴以及提高青少年受教育面和受教育程度的方式，减少贫困人口和增强后续发展能力，以避免贫困现象出现代际传染。《2007中国发展报告》也建议将扶贫工作的重点转向贫困家庭的后代，推动贫困家庭进行人力资本积累。

加大就业培训力度，实行扩大就业的政策不仅仅是给贫困者造一个饭碗，让他们吃饱肚子，更重要的是在于保证他们拥有一个“可持续生计”的能力和制度环境，为他们融入社会提供更多的条件和机遇。

因此，对于重庆来说，采取有针对性的以人力资本开发为重点的扶贫政策，消除一切限制农村劳动力自由流动、限制市场机制发挥作用的政策和体制因素，加大对农村贫困人口的各项技能培训，提高就业质量，实行就业保障，促进非农就业，是消除贫困的必由之路和治本之策。

（二）提高扶贫式开发的瞄准精度：从县级到村级

经过长期不懈的扶贫开发，重庆市贫困人口大量减少，主要集中在一部分贫困乡、村，呈“大分散、小集中”状态。只有抓住这些贫困村，进行整体推进，才能有效解决贫困人口的问题。为适应新阶段贫困人口的分布特点，有利于瞄准扶贫目标群体和增加扶贫工作的针对性，就应该提高扶贫的瞄准精度，彻底跨出原来以县为主体划定扶贫对象的做法，既要瞄准贫困县里贫困人口集中的乡镇和村，又要瞄准非贫困县里贫困人口集中的乡镇和村。这样做更能把握贫困状况、认识贫困对象、理解贫困深度、评价扶贫政策的作用，更有效地监督扶贫效率，做到真扶贫，扶真贫。毕节大搞整村推进、连片开发，成效显著。重庆在这方面也已取得可喜成绩，但是仍然在瞄准精度、政策措施、实施力度等方面存在许多可改进的地方。

（三）在扶贫方式上，应当从单纯政府主导转变为强化贫困人口参与

坦桑尼亚的经验告诉我们：贫困人群不仅是减贫战略实施结果的被动受益者，更应成为减贫过程中的主体和主要力量。贫困人口的参与和意见表达，能够使减贫项目更具针对性和科学性，降低减贫计划的实施和监督成本，达到减贫的预期效果。在今后的扶贫工作中，应考虑提升贫困人口的参与程度。比如穷人可以广泛参与减贫对象的确定、减贫项目的设立、实施与监督，以促进减贫资源的有效利用和减贫战略的可持续发展。再比如，在扶贫开发规划和计划制定过程中，可广泛推行参与式规划或计划，由贫困人口、政府组织和非政府组织、技术和社会经济专家共同参与制订。

因此，在发展社会主义市场经济的条件下，重庆的扶贫工作应当积极调动包括扶贫对象在内的各方积极性和主动性，积极寻求多元要素参与、合作的新途径，力求改变完全由政府独包独办而造成的扶贫资金的非项目化渗漏，甚至挪作他用，降低扶贫效果的被动局面。

（四）坚持开发式扶贫与开放式扶贫、救济式扶贫相结合

坦桑尼亚的经验表明，发达国家的经济援助提供的不仅仅是优惠贷款和发展援助，还有成熟的扶贫理念、系统的扶贫项目运作能力和高效、灵活的扶贫策略。重庆市贫困线下的人口虽然有限，但实际需要帮扶的相对贫困人口却数量众多，有必要积极与世界银行、亚洲银行等国际组织、机构和西方发达国家在扶贫问题上建立更密切的联系和深化合作。

毕节、宁南山区反贫困工作的实践在丰富我国的反贫困实践经验的同时，还给我们一个启示，那就是不能拘泥于某些反贫困理论，重庆应该把一切有利于发展、有利于脱贫、有利于提高贫困人民生活的扶贫方式加以综合运用。

（五）加快工业化和城镇化进程，帮助和吸引农村贫困人口向适合居住和发展的区域转移

重庆要解决生活在高山、边远和地方病高发、不适宜人居的贫困人口，其扶贫难度大、成本高，需要通过生态移民工程帮助他们易地搬迁到适合居住和发展的区域以摆脱贫困。在这一部分贫困人口中，鼓励和支持有能力发展的相对贫困人口，通过盘活土地资源获得进入城镇后站稳脚跟的第一笔资金，积极就业或者创业，并且制定相应的优惠政策，使他们能够直接和城镇居民同等地享受城镇养老、医疗保险，在城镇真正地生活下来。而对于那些丧失劳动能力的绝对贫困人口，政府应当给予基本的生活保障，并尽快建立有效的农村社会保障体系。同时，通过推进农村土地资本市场化使贫困人口的农村宅基地能够通过流转充分获益，相应地降低政府扶贫的成本。

[1]孙志祥.美国的贫困问题与反贫困政策述评.国家行政学院学报[J].2007，3.

[2]胡国勇，路卓铭.坦桑尼亚的贫困状况、减贫策略及其对我国的启示.社会科学家[J].2007，9.

[3]陈晓军.“毕节试验”对西部反贫困的启示.穷人经济[J].2008，1.

[4]陈志新，杨巧红.宁夏南部山区反贫困的实践与启示.安徽农业科学[J].2007，35(11).

[5]王亚玲.中国农村贫困与反贫困对策研究.国家行政学院学报[J].2009，1.