□ 陈文权 李言昌

试论“建设人民满意的政府”

□ 陈文权 李言昌

2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上做政府工作报告时表示：“我们的目标是建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民满意的政府”。

2008年3月党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称 《意见》）明确提出：“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”

至此，“建设人民满意的政府”这一命题被明确提出来。建设人民满意的政府已经成为中央和地方各级政府加强自身建设的目标。重庆市人民政府在2010年政府工作报告中提出 “努力建设人民满意的政府”，就是这一命题的具体体现。

一、建设人民满意的政府的基本内涵

建设人民满意的政府是我国当前行政体制改革的总目标即中国特色社会主义行政管理体制的核心内容。“人民满意的政府”的概念，将服务政府、法治政府、责任政府和廉洁政府都涵盖在内，是一个现代政府改革和发展的总体目标。“人民满意的政府”的提出，标志着我国行政体制改革进入了一个全新的阶段。行政体制改革的内容已经从单一性走向综合性，其路径也从局部突破走向整体推进。

人民满意的政府是在坚持社会主义制度和中国共产党领导的前提下，以全心全意为人民服务为宗旨，以推动科学发展、促进社会和谐、更好地维护人民群众的利益为目的，以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为基本职能，以规范有序、公正透明、高效便民为特征，以人民满意不满意作为政府工作评价依据的政府模式。“人民满意的政府”这一概念具有丰富的内涵，可以从政府性质、政府职责、行政效能、政府评价四个维度来理解。

第一，在政府性质上，它表达了我国政府的人民性。“人民”是一个阶级范畴，是与“敌人”相对的一个政治概念，专指在一定历史中对社会进步起推动作用的阶级、阶层、社会集团和其他政治力量的总称。[1]我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，我国的全称以及国家机关都以“人民”命名。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。同样，政府的权力也来自于人民，政府的一切工作都是为了造福于人民，不为民的政府就不是人民的政府。既然政府是人民政府，就应当做到让人民满意。人民不满意的政府，人民就要把委托给它的行政权力收回，人民有权不要它来管理或服务，就会把它抛弃。人民满意的政府表达了我国政府权力的性质、来源和归属。

第二，在政府职责上，它突出了服务的重要性。“人民满意的政府”不仅在抽象意义上表达了我国政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，而且强调了政府的具体管理工作也是服务。人民满意的政府首先表现在它是一个服务型政府，“服务是政府的首要职能”[2]。人民满意的政府把政府服务行为突显出来，寓服务于管理之中。管理和服务是政府的两大工作，不能重管理而轻服务。

第三，人民满意政府，它是一个有效的政府。有效政府的指标不仅包括行政效率，更重要的是行政效能。它是行政行为效益、效果的综合体现，是行政机关管理水平的综合反映。人民满意的政府必须是一个高效能的政府，通俗的说法就是“少花钱多办事”。政府所花的是纳税人的钱、人民群众的钱，理应精打细算，降低行政成本，做到“好、快、多、省”，建设一个人民满意的高效、廉价的政府。

第四，它表明判断和评价政府工作的根本标准是“人民满意不满意”。 改革开放以来，邓小平曾提出用“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”作为判断与评价党和政府各项方针政策的依据和标准。政府的权力来自于人民，人民是政府服务的对象，是政府的“顾客”，政府的服务最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。满意是一种心理状态，是人民的需求被满足后的愉悦感，是人民对政府服务的事前期望与实际使用服务后所得到切身感受的相对关系。因此，人民应该是评价政府的主体，人民的满意度是评价政府的基本依据。

二、建设人民满意的政府的基本内容

从党的十七届二中全会通过的《意见》的内容来看，要建设人民满意的政府，需要实现“三个根本转变”。根据行政学的基本原理，政府一般包括四个基本要素：职能、机构、体制和过程，可以将这“三个根本转变”归结为人民满意的政府的四个基本内容。

（一）人民满意政府的职能是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义

《意见》中的第一个“根本转变”就是要“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这三大职能与十六大以来提出的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能并不矛盾，而是更加全面和更高的要求。人民满意的政府不仅要全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，而且要更好更有行办法》，确立了18种问责情形，包括效率低下，执行不力，瞒报、迟报重大突发事件，违反法定程序，盲目决策等。问责对象包括重庆市政府各部门的行政首长，及参照执行的办事机构、派出机构和直属机构及区县政府的“一把手”。各区县政府和市政府部门都制订了实施办法，三级问责体系已基本建立。自推行行政首长问责制以来，重庆市共启动49次行政首长问责，涉及到市政府有关部门和区县的89名领导干部。重庆市实施行政首长问责制有力地强化了干部的责任意识，得到群众拥护和支持。

（四）建设诚信政府、廉洁政府

2003年出台《重庆市社会信用体系建设方案》，对政府、企业、个人诚信体系建设进行了布署。自2006年2月召开政府廉政工作会议以来，重庆突出“八个重点”深入推进廉政建设工作。一是强化正确行使行政权力的意识；二是认真开展商业贿赂专项治理工作；三是加强对贯彻落实科学发展观的监督检查；四是深入开展纠风专项治理；五是深化行政体制改革和制度创新；六是严肃查处行政机关领导干部违纪违法案件；七是加大对权力运行的监督和制约；八是切实落实领导干部廉政建设责任。2006年开展“执政为民，服务发展”学习整改活动，旨在改进政府和公务员的工作方式、工作作风。

四、重庆建设人民满意的政府存在的问题及对策

（一）重庆市建设人民满意的政府存在的主要问题

当前，尽管重庆建设人民满意的政府取得了可喜的成绩，但与人民的期待仍有不小差距。那么

还有哪些问题需要解决呢？2010年1月6日重庆市社情民意调查中心在开展“2009年度重庆民生问题‘盘点’”民意调查后发布了调查报告。该调查采用计算机辅助电话调查随机抽样方式，在全市抽取了15个区县的5018户居民家庭。报告显示，重庆市市民对政府工作的总体满意度达到85.2%，为近4年调查之最。重庆市民对政府工作满意方面，“对政府自身建设满意”占18.7%，“对政府惠民措施满意”占58.1%；市民对政府工作不满意方面，“办事效率低”占54%，“反腐不力”占22.2%，“政策不太好”占9.7%。“办事效率低”是重庆市民对政府工作最不满意的问题，且其所占比例较上一年上升了21.5个百分点。

这项民意调查说明，重庆市政府在改善民生、强化公共服务方面做得较好，而在自身建设方面则需要进一步改进，尤其是在提高办事效率、加强廉政建设方面。事实上，重庆市政府对此也有清醒的认识。2010年重庆政府工作报告指出，“政府自身建设和管理创新还需加大力度，部分政府工作人员创新能力不足、公仆意识不强，一些重点工作推进不够理想，个别领域腐败现象仍然存在。”因此，未来重庆建设人民满意的政府就应该在提高办事效率、加强廉政建设方面多做努力。

办事效率低、腐败有多方面的原因，既有观念上的问题，也有职能上的问题，也有体制上的问题，还有工作作风问题。

在观念上，政府的服务意识、公仆意识、依法行政意识、责任意识、廉洁自律意识还没有真正确立起来。一些地方政府部门挂着“廉洁奉公，热情服务”的牌匾，却“门难进，事难办”；一些政府工作人员喊着“为人民服务”的口号，而潜意识里却是官为重，民为轻。官本位意识往往导致实践中主观武断，违背民意，暗箱操作，使服务流于形式，流于表面，贪污腐化，以至侵犯人民群众合法权益的现象屡屡发生。

在职能上，政府职能转变还没有到位。政府在一些领域存在缺位、越位，因此会导致那些对政府部门无利或少利的事情没人管、没动力管，而在利益丰厚的领域上争着管。这样，在对待人民要求时政府不作为、而在一些领域政府与民争利、分利却顺理成章。

在体制上，离规范有序、公开透明、高效便民的要求还有一定距离。信息公开制度不完善，办事公开度还不够，人民的知情权得不到保障。依法行政还未实现，政府不依法、不按规定和程序办事也会造成人民办事难。行政问责制可能仍流于形式，对政府的监督制度不健全，尤其是人民对政府的监督乏力。这些都可能导致政府不作为和腐败。

在工作作风上，政府对人民群众的情感不深，高高在上，工作浮躁、态度冷漠，官僚主义、享乐主义、铺张浪费之风盛行，也会造成政府办事效率低和腐败现象，导致人民不满意。

（二）重庆市建设人民满意的政府主要措施

基于以上分析，重庆在建设人民满意的政府上着重在以下几方面努力。

1．进一步转变政府观念，坚持以人为本、执政为民，努力培育政府工作人员的服务意识、公仆意识、依法行政意识、责任意识、廉洁自律意识。要加强对政府工作人员的思想政治工作。

2．进一步转变政府职能。深化政府机构改革和事业单位分类改革，继续推进政企、政资、政事及政府与市场中介组织分开。深化行政审批制度改革。改进社会管理方式，努力为市民提供更多更好的公共服务，更加注重提高基层为民办事能力。

3．进一步完善体制机制。必须坚持依法行政，规范政府工作人员的行为。加强政府立法，规范行政执法，完善行政监督，建设法治政府，不断提高依法行政能力，努力做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究。推进政务公开，让权力在阳光下运行。完善对政府的监督机制，加强人民对政府绩效的监督，创造条件让人民更加有效地监督政府。

4．进一步改进工作作风。坚持亲民爱民为民，扎实开展“三进三同”活动，带着深厚感情为群众排忧解难。大兴调查研究之风，尊重群众首创精神，问政于民、问计于民、问需于民。大力倡导勤俭节约、艰苦奋斗之风，狠刹官僚主义、享乐主义、铺张浪费之风。

[1]参见初尊贤主编.政治学原理 [M].北京：中国政法大学出版社，1997，97.

[2]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社,2003,109.

作者：陈文权，重庆行政学院公共管理学教研部主任、教授李言昌，重庆行期政学院公共管理教研部博士

责任编辑：新 华