涂燕子

（中国矿业大学，江苏 徐州 221008）

论我国城市社区公共产品有效供给的构建

涂燕子

（中国矿业大学，江苏 徐州 221008）

随着改革开放的不断深入和城市化进程的加快，城市社区已成为各种矛盾和利益交织的场所，承载着社会变革所带来的巨大压力。当前，社区公共产品需求增长与供给不足之间的矛盾已经成为一个突出的问题。传统体制下的政府单一供给模式已经解体，而新的供给体制还没有真正形成，致使城市社区公共产品的供给出现政企不分、资金短缺、低效率、产品短缺等问题，不利于城市居民生活质量的提高和居住条件的改善。从我国城市社区公共产品供给不足的现状出发，结合我国城市发展的基本情况，为建立一套有效的城市社区公共产品供给机制提出相应的政策建议。

城市社区；公共产品；供需

1 城市社区

“社区”这一概念最早是在1887年由德国社会思想家藤尼斯提出的，他指出:“共同体是持久的和真正的共同生活,社会只不过是一种暂时的和表面的共同生活。因此,共同体本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体,而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品。”[1]在他看来,社区是由自然意志形成的,以熟悉、同情、信任、相互依赖和社会粘着为特征的社会共同体组织[2]。今天，在中国社会生活中，“社区”这个概念的使用相当频繁，但是，严格地说，社区依然是一个含义模糊的法律概念。2000年11月3日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》的通知（中办发[2000]23号）中，把社区定义为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，即是经过体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”可见，我国城市社区属于典型的法定行政社区，由政府人为地划定区域，冠以“社区”的称谓。

2 社区公共产品

2.1 公共产品

公共产品理论源于19世纪80年代的西方社会。关于公共产品的定义，最为经典的是美国学者萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中给出的，“每一个人对该物品的消费不会造成其他个人消费的减少”，即消费的非竞争性和消费的非排他性。20世纪70年代以前，学界对于公共产品供给主体的分析基本定格于单一的政府，至今公共产品一般也是指由政府提供的不具有竞争性和消费上不具有排他性的物品和劳务。70年代以来，这一主流的政府供给理论遭到了质疑，学界从理论和实践层面都论证了公共产品由私人市场和第三部门提供的可能性，如今，公共产品供给主体由原来的政府单一主体向政府、市场、第三部门、社区组织以及居民等多供给主体转变的趋势。

2.2 社区公共产品的特性

社区公共产品是在城市社区内的公共产品，是相对于城市居民私人产品而言，由相关组织面向社区居民提供的，用于满足城市社区居民工作和生活的各种公共需要的社会产品。它具有特殊的属性，是社区成员的“共同需求”，是一特定区域的公共产品。史蒂文斯认为社区公共产品类似于俱乐部产品。从这个角度来看，我们能界定出社区公共产品的个性特征，社区供给的公共产品在社区成员之间不具有排他性，但对非社区成员却具有排他性，因此，其主要受益对象是社区内部成员，它具有三个明显特性。一是区域性，社区公共产品受益范围主要在社区成员，政府对这类公共产品的供给往往缺乏积极性；二是异质性，不同社区会因内部结构的差异而表现出对社区公共产品的不同需求，社区公共产品具有多样性、异质性。社区公共产品同样可以区分为有形和无形产品，有形产品如社区公共设施、绿化等，无形产品如社区认同、社区归属感、社区氛围等；三是外部性，社区公共产品在社区范围内，成本或收益未内部化，这样就有外溢给非社区成员的机会。若是收益外溢则形成正外部性；若是成本外溢则造成负外部性。

3 我国城市社区公共产品供需现状

3.1 城市社区公共产品的需求现状

3.1.1 社区公共产品的需求量呈上升趋势

社区规模的不断扩大，必然要求增加社区公共产品的供给，随着各项改革的深入，社区承担的公共产品的供给不断增加，对社区的要求也越来越高，原有的社区公共产品的供给已不能涵盖这些要求和内容；同时伴随着社区经济的发展，有效地增加对社区公共产品的供给成为我国社区发展的必然要求；另外，城市化进程的加快，吸引了大量人口从乡村转移到城市，引起了生活在社区里的居民对公共产品的需求大幅度增加。

3.1.2 社区公共产品的需求具有层次性和多样性

按照马斯洛的需求层次理论将需求分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现五个层次，他认为人类需求是在低层次需求得到满足后逐步追求更高层次的需求。国际经验表明，当一个国家或地区在人均GDP达到1 000美元以后，社会分化日益明显，出现不同的利益集团和明显的社会阶层。随着收入水平差距拉大，使收入偏低的居民对社区公共产品的需求主要围绕着生理需求和安全需求展开，低层次、基本的生存需求是他们普遍的需求，而经济收入水平高的居民更多偏向生存质量、福利水平、精神文化、个性发展和享受方面的公共需求。这种普遍公共需求和特殊公共需求，较低层次公共需求与较高层次公共需求，分布不均地存在于不同的社会群体中，最终形成了城市居民对社区公共产品需求的层次性和多样性。

3.2 城市社区公共产品供给现状

3.2.1 供给主体走向多元化

计划经济体制下，政府是公共产品唯一的供给者。改革开放后，政府改变了“包办”模式，使得市场、社会组织和个人逐步进入城市社区公共产品的供给体系中。1978年以来，我国非政府组织无论在数量、种类上还是自身的独立性上，都有明显的增长和改观。作为公民社会的主体之一，非政府组织的发育壮大，促进了公民社会的形成，并为社区公共产品的供给主体多元化创造了条件。社区志愿者协会、业主委员会、社区护绿队、社区文化团体等各种社区自治组织都参与社区公共产品的供给中。另一方面，市场机制也被引入社区公共产品的生产和供给中，一些企业或个人也可以提供社区公共产品。如今，中国城市社区公共产品的供给主体已呈多元化趋势发展。这样，社区公共产品的供给主体包括各级政府、社区组织、非政府组织和居民。

3.2.2 供给资金来源多渠道

公共产品不同于私人产品，私人产品的资金来源主要是通过市场交换来实现的，公共产品由于特定的非排他性和非竞争性，无法通过市场机制来实现资源的优化配置，其供给资金主要来源于财政拨款，政府是公共产品的主要提供者，但并不是直接提供者。随着多元供给体制的逐步形成，社区公共产品已具有公共消费和私人消费的双重特点。政府主导的社区公共产品通过税收来实现供给；而市场主导的社区公共产品的资金是利用市场，由物业公司为其提供公共产品，资金的来源当然是物业费。所以，当前城市社区公共产品供给资金是通过政府、市场、社区居民和其他社会力量共同筹集的，这样扩大了社区公共产品的筹资渠道。

3.3 社区公共产品供需中存在的问题及原因

3.3.1 存在的主要问题

第一，社区公共产品供给呈现一种低效率状态，主要表现在以下几方面：政府部门垄断公共产品的供给，缺乏竞争，政企不分。同时中央政府与地方政府在供给范围上界线不清晰，供给范围不当，过剩与短缺现象并存，提供的公共产品质量不高；第二，供给体制存在一定的缺陷，政府不再大包大揽，其他供给主体如企业、非政府组织、社区等开始尝试对城市社区公共产品进行供给。但在多元供给体制形成的初期，政府仍然是供给任务的主要承担者。由于政府财力有限，很难满足社区居民的需求，政府只有向居民收取一定的费用，以补偿提供社区公共产品的部分资金。政府单方面供给的体制不能从根本上解决人们对社区公共产品的需求，多种所有制形式平等的市场准入机制没有建立起来，市场准入的壁垒森严，公共服务领域政府垄断现象还很突出，社区公共产品的市场供给机制有待完善；第三，社区公共产品供需不匹配，政府主导下的社区公共产品供给，难以摆脱政府领导人追求“政绩”的心理驱使。有限的财政资金并没有用到社区居民的实际需要中，一些地方的社区公共产品纯属浪费，居民的“必须物品”难以供给。

3.3.2 原因分析

造成我国城市社区公共产品供给低效率的原因主要在以下几方面。第一，政府职能缺位、错位和越位。一方面政企不分，管理了一些不该管理的事情，另一方面政府将本该属于自己提供的公共产品推向市场，降低了公共福利；第二，传统供给决策模式导致决策主体错位，我国社区公共产品供给的决策还没能走出传统的模式。长期以来，自上而下的公共产品供给体制，基本上把社区居民排除在决策之外，导致了决策主体错位。第三，社区公共产品需求信息不完全、不对称、表达机制不畅，这是社区公共产品供给不足的重要因素。私人产品的需求表达是发自单个的消费者，而公共产品的需求表达是多个消费者需求的组合。城市社区公共产品的非排他性和非竞争性的属性，很多居民存在“搭便车”心理，参与的积极性不高，这决定了居民个体直接并主动地组织生产服务缺乏制度激励。居民组织化程度低，形不成有效的表达机制。没有一个强有力的需求表达机制，就不能使居民公共产品的供给扭曲得到改善。

4 构建城市社区公共产品有效供给的对策

4.1 科学界定政府职能，构建服务型政府

无论什么时候，公共产品的供给都离不开政府的参与和运作，而我国正处于一个历史转型期，政府承担了更多的责任和使命。城市社区公共产品供给机制的形成要以政府职能转变为前提。转变政府职能，主要是指政府要从过去“大包大揽”的模式中走出来，处理好各级政府之间以及与市场、第三部门、社区等供给主体的关系，集中精力加强宏观调控和市场监督，建立公平、竞争、有序的市场体系，充分调动参与供给的积极性，提高公共服务水平，构建服务型政府。

4.2 提高社区居民参与意识，引导社区走向自治

在城市社区公共产品多元供给体制下，社区及社区居民都扮演着重要角色。而在我国，城市社区公共产品供给不足的一个重要原因就是社区及居民没有发挥应有的作用。在我国当前的社会条件下，即在政府主导下的社区建设的条件下，政府应发挥引导作用，使社区走向自治。“社区居民参与是指社区居民影响社会公共事务和公益事业的行为和过程，其目的在于推动社区发展，从而最终实现人的全面发展。”[3]“所谓社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益主体相关者习惯于民主协商来合作处理社区公共事物，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程。”[4]可见，社区自治过程就是一个社区组织自己提供公共产品的过程，政府应正确处理与社区的关系，引导社区走向自治。

4.3 完善和拓宽社区公共产品偏好显示机制

社区公共产品供给的出发点与落脚点是为了促进社会发展，满足居民的具体需求。现实生活中，社区公共产品的供给往往不是根据居民的真正需求决定的，很大程度上依据官员的政绩和形象工程来决定，社区公共产品的真正需求难以判断，在社区范围内，只有居民清楚自己当前的需求。当前，社区居民与政府已经建立了多种形式的沟通渠道，但从总体上看，沟通方式还局限于自上而下，没有形成较好的互动，没能有效地解决供给与需求结构失衡、错位的问题。因此，要使社区公共产品的供给与需求相匹配，保证资源的有效利用，实现社会利益最大化，必须进一步完善和拓宽社区公共产品的需求偏好显示机制。

[1]腾尼斯.共同体与社会[M].北京：商务印书馆，1999：54

[2]夏学銮.中国社区建设的理论架构探讨[J].北京大学学报,2002(1).

[3]潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004：155

[4]陈伟东.社区自治[M].北京：中国社会科学出版社，2004：41

[5]黄恒学.公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2002

[6]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].上海：上海三联书店，2000

[7]陈漭.社区经营与社区服务[M].北京：中国社会出版社，2005

[8]李雪萍.多主体供给公共产品[J].华中师范大学学报，2006（11）

On Effective Supply Construction of Urban Community Public Product in our Country

TU Yanzi
（China University of Mining and Technology,Xuzhou Jiangsu 221008,China）

With penetrating thoroughly into the reform and open policy and quickening the urbanized advancement,the urban community has become the place in which each kind of contradiction and the benefit interweave,and it loads bearing the huge pressure which socialist system brings.At present,it becomes a prominent question about the community public product’s demand growth for people and the supplies insufficiency.Under the traditional system,sole supply pattern of the government has already disintegrated,but the new supplies system has not formed truly.So it causes some problems on the supplies of urban community public products,such as enterprise management combining with government administration,the fund shortage,the low efficiency,the product shortage and sole,and it is not good for enhancing quality of life of the city people and promote their living taste.From the situation of the insufficient public product supplies in our country urban community,combining with the basic situation of our country urban development,and in order to establish a set of effective urban community public product supplies mechanism,the article has put forward the corresponding policy proposal.

urban community;public product;supply and demand

F32

A

1674－5787（2010）04－0019－03

2010-05-28

涂燕子（1987—），女，江西南昌人，中国矿业大学2009级行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策。

责任编辑 仇大勇