熊坤新,胡 琦

(中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院,北京 100081)

试论中国民族地区解决公共危机的经验与教训

熊坤新,胡 琦

(中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院,北京 100081)

目前,我国正处于经济转轨和社会转型的过程中。在这新的历史时期,民族地区的公共危机事件从整体上看仍呈上升趋势。解读公共危机的基本理论,归纳、概括和总结我国民族地区解决公共危机的经验与教训,旨在强调我国政府今后应进一步建立和完善适应民族地区特殊的公共危机管理机制,进而增强民族地区在解决公共危机事件中的决策能力和有效性。

民族地区;公共危机;经验;教训

本文力图对我国民族地区解决公共危机的经验与教训作一梳理,特别是在理论阐述、归纳、概括和总结以及部分案例上作了适当的探究。

一、关于公共危机的基本理论

由于民族地区具有其特殊的环境属性与自身属性,充分认识民族地区公共危机区别于一般公共危机的特殊性,有助于人们对民族公共危机的认识与解决。

1.公共危机管理的含义

所谓公共部门危机管理,就是指发生危机时,公共部门采取的有助于公民和环境的一系列措施[1]。这些措施包括预测和识别可能遭受的危机,采取防备措施,防止危机发生,并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程。目的是通过提高公共部门对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力,及时、有效地处理危机,减少损失,恢复社会稳定和公众对公共部门的信任。

2.民族地区公共危机的含义及特殊性

(1)民族地区公共危机的含义

民族地区的公共危机,就其主要含义而言,是指在民族地区的日常交往过程中,社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。主要包括三大类:不可抗拒力而导致的自然灾难和危害,如海啸、地震、洪水等;人为引起的危害公共安全和利益的危机;由于人为和不可抗拒力共同作用的结果,如大规模的突发性疫病流行所引起的公共卫生危机,环境污染所造成的大规模生态危机等。

(2)民族地区公共危机的特性

笔者认为,我国民族地区公共危机有别于非民族地区的公共危机。归纳起来,有以下4个方面。

1)复杂性

这里所指的复杂性主要由两个方面所引起,即语言问题和宗教问题。一方面,我国少数民族众多,大部分民族都有其自己特定的语言;而政府工作人员作为提供公共服务、解决公共危机的主体,很少精通少数民族的语言,存在沟通上的障碍,这就使得民族地区的公共危机具有了一定的易被忽视性。另一方面,宗教问题也会在某种程度上引发甚至催化民族问题的产生。

2)敏感性

这是民族地区公共危机区别于一般地区公共危机的显著特点。在民族地区一旦发生犯罪或恶性事件,便很容易被大众、媒体、国外社会舆论等别有用心的人上升成为民族问题或“人权”问题,甚至在某些情况下还会颠倒事件的原貌或性质,以至于成为国外反动舆论“大做文章”的由头。

3)易扩散性

民族具有共同的文化和在其基础上形成的共同的心理素质,同一地区甚至不同地区的同一民族是具有强烈的民族认同感的。我国的跨国或跨界民族较多,民族问题又经常和宗教问题有着千丝万缕的联系,传统五大宗教中有四大宗教是世界性宗教,所以,在民族地区一旦爆发公共危机,特别是人为性质的公共危机,更是极易扩散到其他国家和地区。

4)国际性

一方面,我国民族地区自治面积广,地处边疆,且与十几个国家接壤。当我国民族地区爆发公共危机时,其影响范围往往不仅局限于民族地区内部,还会波及周边的其他国家。另一方面,民族地区公共危机的敏感性在一定程度上也决定了其影响的国际性。

二、民族地区解决公共危机的经验

新中国成立以来,我国政府高度重视民族地区的发展,在解决公共危机事件方面已经积累了较多的经验,以下 5条是较为显著的。

1.健全相应的法律法规

在我国,为了应对突如其来的非典灾情, 2003年 5月国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》,首次把突发公共卫生事件应急处理工作纳入到法制化的轨道。国务院经过数年的酝酿, 2006年初正式发布了《国家突发公共事件总体应急预案》,加上已经颁布的《防灾减灾法》《防洪法》《消防法》《防疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等法规,标志着我国已经初步形成了针对突发公共事件而能够及时反映的法律制度体系,这对解决我国民族地区的公共危机起到了很大的指导与规范作用。

2.形成有效的预警机制

在民族地区,应急预警机制是地方政府应对公共危机的关键环节。笔者认为,民族地区应对公共危机的预警机制应该坚持的重要原则是因地制宜,具体问题具体处理。一方面,针对不同民族地区应配套不同的预警机制。我国民族地区幅员辽阔,地域跨度大,风俗习惯和文化传统各不相同,所以应该因地制宜,避免“一刀切”。如经过2008年冬季的雪灾,云南、贵州等地为防止冰冻灾害,已配备了相应的取暖和保暖设施。另一方面,民族地区的各级政府、部门、企事业单位应该针对民族地区环境的特殊性和自身的薄弱环节,在专家的指导之下,制定合适的预警机制。只有针对不同民族地区的实际情况,采取切实可行的措施,才能形成有效的预警机制。

3.增强信息的对称性

此处所指的信息对称性是从经济学理论引入的。所谓信息对称,是指在市场条件下,要实现公平交易,交易双方掌握的信息必须对称。笔者认为,此概念对民族地区公共危机的解决是有启发性的。中央政府、民族地区政府、民族地区群众三者之间在信息传达方面存在着自下而上和自上而下的链条关系;民族地区群众生活中产生的冲突和矛盾需要真实和有效地传达给民族地区的政府机构,民族地区的政府机构又需要及时地上报给中央政府,这是自下而上的信息传达;自上而下的信息传达表现为——中央政府的决策与指导意见需要及时和快速地传达给民族地区相应的政府机构,而民族地区的政府机构不但要把命令、指示、通知等向民族地区的群众传达、宣传,而且要将具体的执行依据、财政导向、职责义务等向群众公示。

4.树立正确的舆论导向

一方面,民族地区政府有权对媒体的报道进行适当的管理和引导,控制可能引起社会恐慌的媒体的非理性报道,防止被某些个人或团体利用,破坏国家形象,影响民族团结和国家稳定;另一方面,民族地区政府应及时向全社会发布有关公共危机事件的新信息,保障公民的知情权,使公众随时了解事态的发展变化,以便主动参与和配合政府的危机管理措施,提高公共危机管理的效率。

5.坚持以人为本的处理方式

以往,我国政府处理危机的方式有时局限于刚性压制和教条、主观地分析事态,对那些因民族文化差异所造成的民族矛盾未能结合他们自身的文化特性来处理。如前些年对苗族地区“吃牯脏”的处理,这本是苗族传统的祭祖活动,长期以来苗族人民未因此事而聚众闹事,而新中国成立以来,政府官员因其规模宏大、场面壮观而主观地认为会危害社会稳定,于是常常欲以武力等强制方式取缔它,结果遭到苗族人民的强烈抗议乃至多次酿成重大危机事件[2]。

党的十六大召开后,党和政府逐渐认识到,在危机处理中会有各种各样的方案选择。十六大报告指出了贯彻“三个代表”的重要思想,本质在执政为民。只有这样,才能真正做到民族平等、民族团结、各民族共同发展和国家的长治久安。

以上几点,应是我国民族地区在解决公共危机方面积累的宝贵经验,需要不断地加以概括和总结,以期上升到理论的高度,再运用于实践,对民族地区解决公共危机以指导,从而增强解决民族地区公共危机的实效性。

三、民族地区解决公共危机的教训

我国民族地区公共危机的管理工作,必然会在社会主义初级阶段的大背景下遇到困难与挫折,因此,积极总结并汲取其经验教训是十分必要的。

1.政府应明确对民族地区公共危机的指导方针

(1)贵在预防

危机事件的生命周期一般可分为预警期、爆发期、缓解期、善后期 4个阶段。根据国外研究表明,危机困扰的时间,平均历时 8周半,没有应变计划的危机,要比有应变计划的危机长 2.5倍,也就是 21.25周。危机后遗症的波及时间,平均为 8周,没有应变计划的危机,也比有应变计划的危机长 2.5倍,达 20周。由此可见,对危机做了预防的组织遭受的损失相对较小[3]。我国民族地区的政府工作人员与民族地区的群众存在一定的沟通障碍,这使政府无法在危机的萌芽时期做好防微杜渐的准备工作,从而造成预防机制不能有效地实施。但总的来说,“防火”的成本小,收效大;“灭火”的成本高,后遗症大。因此,防患于未然,将工作做在前面,当是明智之举。

(2)迅速和适度反应

民族地区的危机事件往往因外性强、力度大、发展快、扩散效应明显,所以就要求政府必须在第一时间内做出正确而快速地反应。同时,紧急状况本身也是可以分为不同级别的,所以在应急处置时关键就在于对不同级别的危机采取适度的反应方式。

2008年 5月 12日发生的汶川大地震和最近青海玉树发生的大地震,我国政府及民间各种救援力量都做出了快速反应,赢得了国内外舆论的广泛好评。而正好这两次大地震都发生在民族地区,其中的有效应对举措也是值得认真总结。

(3)讲求科学与人性

我国民族地区的各种危机之间的相互关系十分错综复杂,故我们强调在处理时应尽量调动专家或有经验的人士的力量,以科学的知识和职业技术为武器。如处理大规模集体上访时,要派出熟知民族地区情况并与民族地区群众有一定感情基础的干部。

2004年 10月 27日,河南省中牟县由一起治安纠纷引发了一起恶性的“中牟事件”。在此事件中,政府机关发挥思想政治工作的优势,依靠各级基层组织深入细致地做群众的思想政治工作,其人性化的解决措施值得人们认真借鉴[4]。

2.多元合作体系的建立

在应对和解决民族地区公共危机的过程中,全社会都被联结成一个整体链条。民族地区多种公共危机的频繁发生在很大程度上损害了民族地区公众的切身利益,政府的作用和功效遭到了一定的质疑,因此,应对公共危机的多元合作体系应运而生。多元合作体系就是指除了政府这个责任主体之外,出现新的职能主体和政府一起协作共同努力解决公共危机问题。虽然这些组织其存在的合法性和合理性遭到某种程度的质疑,但是在危机处理过程中,这些组织的有效存在和高效运作却在很大程度上帮助了政府职能部门共同解决公共危机,维护了民族地区人民群众的生命财产和自身利益。

3.公共物品的供给

公共物品供给不足是造成我国民族地区应对公共危机能力较弱的重要原因。一方面,政府是公共物品供给的主体。由公共物品的效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性三个特点所决定,为全社会提供公共物品和服务是政府的一项重要经济职能[5]272-273。在我国民族地区,普遍存在着经济发展速度慢,配套公共设施条件差的情况。这就要求从中央到地方政府要增加民族地区公共设施的直接投入,以应对各种自然或人为的公共危机。另一方面,非盈利组织的作用不可忽视。所谓非营利组织或非牟利机构(Non-ProfitOrganization,NPO),它提供部分公共物品与服务,强调个人奉献、成员互益等价值观念,具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非营利组织不是为了积聚私人财富而是为满足公众需要而成立的组织[5]239。随着社会经济的发展、经济投资环境的改善,特别是中国加入WTO以后,越来越多的社会团体、公益组织、志愿者个人纷纷投资公共物品领域,这就为公共物品供给的数量和质量提供了一定的保证。

4.从中央到地方的调整

一方面,针对民族地区的公共危机有必要在中央设立专门解决民族地区公共危机的决策指挥机构,以更加专业化的决策指挥、协调、监督民族地区的公共危机事件,有效地预防、化解和消除各种危机。另一方面,有必要进一步减少民族地区公共危机管理的幅度。管理幅度也称控制幅度,是指上级领导或上级部门所能直接指挥监督并予以部署的数目。减少民族地区公共危机管理的幅度,就意味着增加了民族地区领导者对下属的干预。具体原因有:第一,民族地区的公共危机具有一定的蔓延性和强大的影响力,增强对民族地区公共危机的控制力度是非常有必要的。第二,民族地区发生的公共危机事件并非是完全没有预兆的,如拉萨“3·14”打砸抢烧事件就是达赖集团经过整整 7年的秘密策划而制造的。在信息沟通方面,其瓶颈之一除了语言沟通上存在障碍之外,没有深入基层和群众也是一个重要的方面。因此,缩小民族地区公共危机管理的幅度,须从中央到地方都应作相应的调整,这样才有助于防范工作更加具体到位。

总之,目前我国正处于经济转轨和社会转型的过程中。在此新的历史时期,民族地区的公共危机事件从整体上看仍呈上升趋势。因民族地区具有诸多特殊性,如少数民族人口所占比重大、自治面积广、宗教问题交错其中、周边环境复杂等,决定了同我国非民族地区相比,民族地区公共危机意识比较淡薄,危机应对能力相对较差。因此,建立和完善适应民族地区特殊的公共危机管理机制,已成为一个亟待重视和解决的重大现实课题。本文除对公共危机的基本理论作了解读外,还着重对我国民族地区解决公共危机的经验与教训进行了归纳、概括和总结,意在强调我国政府今后应进一步建立和完善适应民族地区特殊的公共危机管理机制,进而增强民族地区在解决公共危机事件中的决策能力和有效性。也就是说,科学的民族地区公共危机管理应该是以各级政府为主体,适当调节中央与地方的权力结构;立足民族地区的实际情况,充分利用多元的合作体系提供公共物品;运用恰当的信息沟通手段和人性化的处理方式,在法律的框架下促进民族平等、民族团结和各民族共同繁荣发展。

[1]张小明.公共部门危机管理[M].北京:中国人民大学出版社,2006:42.

[2]杨安华.民族地区突发事件与危机管理机制研究[J].公共管理学报,2005(3):42-48.

[3]郭济,高小平,靳江好.政府应急管理实务[M].北京:中共中央党校出版社,2004:125.

[4]李京桦.河南省散杂居少数民族问题研究[D].北京:中央民族大学硕士学位论文,2006.

[5]黎民.公共管理学[M].北京:高等教育出版社,2003.

(责任编辑 王莉)

Experiences and Lessons in Dealing with Public Crisis in M inority Areas

XIONG Kun-xin,HU Qi
(Dept.ofMarxis m,Minzu University of China,Beijing 100081,China)

At present,our country is in the process of economic transition and social transformation.Public crisis in minority areas,in view of the overall situation,is still on the rise in this new historicalperiod.Understanding the basic theory ofpublic crisis,generalizing and summarizing experiences in resolving the crisis in minority areas aim to enable the Chinese government to further establish and improve the special public management system in minority areas,and enhance the decision-making ability and effectiveness in approaching public crisis in minority areas.

minority areas;public crisis;experiences;lessons

book=7,ebook=159

C95

A

1009-315X(2010)04-0306-04

2010-02-26

熊坤新 (1953-),男,四川三台人,教授,研究员,博士生导师,主要从事民族问题理论研究。