殷为民,林 强

(南京铁路公安处,江苏南京210037)

以施行“一法三令”为契机加强铁路消防执法规范化建设

殷为民,林 强

(南京铁路公安处,江苏南京210037)

公安部令第106号《建设工程消防监督管理规定》、第107号《消防监督检查规定》、第108号《火灾事故调查规定》自2009年5月1日起施行。要以“一法三令”的修订和颁布实施为契机,从“制度建设、工作程序、科技投入、提升素质、考核评估”等方面着手,进一步推动消防执法规范化建设,不断加强和改进铁路消防监督执法工作。

“一法三令”;消防;执法规范化

新修订的《中华人民共和国消防法》已于2008年10月28日经第十一届全国人大常委会第五次会议审议通过,并于2009年5月1日起施行。与之相配套的行政法规即公安部令第106号《建设工程消防监督管理规定》、第107号《消防监督检查规定》、第108号《火灾事故调查规定》已经2009年4月30日公安部部长办公会议通过,自2009年5月1日起施行。(以下将《中华人民共和国消防法》和上述三个公安部令简称为“一法三令”。)“一法三令”的修订和颁布实施,对于加强我国消防法治建设,推进消防事业科学发展,维护公共安全,促进社会和谐,具有十分重要的意义。本文结合管内消防监督执法工作现状,就“一法三令”实施后铁路消防监督执法工作存在的问题、成因以及相应对策进行初步探讨。

一、当前在消防执法规范化建设中存在的主要问题

(一)消防监督检查不规范

在新修订的《消防法》颁布实施之前,公安派出所对辖区单位开展消防监督检查是受上级公安消防机构授权和委托执法。新修订的《消防法》第53条则直接赋予了公安派出所对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查的职责。但是在实际执行中,一些公安派出所和消防监督员不能严格按照执法程序要求,认真开展消防监督检查工作,对辖区单位存在的火灾隐患底数不清、情况不明。有的在检查前不制定详细计划,脚踩“西瓜皮”,走到哪里算哪里;有的检查不认真、不细致、不严格,该发现的火灾隐患发现不了;有的对发现的较大隐患和问题,只是口头提出或仅限于填写检查记录了事,不填发“责令改正通知书”责令其整改;有的责令整改到期后不按时复查,即使没有整改到位也不进入处罚程序,存在执法脱节、断层现象。

(二)建设工程审核、验收及备案、抽查不规范

新颁布的“一法三令”对建设工程消防监督管理制度作了重大改革,明确了大型公众聚集场所和特殊建设工程必须进行消防审核和消防验收,其他建设工程报公安消防机构备案抽查。这项执法制度的重大改革,对于简化行政许可事项,促使公安机关消防机构集中精力抓好重大建设工程的消防设计审核、验收,充分履行依法监管职责具有十分重要的意义。但是在实践中,一些公安派出所和消防监督员片面理解备案抽查的规定,认为对一般建设工程可以少管甚至不管,这就导致管内不少建设工程既未经消防审核和消防验收,也未报消防部门备案抽查,就擅自开工建设和投入使用,埋下先天性安全隐患。此外,我处消防部门也存在着申报受理程序不规范、不便捷,不按规定时限办结,未落实主责承办、技术复核、审验分离和集体会审制度等问题。

(三)消防行政处罚案件办理不规范

一是个别公安派出所在办理消防行政处罚案件时,习惯于先处罚后补办审批手续,程序倒置。二是个别执法人员在办理消防行政处罚案件时,没有进行深入调查核实,收集的证据不能形成证据链,难以相互印证。三是询问笔录不规范。有的询问笔录与案件事实以及收集的证据前后矛盾,有的笔录连最基本的违法事实都未记录清楚,有的笔录上仅有一名办案人员签名,还有的笔录没有被询问人签名、没有询问起止时间等。四是行政处罚存在随意性。有的公安派出所对同样的违法事实和情节,处罚畸轻畸重。有的“顶格”处罚、有的则“降格”处罚,甚至有的不予处罚,直接影响消防处罚的严肃性和公正性,导致消防违法行为难以得到有效制止。五是消防行政处罚执行难度大。在办理消防行政处罚案件中,铁路各级领导关注的多,打招呼、说情的多,处罚难以执行。尤其是一些企业因经济效益差,总是以解决职工吃饭问题为由要求消防部门免予处罚,而彻底整改隐患,又需要大量资金,企业难以承受,陷入“改也改不了、罚也罚不得”的两难境地。

(四)火灾事故调查处理不规范

发生火灾事故后,在现场保护、现场勘查、调查访问、火灾原因及火灾责任认定、制作现场勘验笔录、提取痕迹物证、撰写火灾事故调查报告,以及填发火灾事故原因认定书、责任认定书、损失认定书等方面,也存在诸多不规范的现象。

(五)消防法律文书制作不规范

“一法三令”对消防法律文书作了一系列的重大调整和改革,其中《建设工程消防监督管理规定》相关法律文书16种,《消防监督检查规定》和《火灾事故调查规定》相关法律文书各13种,各项规定更加完整、更加系统、更加严谨、更加规范。但在实际执行中,一些公安派出所和消防监督员对消防法律文书学习、了解不够,在制作消防法律文书时存在许多不规范的现象。一是不按规定制作和填写消防法律文书,或者虽然填写,但内容记录不详细、不全面,漏项缺项较多;二是对火灾隐患或违法行为定性不准,用语不规范,法律、法规条款引用不正确;三是文书编号不正确,单位或案件名称填写不完整、不规范,有的甚至出现错误;四是在当事人签字、告知、送达等程序方面存在不规范现象。

二、存在问题的主要原因

一是宣传培训不到位。“一法三令”2009年5月1日起正式实施,颁布实施时间不长,宣传力度还不够大,社会影响面和影响力相对较小。加之一些机关和部门尤其是职能部门开展的教育培训,由于时间相对仓促、准备不够细致,培训不够全面深入,效果还不够理想。此外,一些消防民警和执法人员自身对“一法三令”的理解、掌握不够,造成执法被动。

二是执法人员素质不高。少数公安派出所分管领导、消防民警业务素质不高,事业心、责任心不强,工作作风不实,缺乏必要职业操守,对消防法律法规和消防业务知识缺乏学习、了解和研究,不能适应“一法三令”的要求。

三是执法队伍不稳定。一方面,一些公安派出所的消防民警大多身兼数职,没有足够时间和足够精力用于消防执法工作;另一方面,消防民警频繁调换,导致一些消防民警业务素质难以提高,消防监督执法工作缺乏连续性和长远性。

四是评估考核力度不大。对消防监督执法工作,缺少行之有效的评估考核机制。有的即使进行考核,也力度不大,充其量只是一种没有硬指标的考核,导致消防行政执法责任制难以得到落实。一些公安派出所和消防监督执法人员把消防行政执法工作当作一项可为可不为的软任务,致使消防执法规范化建设中出现的问题得不到根本解决。

三、加强铁路消防执法规范化建设的对策思考

(一)以制度建设促规范

要尽快细化完善与“一法三令”要求相适应的配套规章制度,对现行的规章制度进行认真清理,及时做好立、改、废的工作。要从监督执法机制入手,立足执法工作制度和业务规范,将每一项执法工作都纳入制度的约束范围内。要根据消防部门人员结构、业务素质和警力配备情况,合理设置执法岗位,明确监督检查、建审、火调等各个执法岗位的具体职责和执法责任,并落实到具体人员,做到职责明晰、权责统一、责任落实。

(二)以程序严谨促规范

首先,要严格实行主责承办制。实行主责承办、技术复核,明确区分审、验人员,落实审验分离和集体会审等制度,确保主责承办人、技术复核人和行政审批人依照各自职责对消防执法质量负责。其次,要对审批流程进行责任分解,确保每一环节都有相适应的工作程序要求,杜绝执法随意性和不规范行为。再次,要积极推进警务公开化工作,及时向社会公开涉及公民权利和义务的消防执法依据,并自觉接受外部执法监督。要从申报、受理、承办、复核、法制审核、行政审批直至结案,把消防执法的全过程纳入监督体系,进一步提高消防执法工作的透明度。

(三)以科技投入促规范

要紧紧抓住公安机关加强“三基”工程建设的有利契机,进一步加快消防执法工作信息化建设步伐。要规范消防执法审批流程,实现申报、受理、承办、复核、法制审核、行政审批以及法律文书制作的网上流转,实现消防执法信息化、基层档案电子化、单位监督数字化的目标。

(四)以素质提高促规范

消防监督执法质量的高低取决于执法人员的素质,要改变当前消防监督执法不规范的现状,必须从强化人员素质这一源头抓起。首先,各级主管部门和有关职能部门要采取各种方式,开辟多种渠道,有计划地加强对消防监督执法人员的业务学习和培训工作,使其熟悉消防专业知识,精通消防法律法规,提升消防监督执法能力。其次,加强业务学习和交流研讨,落实执法工作分析制度。消防部门要在严格落实主责承办、技术复核、法制审核、行政审批和审验分离、集体会审制度的基础上,针对重大疑难案件和重大执法活动定期或不定期地开展业务学习和交流研讨,通过业务学习、集中讨论和执法工作分析等方式,重点解决执法水平不一致、执法力度不统一、法规条款理解不全面等问题,以此提高消防监督执法质量。再次,消防民警和消防监督执法人员要加强消防专业知识、法律法规以外的其他科学文化知识的学习,使自身具备发现问题、分析问题、解决问题的能力,进一步提高自身综合素质和执法能力,造就和打造一支“懂法规、精业务、守纪律”的公安消防执法队伍。

(五)以考核评估促规范

实践证明,建立和完善消防监督执法质量考核和评估机制,不仅是改进和提升执法质量的重要方法,也是加强执法规范化建设不可或缺的关键环节。要通过建立科学有效的考核办法,将每月或每季消防监督执法工作,包括消防监督检查、火灾隐患整改、建设工程备案抽查、举报投诉查处、公众聚集场所开业前检查、火灾事故调查、消防行政处罚案件、法律文书制作等执法活动,全部纳入执法质量考核评比范畴。要定期或不定期地开展消防行政执法质量检查,对基层所队和消防执法单位的执法情况以及每位消防民警、消防监督人员的执法行为进行检查评估,按比例抽查执法案卷,对执法主体、执法程序、执法行为进行全面检查,及时发现执法工作中的困难和问题,坚决克服和纠正执法质量不高和执法行为不规范的问题。

责任编辑:崔海英

Subtract:The Public SecurityMinistry’sDecree No.106“TheManagement Stipulation of Constructional Engineering Fire Control Supervision”,DecreeNo.107“The Examination Stipulation of Fire Control Supervision”and Decree No.108“The Investigation Stipulation of Fire Accidents”have been carried out sinceMay 1st,2005.Taking the revision and enforcement of“One Law and Three Decrees”for chance,we shall startwith building the system,investing in scientific technology, improving personnel’s qualities and examining and evaluating the job,and then further promote the standardization of the enforcement of rai lway fire control law.

Key words:“One Law and Three Decrees”;fire control;standardization of law enforcement

To Standardize the Enforcement of Ra ilway Fire ControlLaw by Taking"One Law and Three Decrees"for Chance

YinWeimin&Lin Qiang
(Nanjing Railway Bureau of Public Security,Nanjing210037,China)

D631

A

1009-3192(2010)04-0005-03

2010-06-07

殷为民,男,江苏丹徒人,南京铁路公安处副处长;林强,男,江苏淮安人,南京铁路公安处消防支队支队长、工程师。