从商业赛马的特性看我国赛马监管机构设置

2010-08-15邹俊

武汉商学院学报 2010年3期

邹俊

（江汉大学，湖北武汉 430056）

20世纪90年代，广州、深圳、北京、武汉等地纷纷建成赛马场，并举办了数千场赛马，其中以有奖赛马为主。在赛马活动的过程中，由于缺乏有效监管，一些违反公平、公正、公开原则的现象出现且愈演愈烈，产生了不良的社会影响，最终导致政府发文停止赛马活动。近年来，随着社会经济发展，商业赛马渐有解禁之机，而已经举办多次、群众关注度高的商业赛马，首先要解决的就是公信力问题。赛马环节复杂，涉及众多职能人员，这些特殊的原因决定了对其进行有效监管的必要性和困难性。可见，建立健全的监管机制是确保商业赛马公信力的根本保障。具体到商业赛马，一套系统的监管机制应当涵盖监管体系的设置、监管体系的运行模式和运行规则、对监管体系本身的评估，以及它们相关之间的有机结合等内容。本文拟从监管机构体系设置的角度，来初步探讨商业赛马的监管问题。

一、商业赛马的概念及特征

赛马是一种比赛马匹奔跑速度和骑师驾驭马匹能力的竞技体育活动，起源于古希腊。一般认为，现代赛马运动发端于英国。英格兰国王查理二世在位期间兴起国王杯赛，此后逐渐有了关于参加比赛的马匹资格的规定。为了比赛需要，育种者还培育出了专门用于比赛需要的具有良好的速度和耐力的英纯血马。目前，世界各国的赛马均以马券发行、授予奖赏为基本运作模式，因此现代赛马也被称为商业赛马。从世界各国的商业赛马业发展现状来看，以缴纳彩金竞猜购买代表获胜马匹的彩票而取得奖金的方式最为普遍。法国则是世界赛马彩票的重要发源地。

商业赛马的特征有：

（一）机构的专业化

极强的技术性决定了商业赛马的管理与监督机构的专业性。从马匹的选择与注册、马匹训练与乘骑人员资格的认定、兽医监督，到比赛场地设施及装备的规范、比赛流程的监督，都有严格的技术性规定，这些制度由专业的机构制定并由具有专业知识的人员实行。一般而言，在商业赛马比较发达的国家和地区，均成立了组织和管理赛马活动的专业机构（详见下文）。

（二）运作的商业化

与其他竞技比赛比较，单纯的马匹赛跑难以维持持久的吸引力，为了提高观众、马主、骑手的兴趣，激发其对赛马的热情，在制度保障的情况下，适当发行马彩、设置奖金等商业手段被纳入赛马活动中来。商业赛马的运作包括设置每场赛马奖金，个人或者团体可购买马匹成为马主，按照赛马成绩分配奖金等；赛事冠名权的出让；赛场广告等。其中，发行赛马彩票是赛马活动发达国家中最为通行的商业赛马方式。

（三）参与的大众化

商业赛马是公众广泛参与的社会活动，而非政府的单方运作或企业的个体商业行为。

每年一度的澳大利亚墨尔本国际赛马节被定为公共假日，逾10万人现场观看，全球观看电视直播的马迷超过3.5亿；美国每年举行10万多场赛马，观众达8000万人次，马票售出金额达120亿美元；在英国，赛马是仅次于足球的第二大运动，每年有7000场马赛，人们在赛马日聚集于赛马场，谈论马经、评论马道；法国是世界第四大赛马彩票国家，观赛入场券一票难求，电视高悬的“赛马酒吧”应运而生，充分体现出巴黎民众对赛马的热情；在香港，每个赛马日吸引超过150万人参与，约相当于香港人口的四分之一。

上世纪90年代，中国大陆的广州成立赛马会，其举办的博彩性赛马活动曾吸引大批市民观看和投注。据该会统计，仅从1993年1月到1994年5月22日，广州赛马场就举办了57次赛马、390多场比赛，吸引现场观众170多万。而近年在武汉举行的赛马在引入赛马竞猜彩票奖励后，现场观众为自己选中的马匹激情呐喊，对赛事的关注度和参与热情明显提升。

（四）收益的福利化

多数举办赛马的国家或地区都将赛马活动所筹集的大部资金用于社会福利事业。如，香港赛马会每年的慈善捐款总额达10亿元以上，是香港最大的慈善资助机构，香港科技大学、香港海洋公园及遍布港九的健康保健中心等都是由马会捐资兴建；广州赛马会在刚建成的1993年到1994年初就捐款1200多万元；日本的《赛马法》规定，举办赛马所获得的收益除了用于与赛马相关的注册、培训等事项外，还要用于其他有利于畜牧业振兴的事业，且灾害损失严重的市町村可以通过举办赛马来筹集资金。

《博彩业与政府选择》一书作者、国家行政学院经济学部教授张占斌认为，博彩业中有些门类如赛马等为社会公益福利事业筹集社会资金的能力非常强大，其它慈善、公益性质的捐款无法望其项背。博彩性质的商业赛马为许多国家的公益事业提供了大量的资金来源。我国国务院于2009年出台了《彩票管理条例》，明确规定彩票是国家为筹集社会公益资金而特许发行。我国2009年彩票行业上缴财政的公益金达420多亿元，但与美国、澳大利亚等国相比，仍是一个较低的数字，从这些国家的经验来看，我国一旦发行赛马彩票，彩票行业势必能筹集更多的社会公益金。

二、商业赛马发达国家和地区赛马监管机构的设置

根据香港赛马规则，商业赛马的流程为：第一步，检查员检查马匹，骑师称量体重；第二步，评磅员根据马匹和骑师的情况进行评磅和配磅；第三步，骑师和马匹到鞍具着装场听取驯马师的提示，同时由工作人员核实马匹；第四步，骑师和马匹进入亮马圈，接受工作人员和观众的检阅；第五步，骑师上马进入赛道备赛；第六步，马匹起跑。现代赛马普遍采用电动起跑门。整个流程中的每一步，都必须接受相应赛马工作人员的监督和检查。众多赛马工作人员沿跑道站立，严密注意有无犯规行为，赛道终点设有摄影机拍摄最后冲刺的场面。赛后骑师须再次称量体重，骑师和马匹都要接受身体样本化验经过复查合格后，优胜者的成绩才获得正式承认。其他国家和地区的赛马活动与此大同小异，因而在商业赛马发达的国家和地区，都设有专门的赛马管理机构。如，美国的马里兰州设有“马里兰马业董事会”，隶属于马里兰州农业部；肯塔基州设有“肯塔基赛马委员会”，隶属于肯塔基州环境和公众保护委员会，其董事由州长任命。每个赛马场还设置赛马执事委员会，承担着相当于裁判的任务。这类机构或者由政府出面组成、职务由公职人员担任，或者机构独立于赛马场、职务由社会名流贤达人员组成，以确保赛事的公开、公平和公正性。

日本赛马的举办团体是由中央或地方政府全额出资的公立或国有企业，以政府的公信力保证赛马彩票发行的公正性，避免舞弊行为的发生。日本中央赛马会根据1954年7月法律第205号《中央竞马会法》成立，是由政府全额出资的国有企业和特殊法人，在农林水产省的管辖监督下，全权运营日本的中央赛马业，实现日本赛马业的健康发展，振兴马匹的改良增值及畜牧业发展；1962年赛马法修正后，日本设立了地方赛马的法定统辖机构——地方赛马全国协会，将此前由各个地方自治团体执行的赛马和马主的登记以及骑手、练马师执照的发放等职能统一收归其管理，使日本地方赛马事业的经营管理统一起来。

澳大利亚将商业性赛马列入警属行业（Policed Industry）实施监管，澳大利亚马术协会负责对各马术俱乐部的管理工作，马术俱乐部必须在马术协会进行登记注册。马术协会每年150万美元的经费中有95%以上来自澳大利亚体育委员会 (澳大利亚主管体育的行政部门)。

香港赛马会由特区政府行政长官出任名誉会长以保证对赛马活动的掌控，其竞赛董事小组根据董事局所赋予的权利，行使监管赛事的职责。竞赛董事小组由七位成员组成，包括一位马会董事局成员、一位遴选会员，首席受薪董事及四位受薪董事，前者是小组的当然主席。每一位成员都有投票权，以少数服从多数来作出决定。竞赛董事小组的运作有一套完整独立的运作机制，因此即使个别成员有变动，也可保持监管尺度的稳定性。每次赛事之后，首席受薪董事都会向传媒讲解当日重大事项并且回答提问。另外，现时的赛后报告亦尽量详尽，为马迷、传媒提供更多信息，增加工作的透明度，接受外界监督。

比利时等许多欧洲国家至少有两个政府部门参与监督管理商业性赛马，农业部门注重马场管理，财政、税务部门注重投注以及税务管理。

三、我国商业赛马监管机构设置现状分析

影响商业赛马公信力的行为有多种，如贪污彩金、裁判员受贿、马主和骑手弄虚作假、使用违禁品等，应该出台专门的法律有针对性地加以监督。目前我国还没有出台关于赛马的法律法规，因此也就没有法律明文规定的系统监管体系。截止目前，我国各地的商业赛马多是地方体育行政部门组织、以俱乐部的形式举办，比赛奖金提供方主要是企业和当地政府。活动性质定位模糊，更没有建立完备的监管体系。

我国对商业赛马的行政监管也付诸阙如。如前所述，我国的商业赛马多以俱乐部的形式举办，赛事和财务的管理几乎完全依靠承办赛事的企业根据行业惯例和内部规章制度来实行。实践中，各地组织的赛马均在中国马术协会（以下简称“中国马协”）的指导下进行。中国马协“由马术专业人员、教练员、管理人员自愿结成”，属于体育系统的事业单位，其工作人员身份实为公务员。中国马协是中华全国体育总会的团体会员，其性质是非盈利性的全国性群众体育组织，受国家体育总局的业务指导和民政部的监督管理。而中华全国体育总会是非营利性的社团法人，同受国家体育总局的业务指导和民政部的监督管理。

实际上，中华全国体育总会和国家体育总局是一个机构、两块牌子，既是一个群众体育组织，又是政府机构。中华全国体育总会成立于1952年，是新中国第一个、也是当时唯一的全国性体育组织，在领导、协调、监督体育工作，建设新民主主义的新体育，在广大人民中间普及体育运动，代表我国参加国际体育事务方面发挥了重要作用，其与国家体育总局的职能混同、人员混用的“你中有我，我中有你”的混沌局面，带有浓厚的计划经济时代色彩。在对商业赛马的管理上，中华全国体育总会群众性机构的性质并不适于作为中国马协的上一级监管机构，无论从法理上还是从职能的实际履行上来看，该监管职能由国家体育总局直接承担更为合适。

根据《中国马术协会章程》（以下简称《章程》），“组织并支持国内各种等级和不同类型的马术活动”属于中国马协的首要业务范围，其中应包括组织和支持商业赛马。《章程》并称，该协会“是指导全国与马有关的运动项目的最高权威管理机构，是代表中国参加各类国际马上体育活动，以及国际马术联合会和国际速度赛马组织的唯一合法组织”。然而，一个组织的章程是规定组织规程和办事规则的规范性文件，仅适用于其属下组织和成员，对组织以外的单位和个人没有约束力。中国马协的下属成员是经相应的体育行政管理部门和社团登记管理部门批准的各省、自治区、直辖市、单列市及解放军、各行业系统或法律、法规所认可的其他马术运动组织，则上述系统以外的单位和个人是否承认该协会的最高权威，尚缺乏法律依据。

从职能来看，中国马协下设技术委员会、教练员委员会、速度赛马管理委员会、运动用马管理委员会、新闻推广委员会等五个专项委员会，业务范围涵盖《马术竞赛规则》中文译本的审查、批准及公布，赛马活动管理措施和规定的制定，人员培训，资格审查，马匹检疫，马匹登记，护照发放等。因而，中国马协不仅在国家体育行政主管部门授权的情况下实施制定技术等级制度、人员资格审查等部分行政监管职能，同时也是实际上的商业赛马业务监管机构。

这种监管模式的问题在于，中国马协及其上级单位中华全国体育总会究竟是群众性机构还是国家机构，身份模糊不清，尤其是具体主管商业赛马的中国马协，虽然与国家体育总局之间无论从人员的身份上还是业务的管理上都存在着事实上的千丝万缕的联系，但其权威身份并没有来自法律、国家权力机关和国家权力执行机关的明确授权，导致其监管的权威性较弱，缺乏法律依据的监管力度也不大。

反观其他商业赛马发达的国家和地区，多是立法先行、体制健全，而我国商业赛马的监管机制完全没有形成，既缺乏法律依据，也缺乏成功的实践经验。

四、构建我国商业赛马监管机构体系的框架建议

商业赛马中易滋生诸多腐败乃至犯罪的问题，如运动员和运动马匹使用兴奋剂，马主、练马师和运动员作弊，赛事委员会裁判不公，场外赌博，利用赛马活动洗钱，输赢出现斗殴，以及未成年人参与赌博等等，需要有关各方共同防治。发展我国的商业赛马应当借鉴国外先进经验，首先考虑立法，使赛马产业能够在法制的框架内生存和发展，受法律的约束和保护，其次还应实施与国际接轨的行业自律，使我国的商业赛马顺利开展，快速步入世界前列。

(一)设置完备的外部监管机构。

首先完善立法，包括：增加相关刑事罪名，如伪造、变造赛马彩票罪，外围赌马罪等；国务院出台行政法规；国家体育总局、财政部、民政部等出台有关商业赛马的部门规章；在商业赛马现行试点的地区要加强地方立法。司法机关根据法律规定，代表国家对商业赛马中的违法犯罪现象实施法律监管。

加强行政机关监管。根据我国2009年发布的《彩票管理条例》规定，国务院财政部门负责彩票监督管理工作，体育行政部门按照法定职责负责全国的体育彩票管理工作，而赛马彩票属于体育彩票的一种，因此，建议在国家财政部的监督和指导下，由国家体育总局成立商业赛马管理中心，明确对中国马协的授权，理清中国马协的性质及其组成人员的身份性质，在省、直辖市、自治区体育行政部门成立垂直下属机构，对赛事进行监管，或派驻专门的监管人员监管；财政部对上缴彩金的监管；审计部门的审计监管等；举办听证会；公证机关实行赛事公证；建立二级申诉制度；等等。

重视对监管机构的监管。如有必要，可考虑设立一个由农业、体育、旅游、公安、财政和税收等部门综合组成的有公信度和权威性的赛马业监督管理委员会。中国马协主要行使赛事组织、业务指导、技术培训、人员注册等专业管理职能，中国马协及其下辖机构一旦有违反规定组织赛马或其他违规行为的，其上级行政主管机关可予以处理。

完善社会监管，包括：确定赛事实时披露制度，大众通过电视或现场直播银幕观看赛事进行监管；媒体监管；由法律专家、技术专家等组成的中介机构对赛事实施评估的中介机构监管；等等。