潘铭明

（华东政法大学，上海200063）

城市农民工讨薪难现象的探索与思考

潘铭明

（华东政法大学，上海200063）

近年来，作为当今社会一大弱势群体的城市农民工工资拖欠问题一直是舆论关注的焦点，同时也成为了影响社会和谐发展乃至稳定的重要因素。鉴于当前我国在农民工权益保障方面存在着诸多缺陷和不足，笔者试图通过分析当前农民工讨薪难的相关成因，并针对该现象提出了自己的看法和建议，以期对该问题的解决有所裨益。

农民工；讨薪；对策

一、问题的提出

2003年10月，温家宝总理为重庆农妇熊德明讨工资一事，掀开了我国农民工权益保护的序幕。为解决这一难题，近年来党中央、国务院前后采取了一系列措施，加大了对农民工的关注和保护力度，但拖欠农民工工资的情况仍时有发生，这不能不引起我们的再次重视。当前，农民工已成为我国经济发展的一支重要力量，为加快我国城市和社会发展，推进城市化的进程发挥了不可替代的作用。据《中国就业状况和政策白皮书》统计，1990年全国农民工仅有1500万人，到2003年增至9800万人，到2006年底，猛增至2亿多人。[1]而到了2009年，全国农民工总量为22978万人，比上年增加1.9%。国家统计局农村司的监测调查报告指出，2009年内我国外出从业6个月以上的外出农民工为14533万人，在本乡镇以内从业6个月以上的本地农民工为8445万人。[2]

然而，由于历史和社会的原因，中国农民始终是一个弱势群体，而作为从农民中走出来的农民工，他们更是这弱势群体中庞大的组成部分，农民工由于自身的文化素质、劳动技能以及城市中固有的制度、思想观念等的影响，还没有真正被城市社会所接纳和认同，还不能与城镇居民享有同等的社会地位和待遇，他们承载着太多的歧视和不平等，他们当中的一些人的合法权益不时遭受侵害。[3]这不仅影响了农民工及其家庭的基本生活，也对社会的稳定和公平正义构成了巨大威胁。对此现象，笔者认为，在我们呼吁全社会予以密切关注的同时，更要对该问题产生的根源加以剖析，采取相应的措施进行治理，进而从根本上解决拖欠农民工工资的现实难题。

二、原因分析

造成农民工讨薪难的困境存在着诸多方面的原因，对此笔者将从外部环境和内在因素两方面对其进行分析和探讨。

（一）外部环境

1.宏观经济环境的急速恶化

我国作为一个传统制造业大国，主要的制造型企业集中在广东、江浙一带，这也是当前外出农民工的主要流向。但是由于目前我国的经济发展模式存在着一定的问题，欧美都属于消费拉动型经济，GDP的70%是消费。中国90年代消费占GDP60%，2007、2008年缩减到35%。中国产能占GDP70%，但我们的消费能力只有35%，剩下的35%我们没能力消费，就造成了产能过剩的现实。因此唯有通过“出口创汇”的方式来填平这些过剩的产能。而欧美吸收这些过剩产能主要依赖它们完善的社会保障体系，让他们大胆负债消费。美国家庭的负债消费高达95%，中国的家庭负债消费却只有可怜的13%。美国消费了我们超过7%的剩余产能，0.7亿美元。但是，金融危机让美国人不敢乱花钱了。中国过剩35%的产能不被吸收，它绕过了金融体系，直插中国经济的心脏，我们35%的GDP被刮走了。金融海啸造成了我国出口型制造企业的投资营商环境急速恶化。[4]同时面对人民币汇率的升值压力、国际通货膨胀以及《劳动合同法》的出台导致企业依法用工的成本增加等诸方面因素的共同作用，使得这些沿海出口型企业面临着发工资难甚至破产倒闭的危险。

2.二元户籍制度存在明显缺陷

农民工作为对中国经济和城市化进程做出重要贡献的群体，却一直徘徊在国民待遇的边缘。在这种缺乏制度保障的环境中，“城里来的外乡人”把握自己命运的能力是极其有限的。据统计，我国城乡居民收入差距已经由改革开放初期1978年的2.57倍扩大到2005年的3.22倍。城市发展了，农村落后了，大批农民涌向城市就是一种必然选择。但由于长期的政策束缚和成分约束让社会把农民工看成了“草根”一族，将他们限制在某一个狭窄范围内，其思想观念也被称为“小农意识”。而市民却恰恰相反，他们一直被看成“国家人”，享受各种国民待遇,[5]而这种差异这也是造成农民工讨薪难的重要因素之一。

3.劳动关系双方地位不平等，工会力量薄弱

《中华人民共和国劳动法》第7条规定：“劳动者有权依法参加和组织工会。工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动。”而《中华人民共和国工会法》第3条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。”由此可见，我国法律保障农民工依法参加和组织工会的权利。但由于我国农民工流动性大、分布散，加之目前基层工会组织不健全，尤其是在民营、外资企业中，企业主掌握着生产资料的所有权，拥有企业的决策权、管理权和分配权，而且中国的劳动力市场明显供大于求，因而劳动者处于绝对的弱势地位，双方悬殊的力量对比决定了劳动者在关于切身权益的谈判中，一直处于被动地位。当前民营企业的工会组建率相对较低，据2007年全国工商联七省市民营企业调查显示，接受调查的742家企业中，成立工会组织的仅占31.86%，工会谈判、维权的能力极度弱化，工会组织不能发挥其作为劳动者代表，维护劳动者权益的应有的作用。[6]经常出现用人单位不签订劳动合同、不按月发工资、不购买劳动保险，特别是建设领域企业层层分包拖欠工程款等，导致农民工无法及时拿到工资的情况出现。[7]这同国外企业工会在劳资关系谈判中起着主要作用相比形成巨大的反差。

4.讨薪成本过高，法律援助缺失

根据《中华人民共和国劳动法》第79条的规定：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”这决定了我国在劳动争议发生后，当事人应申请劳动争议仲裁机构先行处理。对仲裁裁决不服的，才可以向人民法院起诉。而从劳动监察、劳动仲裁到诉讼，农民工要付出巨大的经济成本、时间成本，还有政府成本和法律援助成本。一般情况下，讨薪1000元需要付出综合成本至少3000元,这还是保守的计算。许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁及诉讼等合法方式解决劳动争议，而选择绑架、堵路、跳楼、爬塔吊等暴力、极端手段维权，原因之一便是维权成本过高。而有的人在付出巨大成本后权利仍然得不到维护，或是处理结果不能弥补他们付出的成本。[8]

农民工在城镇几乎没有经济基础，且没有社会背景，依法维权成本又较高，实属非常需要法律援助的一个群体。法律援助制度在我国建立已经十年多了，法律援助工作已逐步迈入了法律化、规范化的轨道。但是，受经济、社会、法治发展水平的限制，我国的法律援助制度尚未发挥出应有的作用，[9]尤其是法律援助资源目前未能很好分配给农民工这一弱势群体。

5.行政监管不力

对清欠农民工工资，国家的重视程度不可谓不高，出台的措施不可谓不多，结果“雷声大雨点小”，有关职能部门难辞其咎。对于建设工程资金无来源或资金不落实的不准立项和规划施工许可，严禁工程非法转包、违法分包，严禁将农民工工资交由包工头发放，用工应当签订劳动合同，这些防范欠薪的措施早有明确的法律和政策规定，而违法违规现象屡禁不止，很大程度上是监管缺位造成的。特别是劳动部门对劳动合同实施的监察多为被动式执法，接到投诉举报才处理，存在很大盲区，有的处理劳动争议时还以法律关系不明、受案条件不符为由，与法院相互“踢皮球”。[10]各部门间职责不清，缺乏有效协调，推诿现象严重。

6.相关法律法规不健全

我国自1994年颁布了《中华人民共和国劳动法》以来，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，十余年间又陆续制定出台了《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》等一系列法律法规，对依法调节社会劳动关系、规范用人单位行为、维护劳动者的合法权益无疑发挥了积极重要的作用。但我们必须看到仅就一部或者几部法律法规就能实现劳动关系的法制化、规范化是远远不够的，我们还必须重视相关配套法律制度的建设。否则所有的法律都将只是纸上谈兵，很难贯彻和实施并达到预期效果。[11]

7.举证和执行困难

虽然我国于2007年6月29日通过的《中华人民共和国劳动合同法》已明确指出用工单位不与劳动者签订劳动合同就是违法。如其第7条规定：“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。”第10条规定：“建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。用人单位与劳动者在用工前订立劳动合同的，劳动关系自用工之日起建立。”第14条第三款规定：“用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。”第82条规定：“用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。”但在现实生活中，一些企业为了规避各种责任，往往甘冒违法的风险拒绝和劳动者订立书面劳动合同。在这种事实劳动关系情况下，举证责任的分配就成了关键所在。由于劳动争议案件属于民事案件的范畴，现行《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第6条前半段规定：“发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”《中华人民共和国民事诉讼法》第64条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”即劳动争议案件一般适用适用“谁主张，谁举证”的原则。只有少数法定情形才有“举证责任倒置”原则适用的余地：如《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第6条后半段规定：“与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第6条规定：“在劳动争议纠纷案件中，因用人单位作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生劳动争议的，由用人单位负举证责任。”

而在我国，农民工作为弱势群体，取证质证能力毕竟有限，通常难以收集齐备有关证据。加之有的用人单位凭借自身的优势，拒绝向农民工提供有关原始资料或者只提供对自己有利的证据，导致其举证不能，造成农民工维权困难。这就意味着要求农民工举证极有可能陷入十分尴尬的境地中去。

判决和裁定执行难，是我国司法实践中一个突出的普遍现象，这在有关劳动争议的诉讼案件中体现得尤为突出。特别是那些要求用人单位继续履行劳动合同等非经济标的的生效判决或裁定，由于不像经济标的那样有明确的量化要求，执行起来难度更大。[12]

（二）内在因素

除了以上外在因素，农民工自身缺乏自我保护和维权意识也是农民工权益受到侵犯的重要原因。由于无差别的体力劳动市场供大于求，所以，大多数农民工就会以找到工作为首要条件。相对应的，农民工对于如何保护自身的合法权益却考虑得很少或者根本没有考虑。有的农民工由于法律知识缺乏和法制观念淡薄，在维权中因证据不足求助无路时，往往铤而走险，采用非法讨薪等简单手段维权。同时，由于缺乏有效的组织，农民工在自身合法权益受到侵犯时，往往各行其是，一盘散沙，难以形成集体维权的强大合力，甚至因畏惧侵权方的强势而不敢维护自身的合法权益，使其在与用人单位的抗争中始终处于劣势。[13]

三、应对措施

（一）完善立法和配套制度建设

我国劳动立法近年来虽然取得了令人瞩目的发展和成绩，但随着我国市场经济的深入发展所带来的劳动关系的复杂多变以及加入WTO所面临的新的形势，我国劳动立法与现实的矛盾不断凸现，亟需进一步予以完善，以更好地保护劳动者的合法权益。[14]同时尽快出台相关配套制度，完善相关机制，建议立法、法制、司法、执法等机关和部门加快出台立法解释和答复，制定配套性法规、规章和司法解释，对一些原则问题予以具体规范，增强法律的操作性，推动相关规定落到实处。[15]

（二）加强行政主管部门的监管

严厉打击行政不作为。农民工因欠薪问题而向劳动部门投诉，劳动部门应依法处理该类事件，由于其权限有限，不能满足农民工维护合法权益的要求，可以适当加强劳动部门在处理类似案件的执法权力，比如劳动部门在接到农民工被欠薪的投诉后，可以查封用人单位的财物，公安机关也可以因此拘留恶意欠薪者。对于行政不作为，我们应该予以严厉防范，对于不作为的行政人员予以严厉打击，建议对于这种行政不作为的人员，情节较轻的给予行政处罚，情节较重的应以刑法的渎职罪定罪量刑。[16]

（三）健全法律援助机制

农民工由于自身文化素质不高，法律意识淡薄，当其合法权益受到侵犯后不知道利用法律来保护自己的合法权益，又因其经济收人较低，无力支付权益保护的诉讼成本，应当建立相应法律援助机制，以保证其平等地获得法律帮助以主张和实现自己的合法权益。现有法律援助的方式只能帮助到个别的农民工，农民工借助法律援助维护其劳动权益的实例不多。各级司法行政部门应严格按照《法律援助条例》的规定，建立各类法律援助机构以利于及时受理农民工的申请，保证农民工权益的司法救济。[17]

（四）强化工会作用,提高农民工在劳资关系中的议价和谈判能力

由于农民工自身因素造成其在劳动力市场中的弱势地位，进而导致其在劳资关系中的被动态势。因此，农民工群体需要借助工会的力量，有效地组织联合起来，形成与用人单位博弈的合力,由工会出面与用人单位进行集体谈判，解决欠薪问题，这也迫切要求通过法律手段赋予工会相应权力。[18]

（五）加大劳动法律法规的宣传力度

应进一步加大劳动法律法规的宣传力度，打破法院、劳动局等社会职能部门“单打独斗”的局面，进一步整合社会法制资源，形成宣传合力。拓展宣传视角，增强宣传的针对性，既要注重法律法规本身的宣传力度，提高社会主体的认知度，又要结合现实发生或可能发生的具体矛盾纠纷，加强法律法规在重点领域执法实践的宣传释明工作，切实提高劳动者及用人单位自行依法评判能力，引导劳动者正确运用法定权利，促使其对维权后果存在合理预期，避免滥诉和不理性诉讼情况发生。[19]

（六）改革户籍制度，为农民工创造平等环境

户籍制度是引发城乡差别的原因之一。即使在城市里工作，身为农民户籍身份的农民工也无法享有城市人的“补贴”。城市化的实质是转化农民为居民，转化小生产的主体为现代市场经济的主体。近些年来，我国政府一系列政策的出台和积极落实，使得“民工讨薪难”的问题，有所缓解。但要彻底解决民工难题，必须从制度上保障农民工实有权利的获得，让他们享受市民的待遇。而要实现这一目标，少不了政府政策的支持和改革户籍制度。

因此必须进行社会结构调整，加大户籍制度的改革力度，加速城市化进程，使更多的农民变为居民，尽快使社会结构的多元状态向一元转化；同时改革现有就业制度，构造城乡统一的就业市场，清除一系列阻碍农民进城务工的歧视性政策法规，营造一个公开、公平、公正的和谐的劳动力就业市场环境。这样才能从根本上改变人们存有的观念意识，农民工问题则自然像粮油关系、副食品补助、招工就业等制度一样成为历史。[20]

（七）不断提高农民工素质

提高农民工的综合素质，树立起正确的法纪观念，唤起他们的维权意识。在尽可能地对他们进行有效的教育培训的同时，建立各种合法的维权组织，有条件的单位应建立团组织和党组织，充分发挥先锋队的作用。[21]

（八）逐步建立欠薪保障制度

欠薪保障制度最早产生在上世纪六七十年代的一些欧洲国家，比如比利时、法国等等。与商业保险中的雇主责任相比，欠薪保障制度目的是保障劳动者的劳动债权；欠薪保障制度设立的方式是强制性保险，体现社会共济。欠薪保障制度能够保障劳动者及时便捷地获得工资，降低追薪成本。［22］因此在现阶段，建立具有中国特色的欠薪保障制度，不仅是必要的，也是可行的。

四、结语

综上所述，解决好农民工问题，有着极大的现实意义和紧迫性，这不仅是建设社会主义和谐社会的必然要求，也是落实科学发展观的迫切需要。我们有理由相信，随着十七大精神的进一步深入贯彻和我国经济的发展，农民工的问题会得到更大的改善，农民工也将成为我国经济建设和构建和谐社会的一支重要力量，农民工的明天也会更加美好。［23］

[1]参见朱雁：《农民工讨薪难的法律思考》，载《法治论丛》2009年第1期，第17页。

[2]新华网：《国家统计局：我国有近2.3亿名农民工》，资料来源：http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-03/23/content_13232348.htm，访问日期为2010年4月19日。

[3]《浅析农民工权益的法律保障》，资料来源：http://www.gzu521.com/paper/law/judiciary/201003/25267.htm，访问日期为2010年4月22日。

[4]参见《郎咸平：金融危机下，企业的突围战略》，资料来源：http://sb.66wz.com/system/2009/02/08/101136747.shtml，访问日期为2010年4月21日。

[5]参见《农民工生存调查：缺乏制度保障期待国民待遇》，资料来源：http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-03-09/115117368201.shtml，访问日期为2010年4月21日。

[6]参见余培源：《构建中国民营企业和谐劳动关系的研究》，资料来源：http://www.studa.net/qiyeyanjiu/091101/10485287.html，访问日期为2010年4月21日。

[7]参见《专家解剖农工讨薪之痛称有关部门措施只治标》，资料来源：http://news.xinhuanet.com/employment/2009-12/03/content_12580016.htm，访问日期为2010年4月22日。

[8]张燕、石毅：《农民工维权成本调查：讨薪成本至少三倍于收益》，资料来源：http://society.people.com.cn/GB/1063/3483979.html，访问日期为2010年4月21日。

[9]《我国法律援助制度实施中存在的问题及对策》，资料来源：http://www.jsyzfy.gov.cn/news.aspx?id=427，访问日期为2010年4月21日。

[10]聂早早：《当前农民工被欠薪及讨薪问题的调查分析—以皖籍农民工为例》，载《法制与社会》2008年第14期，第204页。

[11]参见《论〈劳动合同法〉实施的配套法律制度建设—职工参与制度的法律层面探索》，资料来源：http://www.chinalawedu.com/new/21602_4000_/2010_2_22_ma2829848541222010210032.shtml，访问日期为2010年4月28日。

[12]《解读高法关于劳动争议案件司法解释征求意见稿》，资料来源：http://www.lawyer-sh.com.cn/Html/?2425.html，访问日期为2010年4月28日。

[13]参见杨春晖：《浅谈农民工权益保护的现状与措施》，载《宁夏党校学报》2009年第2期，第90页。

[14]《我国劳动立法与劳动者权益保障》，资料来源：http://www.zlcool.com/lw/2/10/df2ac68ecfb0a9cd66b99572f45f81ab.html，访问日期为2010年4月28日。

[15]参见《劳动合同法实施两周年相关配套制度仍待完善》，资料来源：http://news.nynews.gov.cn/shxw/fzzh/201001/59198.shtml，访问日期为2010年4月28日。

[16]参见夏桂花：《农民工工资拖欠问题的法律思考》，载《和田师范专科学校学报》2006年第41期，第62页。

[17]郝文学：《关于农民工权益法律保护的思考》，《法学与实践》2008年03期。

[18]参见霍增辉、张玫：《农民工个体特征与欠薪问题的实证分—以浙江省为例》，载《河北农业科学》2008年第12期，第138页。

[19]古章阳：《延庆法院民一庭调研劳动争议案件大幅上升原因及应对之策》，资料来源：http://bjgy.chinacourt.org/public/detail.php?id=83458&k_w=%F6%B3，访问日期为2010年4月28日。

[20]参见《农民工问题的根源在于户籍制度》，资料来源：http://news.sohu.com/20070130/n247937139.shtml，访问日期为2010年4月28日。

[21]马爱华：《关于维护农民工合法权益问题的调查与思考》，《广东行政学院学报》2004年第3期，第73页。

[22]参见邱宝华：《建立欠薪保障法律制度促进劳动就业》，载《政治与法律》2006年第1期，第23-24页。

[23]参见《拖欠工资成社会顽疾呼吁人们善待农民工》，资料来源：http://news.cm.hc360.com/2010/02/272135163794.shtml，访问日期为2010年4月28日。

D621.5

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1009-2277（2010）05-0035-05

2010-08-20

潘铭明(1987-)，华东政法大学2009级民商法学硕士研究生。

责任编校：徐晓