官僚体制的基本要素解构*<br/>——评《经济与社会》中的“官僚体制统治”

官僚体制的基本要素解构*
——评《经济与社会》中的“官僚体制统治”

2010-08-15龙海波

中共杭州市委党校学报 2010年6期

□ 龙海波

官僚体制的基本要素解构*
——评《经济与社会》中的“官僚体制统治”

□ 龙海波

“官僚体制统治”是韦伯官僚制理论的核心,它产生于特定的历史土壤之中,主要包括行政官员、行政职务和行政机构三个方面。通过对官僚体制基本要素的解构,可勾勒出官僚制架构的内核:行政官员是官僚制架构的核心灵魂;行政职务是官僚制架构的外在特质;行政机构是官僚制架构的运作模式。

官僚制行政官员行政职务行政机构

在古典公共行政领域,官僚制历来被视为组织理论的经典之作。关于官僚制的学术争鸣,可谓派别林立、观点纷繁。然而,对于官僚制理论贡献最大的当属德国著名学者马克斯·韦伯,他在《经济与社会》的经典论著中充分阐述了官僚制的组织模式、体制架构,被视为“组织理论之父”。随着历史的变迁和经济社会的发展,纵然官僚制受到前所未有的冲击与挑战,但它的核心价值理念仍然传承至今,成为被广泛地用于政治治理的机制之一。站在新公共管理改革的起点上,重新审视官僚制架构的要素特征,对于揭示现代民主政体的稳定性与发展性具有重要的参考价值。

一、官僚制发展的历史土壤

在政治学、社会学和管理学等学科的发展中,官僚制的概念始终与马克斯·韦伯的名字联系在一起。官僚制曾在产业革命时期被用来组织和指导企业的生产经营活动,之后马克斯·韦伯对其进行了总结并提出了系统化的理性官僚制理论,从而奠定了现代组织理论的基础。[1]从公共行政的发展史看,如果说政治与行政二分法原则为现代公共行政以及科学研究确立了逻辑前提,那么官僚制则抽象出公共行政的工具理性,并对公共行政体系进行了明确的合理性设计。正是由于这一理性工具的运用,使得官僚制具有处理强大规模工业社会复杂的行政管理能力,也使得行政组织的架构和组织合法性具有持久的生命力,为公共行政的科学化、技术化道路奠定了坚实的基础。

(一)官僚制发展的历史应然性

官僚制的核心是对于组织形式的研究,组织形式与组织运作方式是社会历史长期发展过程中所不可回避的问题,而其关键就在于组织存在的合法性和组织权威的确立。组织合法性的确立需要组织权威作为根本保证,而组织权威则为组织合法性奠定了权力基础。人类社会的发展历史经历由原始社会、奴隶社会、封建社会向资本主义、社会主义的基本社会形态,在不同的社会形态发展中,国家政治权威以及管理组织权威的获取也经历了个人魅力、惯例传承、制度规则的演变,相对应的组织形态分别是“神秘化的组织”、“传统的组织”、“合理—合法化组织”。历史的经验表明,一种能够给现代化提供有效支持的政治体系及组织形态,首先必须是一种稳定的和有秩序的政治体系及组织形态。以魅力型为代表的原始组织形态不具有组织稳定性,往往以个人的盲目崇拜和狂热迷信为基础,它随着个人领袖魅力的消失而破坏了组织的稳定性,使得组织经常因领导者的更替处于混乱之中;而以世袭制和封建制为代表的传统权威组织形态则缺乏良好的秩序规则。因此,在现代化进程的发展阶段,只有“合理—合法化组织”才是资本主义社会唯一的组织模式,组织合法性来源于制度规则的设计,官僚制强调了契约任命才是现代官僚体制的本质,勾勒出工业化乃至后工业化时代社会组织变革的真实轨迹。如果说韦伯的官僚制遵循的是社会公正,那么后来由泰勒发展起来的科学管理理论则致力于组织的效率与经济,这些都是封闭组织模型的学派代表,稳定化、专业化、社会责任等要素则体现了相应历史时期的社会特点和基本价值。

(二)官僚制发展的历史必然性

当今社会较为成熟的组织形式,几乎无一例外地采用或变相采用官僚制体制,就目前的情况来看,并没有一种更为有效的组织形式来替代它。[2]然而,官僚制最早出现在德意志并逐步发展,也取决于当时的社会背景和韦伯的个人因素。首先,受到德意志日耳曼民族的文化信仰和斗争性格的影响,特别是在外来国家的侵犯、践踏中逐渐锻造了德意志坚强的民族性格和铁一般的组织纪律,为以后建立军事组织和官僚机构打下了坚实基础;其次,当时处于分裂局面的邦国、城市通过扩充实力,建立一系列的新兴制度,客观上促进德意志尤其是北德资本主义经济的发展,也为现代官僚制的产生以及行政管理体制创造了经济条件;第三,宗教改革中有关基督教新教精神也为组织合法性的来源提供了精神归宿;最后,韦伯自身深厚的理论功底以及参加德意志军事训练的社会经历,使其更加深刻地洞察了军队的组织形式及运作流程,为后来系统形成官僚制理论创造了现实条件。因此,官僚制是在客观历史背景下由各种社会因素相互交映,在特定的国家中显现出来的。

二、行政官员是官僚制架构的核心灵魂

韦伯在官僚制理论中阐述了现代官僚体制的运作方式,行政官员是现代官僚体制运作的主体,行政官员作为地方政府的主体,也是理性的市场经济人,“现实生活中一个人不可能脱离他的个人利益而存在。毋庸置疑,政府官员个人也是现实经济关系制约下的、与社会中其他人没有本质区别的个人。”[3]在这样的人性假设下,如何规范行政官员个人行为则成为官僚制设计的关键,也是官僚制架构的核心灵魂。具体来说,主要体现在行政官员的任职条件和个人地位两方面。

(一)行政官员的任职条件:专业性和公正性的结合

官僚制理论关于行政官员任职条件从四个方面予以说明,其一是明确的制度规约,即存在着普遍通过规则安排来形成固定、有序的机关权限的原则,其中既包括法律和一般的行政规则,又明确了官员的工作分工、权力分割以及人员安排。制度设计对于一个组织的运作和发展具有重要作用,“合理性”、“合法性”的权威来源于组织的制度,良好的制度规约有效地节约了官僚组织运作成本,使官僚组织趋于理性化发展。其二是对行政官员公共领域与私人领域事务进行了合理的分离。韦伯认为,“现代的机关组织原则上把办公室与私人住所分开,因为它从根本上把职务工作作为一个分离出来的领域同个人的生活范围分开,把职位上的财物同官员的私有财产分开,这种状况到处都是漫长发展的产物。”[4](P280)公私分明的设计原则充分明确了公共行政的边界权限,不仅是外在的工作环境、公共财产,还包含了事务的基本属性,这也为以后非政府组织的发展厘清了界限。其三是明确了需要存在一套专业的行政班子,主要用于文案处理,现代职务的执行是建立在文件(案卷)和一个各种各样的常设官员和文书班子基础之上,[5](P280)行政文案是将组织的运作流程、组织权威的上传下达通过特定的书面形式进行记录、表达的,行政文案被看作是官僚制僵化的代名词,官僚制如同一台庞大的机器,行政人员特别是文书班子则是这台机器中一个个按部就班的齿轮。然而,也正是这种特定的行政工作和文书班子却真实地记录了现代公共行政的发展历程。其四是强调专业培训的重要性,特别注重行政官员的知识化和敬业精神,这也是行政官员任职所必须具备的条件之一,专业化培训能够有效地分配社会公共产品,提升行政官员公共管理的水平,而敬业精神的培育也正是公共行政价值的体现,充分体现了公共组织的服务意识,一个缺乏专业素养和敬业奉献的行政官员是不能很好地履行自身职责的,甚至还会走向腐败。由此可见,官僚制理论充分明确了行政官员的任职条件,强调了专业性和公正性的有机结合,也正是新公共管理所倡导的价值所在,统一的行政班子和专业化的业务培训奠定了行政官员的特色性、不可替代性;严格的制度规约和公私领域的有效边界抑制了行政官员的“逐利”行为。

(二)行政官员的个人地位:形式主义与功利主义的结合

现代社会是一种各种价值交互、冲突的形态,个人普遍崇尚功利、地位,可能为了公共权职而采取非正当手段,行政官员的个人地位历来被认为是公共权力的代表。官僚制理论从两个方面阐述了行政官员的个人地位,从内在看,职务就是职业,将行政官员的个人地位与职务的高低结合起来,充分强调了对国家价值的认同感,这也是意识形态上的一种认同。然而,一味将职务高低与个人地位挂钩,可能会助长个人私欲的膨胀,导致个人价值与国家价值发生偏离,这也就是所说的内在的形式主义。从外在看,行政官员的个人地位主要体现在社会评价、货币报酬、仕途晋升等方面。实际上,基于职业的公正特性和职位的权力属性,行政官员的社会地位是比较崇高的,往往成为令社会广泛群体向往的去处。行政职务的高低决定着行政官员的个人报酬,也正是由于职务的权力分配不同,导致在报酬分配上由“维持生存的稳定收入”到“个人获利源泉”。仕途晋升则主要是通过形式上的选举和实质上的任命,这也从另一方面印证了官僚制民主的弊端,晋升的考核标准和考核形式也随着官僚制上级任命而存在着功利主义的色彩。由此可见,官僚制理论充分明确了行政官员的个人地位,它是形式主义与功利主义的有机结合,形式主义就会产生“民选官员”的困境,导致现有的行政官员考核标准浮于表面,而这也正是现代官僚组织体制下的官员提拔晋升存在的主要问题;功利主义可能扭曲原来行政组织所设定官员个人地位,使得行政官员的个人地位与职务地位相辅相成,也就很可能产生狭隘的官僚意识和官僚行为。

三、行政职务是官僚制架构的外在特质

行政职位(职务)的发展是一种现代社会形态,它是货币经济发展与行政管理发展相互促进的结果;同样,行政职务也具有自身的独特魅力,行政职务在设置过程中既规定了权力与职责,也规定了人员分工,是一种固有权力与外在生态的博弈,它是权力膨胀与规则约束相互制衡的结果。

(一)行政职务的现代形态:货币经济与行政管理的相互促进

货币报酬对于官僚体制的外部特征具有极大的重要性。任何行政职务都是建立在一定职务报酬基础上的,从某种程度上说,这也是马克思主义按劳分配原则的体现,行政官员通过担任某一特定职务,行使行政职权对社会承担相应职责,而行政官员的劳动付出是通过相应职务大小进行报酬分配的,从古埃及、晚期的罗马帝国一直到13世纪末,一直都是以实物报酬进行分配的,这也是现代社会衡量行政职务价值大小的雏形。随着商品经济的逐步发展,行政官员对于行政职务的认识也发生了变化,官僚制的体制结构也开始发生了内在的变革,货币的出现导致了行政官员追求财富的私欲膨胀,使得原来固定的行政职务的任命与行政权力的行使出现了非恒定性,这也就意味着“能轻而易举地走上让官员占有税收源泉和利用税源作为私人财产的第一步”,[6](PP287-288)商品交换的不成熟使得实物报酬的交换受到一定的约束,限制了货币的购买能力,而当货币作为一般等价物进行商品交换时,大大提升了货币购买能力,也就提高了行政职务的潜在价值,行政官员由通过行政职务获取劳动报酬发展到后来的通过官职的买卖获得巨大的经济利益,这其中货币经济的发展间接地起到了助推作用。检视现代转型社会,行政官员的腐败无疑都是从滥用职权、职务买卖发展起来的,而行政职务作为现代社会组织的基本形态,也必然有其两面性,既有社会分工和明晰职责的一面,也有权力与报酬内在诱导的一面。这种薪酬官僚体制的外在特质是伴随着货币经济的发展而发展的。

同样,行政管理任务量上的发展和质的扩大也促使行政职务作为一般现代形态而长期存在。官僚制体制化的典型基础就是大的国家和群众性政党,[7](P291)这也是基于文化统一性的维度,庞杂的国家事务管理和政党之间竞争与合作管理共同演绎了现代官僚组织,它客观上要求某一特定的、固定的社会形式来完成,而行政管理质的扩大和内在发展则成为官僚体制化的诱因,[8](P293)具体表现在:经济上,日益增长的消费上可支配的和可利用的财产作用;政治上,日益增长的社会统治秩序稳固保护需求,也就是社会政策任务发挥作用的结果;技术上,现代信息技术的发展、新闻媒介的广泛传播扩大了行政管理的幅度。如果说货币经济的发展是塑造官僚行政职务的外生变量,那么行政管理的发展就是塑造官僚行政职务的内生变量,二者相互促进,使之发展成为现代组织的基本形态。

(二)行政职务的自身魅力:权力膨胀与规则约束的相互制衡

行政职务是社会化大分工的产物,也是官僚制组织层级模式的必然选择。一定的官职必然由拥有特定任职条件的行政官员担任,而行政官员的个人地位在很大程度上都取决于官职的高低,官僚体制下的行政职务犹如隐形的纽带,连接着行政官员与公共事务,行政官员行使职权必须依附特定的官职,而公共事务的治理也是由特定的组织运作模式和职位授权进行的。任何组织形式都离不开行政职务的存在,行政职务在官僚制架构下又更加彰显其自身的魅力。因此,必须从“行政官员—行政职务”和“行政职务—公共事务”两个维度去理解。

第一,“行政官员—行政职务”的维度。官员对于官职的眷恋由来已久,因为他们能够清楚地意识到,行政职务是个人地位和个人价值的风向标,官职越高,所拥有的权力越大,所承担的责任也就更重,更能够体现自身价值。所有这些推断都是基于人性模式假设的,这也是大多数政治经济学家研究的基础。在《官僚制政治》(Tullock,1965)一书中,戈登·图洛克分析了理性自利的个人在非常大的公共官僚制中追求最大化策略而导致的结果。图洛克的“经济人”是雄心勃勃的公共雇员,追求自己在官僚制中获得提升的职业机会。[9](P67)同样,现代公务员的职务消费也尽情地展示了行政职务的魅力,因为职务消费是根据国家公职人员的行政级别高低,享受不同层次、以实物分配形式为主的物质待遇,如住房、汽车、各种通讯工具、勤务人员乃至公务宴请等。职务消费过度是公共权力部门化、部门权力私人化、私人权力市场化的一种“亚腐败”现象。[10]因此,官员的自利行为就导致在获取行政职务的路径上发生偏离,极度膨胀的权力意识与公平、正义的行政价值格格不入,往往就会出现行政职权的“越位”、“缺位”,权力的失范则是官僚制受到众多批判的缘由之一,在官僚体制下,任何组织形式的职位设计无疑都体现着行政职务的自身魅力。

第二,“行政职务—公共事务”的维度。公共事务的治理其内在必然存在着一套具有自身逻辑规则的制度体系,它明确了制度设计中的个人利益和制度利益,使得依托行政职务去处理公共事务具有了特定标准,合理规范了个人行为和职务行为。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中曾一针见血地指出:“制度利益和制度中的个人利益是有区别的”。[11]官僚制理论以严格的规则约束和制度设计而著称,行政职务管理受到规则的约束,从根本上说是性质使然。现代公共行政理论认为,依据法令安排一定事务的权威,即该权威是法律授权给某机构的,并没有授权给该机构依据针对每一种情况发出的个别命令调整事务的权力,而只是授权其抽象地调整事务。官僚体制的两大特色在于“不看人办事”和“可预计的规则”,对于行政职务的授权而言则是严格依据特定规则执行的,从这一点来看,行政职务之所以能够走向现代公共行政之路,更多的则是制度设计下的效率性和执行力,这也是行政职务的现代魅力所在。也正是由于权力膨胀与规则约束二者相互制衡,促使行政官员在制度设计下寻找理性的“自利”,激发了组织的效率,也一定程度上制约了权力的过度膨胀而导致的制度异化。

四、行政机构是官僚制架构的运作模式

官僚制组织下的行政机构是一个等级控制体系,它强调了行政机构的明确分工和机构之间的运转协调功能,既体现了组织的层级性,又体现了运转的连续性,有效地保证了行政机构之间的等级差异和高效运作。正如唐斯所言:“一个小的组织可能需要一个人协调所有组织成员的活动,随着组织规模的扩大,协调工作就会使一个人不堪重负,就会安排另一个人来分担他的协调工作,而他们之间又需要协调,当组织规模持续扩大时,就会有更多的人来从事专门协调的工作,而这些从事协调的人之间或之上,又需要一个专门进行协调的层级,累加起来,就形成了官僚制组织的等级结构。”[12](P57)这就是对官僚制架构运作形态的真实写照。

(一)行政机构的静态特征:组织的层级性

机构是官僚组织的基本属性之一,行政机构设置的不同、机构要素组合的差异都决定了不同形态的运作模式,但是无论行政机构如何设置,都体现着组织的层级特性。在人类社会发展的历程中,都存在着相对比较成熟的机构设置模式,主要包括直线集权制、直线参谋制、直线职能制、直线综合制等机构模式,韦伯的官僚制理论中所倡导的就是第一种直线集权制的行政机构,它充分突出上级的权威,金字塔形的结构赋予了组织机构从上到下的权力,是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥——服从关系为特征的结构形态。组织的层级差异也决定了组织机构中行政职务的级别差异,而行政官员的仕途晋升也是遵循等级链原则,实行在民主基础上由上级组织机构领导进行的任命。这相对于农业社会中赤裸裸的严密的等级制度中暴露的不公正、不公平来说,已经是社会历史的一大进步。在工业社会的发展历程中,之所以能够限制农业社会历史循环演进的规律发挥作用,就在于废除了等级制度,在社会整体的层面上限制和约束等级关系。这个时候,等级关系退守到了组织内部,成为一种组织关系,组织存在的环境以及外部机制能够不断地对组织内部的等级关系进行限制和约束,保证它被控制在有利于组织存在和发展需要的限度之内。尽管如此,每日每时都还会有大量的组织因其内部等级关系的失限而导致解体。对于现代组织而言,官僚制是一种能够保留等级关系而又对等级关系作出适度控制的组织模式。这一点也是官僚制的科学性得到集中体现的方面。[13]

(二)行政机构的动态特征:运转的连续性

官僚制理论的工具手段凸显了组织运作的实效性,也就是从动态的角度考虑了行政机构运转的连续性。对韦伯来说,官僚制组织是在技术上高于所有其他形式的组织,机器在技术上对非机械的生产方式有比较优势。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低,是严格的官僚制行政的属性。[14](PP214-215)要保持行政机构运转的连续、高效,就必须加强行政机构之间的配合与协调,好比机器的齿轮,齿轮之间要有着很好的联系,各个齿轮之间功能互补。行政机构运转的连续性取决于行政命令传递的及时、机构之间的协同以及流程的专业化。直线集权制的行政机构提高了政令畅通的效率,按照权责分工、因事设职原则进行机构权力配置;信息技术的充分发展和功能分工的强化也促进了机构之间的横向交流与协作;精英分子的融入和专业知识需求的扩大优化了组织机构流程。因此,韦伯对以这种方式组建的官僚制及行政机构给予了很好的评价,他写道:“经验往往表明,从纯技术的观点来说,行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率。相比于任何其他形式的组织,它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明的优势。”“充分发展的官僚制与其他组织相比,正如机器生产与非机械生产方式一样。”[15](P214)

诚然,韦伯所构建的官僚制组织是一种理想的组织目标模式,而不是现实的行政组织。韦伯认为,官僚制组织的“理性”来源于组织结构的完善化,而这种理性因素又是一般社会“理性化”进程发生于组织管理(包括企业经营管理及政治管理诸方面)上的结果。[16]现实中的行政组织都不具备理想官僚制理论中所描述的行政机构设置与运作的精确与高效,而出色的运作模式则是官僚制架构下行政机构所追求的价值目标。

五、结论与展望

官僚制的发展历史就是一部组织理论的发展史,官僚制在特殊的历史背景下产生并得以发扬光大具有历史的应然性与必然性。通过解读《经济与社会》中“官僚体制统治的本质、前提与发展”有关章节,我们可以发现:在对组织合法性有了明确的界定后所建构的官僚制架构的基本要素是行政官员、行政职务与行政机构。其中,行政官员是官僚制架构的核心灵魂;行政职务是官僚制架构的外在特质;行政机构是官僚制架构的运作模式,三者相互作用、相互渗透,共同构建了官僚制架构的内核。基于官僚制架构对于工具理性、价值中立以及民主政治的论述,更加升华了官僚制理论的精神内涵。可以说,官僚制奠定了现代组织理论的基础,对整个20世纪乃至更久远的未来产生了极为深刻的影响,尤其是对西方的政府组织与行政管理体制的影响更加深刻。20世纪的前30年是官僚制逻辑体系的源起和形成时期,官僚制模式也开创了行政管理发展史上的新时代,其显著的组织特征曾经作为管理主义的经典规范在政府间普遍流传和应用。当人们在探求官僚制长期存在的主要原因时,尼古拉斯·亨利认为,主要原因在于它能够为民主政体中的公众解释“非常复杂的和技术性的问题”,“受雇的官僚行政人员某种意义上是专门人才、各行业的专家,一直肩负着解释复杂技术和社会问题的责任”。[17](PP24-25)韦伯提出的官僚制理论与后来形成的科学管理理论、过程管理理论相互促进、相辅相成,共同巩固了行政学这一新学科的工具理性的发展方向。

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