《乐山市统筹城乡发展的实践与探索》课题组

乐山市统筹城乡发展的实践与探索

《乐山市统筹城乡发展的实践与探索》课题组

乐山在探索统筹城乡发展过程中始终坚持结合本地实际、科学规划、农民主体地位、社会参与和政府主导的做法，推动了工作的有序进行。而在发展中还存在着体制性、政策性的障碍，经济支撑能力不强，基础条件不平衡等突出问题，今后我市将进一步加大统筹的力度，选准突破口、抓住关键环节、突出重点、强化政策配套，不断加快改革发展的步伐。

统筹城乡实践探索

乐山市在统筹城乡发展试点中选择不同经济发展特征、不同类别的区市县作为实践和探索，担负着推进乐山整个区域统筹城乡工作“先行先试，超前探索”的作用。

一、乐山市统筹城乡发展的实践进程

（一）政府引导、企业逐渐参与推进“三化”

统筹城乡综合配套改革，政府是筹划者、组织者和服务者，而作为市场经济主体的企业，则是最重要、最积极的参与者和推动力量。在统筹城乡发展的试点过程中双方合力推进“三化”，即：农业产业化，乡镇工业化，产业园区化。

1．农业产业化。乐山千佛酒业有限公司在井研县千佛乡成片种植1000亩泸糯8号高粱，对农民实行“五统一”，即统一提供免费种子、统一种植技术规程、统一病虫害防治、统一提供化肥等生产资料、统一以保底价回收产品；有效推动了当地农业产业化发展。

沐川县以特色产业为突破，加快推进农林产业化，政府引导农林企业永丰纸业、吉源木业、国林木业等为骨干，推动农村林业产业化发展。全县先后共栽种林竹127万亩，林业用地面积达到151万亩，森林覆盖率达到68%，培育500亩以上的林竹大户10户，极大地带动了竹农增收。沐川坚持全县特色农产品“一村一品，一乡一业”布局规划。以一枝春茶叶公司和佳木缘茶厂为龙头，在建和、沐溪、新凡、炭库和利店、武圣、凤村等乡镇为重点的马边河、沐溪河流域生态茶园基地10万亩6000吨茶叶产业带；富和乡将建成5000亩红阳猕猴桃种植基地的生态农业示范区；建和乡将建成1万亩金银花种植3000吨科技示范区，产业化规模经营效益初步体现。

2．乡镇工业化。实现乡镇工业化、村镇工业化是统筹城乡发展取得实质性突破的必要条件。在产业统筹布局中，注重乡镇、村社吸引企业参与可以促进第二产业快速发展；企业依托乡镇、村社的行政合作可以高效率地保证工业化建设。峨眉山市绥山镇以峨嵋半导体材料厂（所）为依托，以硅材料及光伏产业为产业发展方向，打造硅材料及光伏产业园；在新平乡、符溪镇和桂花桥镇，以四川其亚铝业集团、金威利鞋业有限公司和华润雪花啤酒（乐山）有限公司为依托，发展加工仓储、物流集散等加工类清洁型工业，打造加工仓储物流园；在乐都、九里、罗目，以四川峨胜水泥有限公司为依托，大力发展新型干法水泥等建材产业，打造建材产业园。通过建设“一区三园”，打造光伏、加工仓储、建材等优势产业集群，提高工业化水平，增强工业吸收农村转移劳动力和反哺农业的能力。

沙湾区嘉农镇所辖13个行政村、1个社区，人口仅2.5万，面积仅42平方公里，但年产值1000万以上规模工业企业达28家。近年吸引了西南不锈钢、尚春纸业、四方公司等83家工业企业在所辖11个行政村和1个社区落户，基本做到村村有工业，户户能涉工，成为城镇反哺农村、工业带动农业、农民渐变工人的典范。

3．产业园区化。井研县以政府为主导，加大以道路、水、电、气为重点的基础设施建设力度，增强园区承接产业转移的承载能力，对园区建设用地实行倾斜政策，通过土地整理取得的新增建设用地指标，尽可能安排给园区，推动杨家河盐气生态工业园区、石家桥工业集中区建设。

市中区依托高新区平台，推进企业向乐山高新区、罗汉—水口工业园区、杨湾机械铸造分园区、土主轻纺工业分园区集中，提升专业化分工水平和社会化生产协作程度，引导特色产业与关联企业集聚，在延长产业链上取得了实质性突破。通过培育壮大电子和硅材料、医药化工、丝绸纺织、机械制造四大工业优势产业，不断拓展就业渠道，增强吸纳农村劳动力转移的能力，让更多的农民加入到工人的行列。2008年，全区农民人均纯收入实现5190.96元，增加693.96元；市级以上农业龙头企业增至22家，年销售收入突破15亿元；畜牧、蔬菜、林业、水产四大主导产业实现产值28.1亿元；新硬化村道134.6公里和机耕道25.3公里，村道硬化率达到70%；新建农民专业合作社17个，社员694人。

(二)城镇和企业为农民转移安置做着探索性工作

统筹城乡综合配套改革，既给城镇就业、教育、运转、社会管理等带来沉重压力，但同时也带来了极大的发展机遇。试验区市县，甚至有的非实验区县均以积极的态度面对。一方面，从城镇的角度根据统筹城乡综合配套改革试验方案和要求，对“十一五”规划进行调适；另一方面，又从各地各行各业去思考如何接受、容纳和借机发展，并对如何吸纳和安置开展了大量的探索性工作。农民转移安置原因分为土地征用安置、土地置换安置、贫困迁移安置、“拆院并园”安置等。安置形式有三种，即建集中点安置、靠近村镇安置、进城安置。

1．建集中点安置。如峨边彝族自治县为解决高寒地区彝族同胞的生存环境，在杨村乡建立了集中安置区，仅杨村乡就从高山地区迁移了29户彝族到安置点居住。又如峨眉山市其亚集团因产品的精深加工产业配套发展要求，需在彭桥、折楼、五爱三个村扩建用地约6000亩，峨眉山市成立彭桥片区城乡统筹示范点建设领导小组，规划17万平方米的统筹安置小区，以安置三个村14个村民小组1015户的3454人集中居住，其亚集团将承担安置区建设的部分投入。

2．村镇安置。如乐山市中区规划区内乡镇采取“拆院并园”、规划区外乡镇实施“金土地”工程的原则，市中区将在土主镇引导铁牛村和乐井线、土剑线、土杨线的村民集中打造农村新居；九峰镇明月村大佛景区拆迁户建设安置小区；青平镇太洪村通过土地置换引导农民集中建设农民新居；苏稽镇在工农村、红专村利用生态养殖、花卉种植项目推动，引导农民拆院并园集中居住。再如井研县门坎乡大水湾村村民集中居住点。按“拆一建一”要求，搬出来的村民宅基地都复了耕，有效实现了占补平衡。与此同时，居住点实行社区化管理，用电、用水非常方便，还设置了农村超市、通讯门市、农家书屋、村卫生室、客运招呼站等便民设施，正在添置体育健身器材，还将组建农民健身队、农民篮球队等，不断丰富大家的业余生活，提升生活质量。为充分利用有限的土地资源，村里对大片荒山荒村及贫瘠地进行规划，成片栽种投入小、风险小、产值高、管理粗放的茨竹。为消化丰富的林竹资源，村里制定优惠政策，盘活废弃的砖窑、厂房、办公室、小学校等，承诺业主开办竹编加工厂前3年租金全免，为转移农民就近提供岗位。目前，该村已有28户竹编厂入驻，年产竹胶席300万张，当地400多村民就近转化为产业工人，每人月平均工资700多元。有了来自土地和务工的“双重收入”，村民生活有了基本保障。

3．进城安置。比如“大佛新家园”小区于2007年10月动工建设，占地10643.65平方米，建筑面积达22069.8平方米。建成后的小区以户为单位，按户口人数分配户型。小区投入使用后，将借鉴城市住宅小区管理模式，结合新农村住宅特色，逐步完善小区物业管理。目前，小区主体工程已经全部完工，水、电、气、光纤、道路、绿化区等基础配套工程已经接近尾声。待小区建设全部完工后，任家坝村七组的205户村民将整体迁入小区集中居住。2006年5月，峨眉山市符溪镇符溪村6组村民童明培一家的土地被政府征用，作为金威利鞋业落户用地。随后，童大爷一家8口全部转为城市户口，成了真正的城市人。

二、乐山市试点区市县统筹城乡发展的经验

经过两年的探索和实践，我市在统筹城乡发展试点区中积累了比较丰富的实践经验，具有重要的启示和借鉴作用。

（一）结合本地实际是统筹城乡发展的前提

井研县根据”三不行”的自身条件，即工业不行、地方财力不行、土地资本运作不行，结合本地实际，有别于成都实验区的“三集中”，提出“新三集中”。一集中：产业向优势产业集中。井研农业产业的龙头企业产值占第一产业增加值的58%，井研县域经济的特点是“一硬（竹编）一软（丝绸）、一大（生猪）一小（家兔）、一深（盐卤）一浅（塘鱼）”，六个特色产业有五样属于农牧产品，长期以来是农业辅助工业，2008年第二产业增加值才历史性地第一次超过第一产业，所以他们提出无论是一产二产三产均要向优势产业集中；二集中：农民向居住地适度集中。与成都平原城镇率较高相比，井研的绝大部分地区农民居住分散，不可能向成都实验区那样把农民向城镇集中；三集中：土地流转向种养大户集中。井研县田地零散是典型的丘陵地区，不象成都平原那样田地相对集中，可以实现大范围、大面积的规模经营，他们切合实际的提出土地流转向种养大户集中。

（二）政府主导是统筹城乡发展的保证

在统筹城乡发展中，消除城乡二元结构是一个长期而艰巨的历史任务。除市场调节外，还需要政府站在全局的高度，从政府公共管理的职能角度，切实履行宏观调控的职责，对城乡经济社会发展进行统一规划和组织协调。乐山市试点区市县党委政府对于统筹城乡发展工作高度重视，书记、区市县长亲自挂帅，成立领导小组、制定科学规划、安排财政资金，强力推进，把统筹城乡发展作为解决“三农”问题的有效途径，从而推动统筹城乡发展的有序进行。

（三）科学规划是统筹城乡发展的关键

科学规划是推进统筹城乡发展的龙头和基础。从各地的具体实际出发，编制统筹城乡发展总体规划，要切实加强与城镇体系规划，土地利用总体规划，基础设施建设规划、产业空间布局规划的衔接和配套。合理安排县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养的空间布局，做到科学有序、综合开发。如峨眉山市根据建设“西部经济强市”和“中国最佳旅游城市”的内在要求，制定了详细的规划。比如“一核、六区、一带”的旅游发展规划，“一区三园”产业统筹布局，“一心（中心城区）二区（工业集中区和旅游经济开发区）三节点（符溪、桂花桥、峨山）”的城乡布局等，都突出反映了当地的具体实际和城乡发展的现实要求。

（四）确立农民主体地位是统筹城乡发展的基本原则

农民是城乡统筹最重要的主体，根据农民的发展愿望和要求来开展统筹城乡工作，让农民亲身参与其中。政府充当规划者、引导者、支持鼓励者，不再大包大揽，不再搞强迫性、指令性发展产业的任务。在统筹城乡发展中，尊重农民的意愿，着力培育农民的主体意识和自主能力，从解决农民最迫切需要解决的困难和问题入手，办农民最想办的事。以追求农民利益最大化为原则，不因违背群众意愿、损害农民的利益而在工作中留下后遗症。乐山市在统筹城乡发展试点中，充分尊重农民的意愿，按照农民的意愿和需求，逐步推进城乡一体化建设的各项工作，取得了良好的实践效果。

（五）社会参与是统筹城乡发展的推动力量

政府、村民、企业形成合力是统筹城乡发展的推动力量。积极探索鼓励引导企业和社会参与，通过吸引社会资金投资，或引进龙头企业入股经营，极大加快了城乡统筹的步伐，比如井研县镇阳乡土地流转通过四川尚善堂制药公司，既保证了农民的利益，又为企业提供了稳定的原料来源。在产业园区建设中，企业的入驻为农民提供了大量的就业岗位，而且有不少农民在统筹城乡发展中逐渐变成了城镇居民，如峨眉山市农产品物流交易中心建设为安置红星村、仙芝竹尖、果蔬气调库等重大投资项目拆迁村民150户。所有农民都就地转成了城镇居民，这既推动了农民变市民的进程，又为农业产业化龙头企业的发展提供了便利条件。

二、乐山市试点区市县统筹城乡发展中存在的问题

（一）体制性、政策性的障碍依然存在

现阶段改革步入纵深后，继续推进改革的力度和难度加大，改革的配套政策跟不上，下一步改革缺乏明晰的思路和方向，各地对改革继续深入缺乏有力措施。这是因为：一是一些政策难以突破。改革方案的思路基本属于在现有的体制框架内进行探索，从而制约了改革向纵深推进，到目前为止乐山没有统一改革方案。二是法律因素。农村土地承包法明确规定，土地承包三十年不变，是对土地流转的束缚。三是权益难以维护。契约和权益维护没有充分保障，往往牺牲了业主的利益。2005年，业主刘彬租用五通区西坝镇向荣村200亩果园，因村民要求退耕还林权益，被迫解除合同。2007年西坝镇民益村2组村民以租金过低为由，集体把业主张吉伦租用50亩果园毁坏。

（二）个别指标和要求脱离实际

在调研中有的地方提出市县有的指标和要求不切合实际。井研县全县人口42万，其中农业人口36万，该县农办认为非农人口在2015年前要求达到40%以上的指标脱离实际，要在5、6年的时间内转移十几万农民，怎么转、往哪转？转了后公共服务能否跟上？公共资源能否配套？管理能力能否适应？生活社会保障能否支撑？就业收入是否稳定等一系列问题有待解决。统筹城乡综合配套改革中应该做到农民转得出、稳得住，如果转出去，稳不住，那会造成社会遗留问题和形成不稳定因素。又如规定，到2010年井研县农民的人均收入要达到8000元，每年人均增加500元，也是不现实的指标。

（三）经济支撑能力不强

从试点区市县农村调查的情况看，经济支撑能力不强表现在两个方面：其一，各地普遍缺乏经济的支持和资金的支撑，统筹城乡综合配套改革是难以启动和突破的。从前期的实践来看，各试点区市县改革的推进，实际上是依靠了外部企业的进入和资金的支持，这些即是前期改革的成功做法，又是改革的特色。但在统筹城乡综合配套改革试验进程中及以后，需要大量的资金做后盾。其二，城市边缘地区，企业有介入的愿望，企业通过圈地投入城市消费项目而获得较大利益；而距城市较远的广大偏远农村地区，却很难吸引企业，资金投入也很有限。我们在调研中几乎没有看到资金投入或者企业办在偏远地区和山区的，长期下去担心“马太效应”更加突出。

（四）试点区市县统筹城乡发展基础条件呈现不平衡

乐山市市中区，有着政治、经济、文化“中心”的优越区位；农村人口31万，非农人口27万。相对来讲，“三农”问题的历史欠账较其他区市县轻一些。2008年，地方财政一般预算收入完成2.61亿元，优势比较明显，经过多年的发展，市中区已有了城乡统筹的良好经济基础和政治社会环境。井研县统筹城乡发展的条件相对较弱，地域相对偏僻，资源相对匮乏，发展相对滞后，环境承载能力差，城乡二元结构明显。2008年全县三次产业结构比为38：41.6：20.4；地方财政一般预算收入完成6086万元，经济发展相对滞后，不仅工业对农业的反哺能力脆弱，相反却是要农业反哺工业，农村帮助城镇，统筹城乡发展的难度很大。

（五）统筹城乡发展的能力不足

统筹能力不足的问题，更多地表现在操作层面上。从实践情况看，一是认为统筹城乡综合配套改革涉及多部门、多行业、多产业、全区域，但仅由分管农业的副县长牵头显然力度不大。二是认为由于一些专职部门仍然是采取过去那种常规性“活动”式设置，与各地政府职能部门没有构成有机整体，形成两张皮，仅限于做一些组织、联络、协调、信息传递等方面的工作，其职能、职责和权力都无法起到应有的作用，因此难以对改革进行整体的部署和推进。三是统筹谋划改革试验不足，体现出单一、零星的特征，如在试验中，没有将城区与农村的改革联系在一起实施，仅以个别区或县为单位，或是以某个领域、行业为对象，结果是各行其是造成试验中遇到的很多需要统筹思考解决的问题不能直接有效地进行处理。

（六）农村居民的社会保障体系建设滞后

农户和农地需求方都对土地流转普遍存在不敢、不愿的心理。就农地供方的农户而言，不敢转，是担心土地流转后家庭的就医、就学、就业和赡养等社会保障问题无发解决；不愿转，是认为土地流转的收益过低，不足以解决自己的创业发展和后顾之忧等问题。除此之外，农民的土地情结严重，不愿离开土地，把它作为解决自身生存的最后底线。因此，很多人宁肯撂荒也不愿流转。

（七）土地流转的配套制度和运行机制不健全

近年来，我市农村土地承包经营权流转取得了一定成效，但与农业产业发展、建设现代农业的要求还不相适应。一是土地流转行为不够规范，个别基层政府行政干预，强制集中，侵犯农民的土地流转自主权；流转合同不规范，甚至出现口头协议流转土地；一些农户流转土地未按相关法律法规规定履行备案登记手续等。二是缺乏土地流转市场化的中介服务机构，流转信息渠道不畅。三是土地流转纠纷仲裁机构不健全，矛盾纠纷调处机制不完善。四是土地流转的扶持激励政策体系尚未建立，土地流转的外部环境有待优化。土地承包经营权流转进程较慢，流转行为不够规范，流转纠纷时有发生，土地的分散经营与农业产业化经营之间的矛盾依然十分突出，成为制约现代农业发展的瓶颈，同时也制约了农民转移创业的空间。

三、乐山市统筹城乡发展的新思路

（一）乐山统筹城乡发展区别于成渝试验区的特点

乐山统筹城乡发展应当有别于成渝试验区，走一条符合自身特点的发展之路。根据调查和座谈，课题组认为乐山统筹城乡发展与成渝两地相比有自己的现实基础、自身特点和自己的发展模式。

1．城市带动能力不同。乐山处于成渝两市统筹城乡综合配套改革试验区的边缘，乐山有浅丘、深丘、高山和民族地区，表现出来的城乡差距和差别的矛盾远高于成都平原。重庆和成都是我国中西部地区特大中心城市，两地的统筹城乡发展的特点是“特大城市带大农村”，乐山是“中等城市带大农村”，表现出来的是现代化城市与更加落后的农村并存，城市居民与农村居民在竞争机会、公共服务、社会保障等方面的不均等现象更为严重，区域内各区市县的发展极不平衡，统筹发展的难度非常大。

2．经济基础不同。成都和重庆两市统筹城乡综合配套改革试验区的经济基础大大高于乐山。成都和重庆两地的人均GDP、人均可支配财力、城市居民人均可支配收入、社会发展总水平、居民购买力、农村自我发展能力和城镇化水平等主要经济社会指标均处于中西部前列，而乐山在四川省内处于二、三集团水平。

3．起步时间不同。成都和重庆已经在统筹城乡方面作了先期的探索，并取得了一定成效。成都市从2006年开始推行城乡一元化户口制度，从2003年开始就实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略,扎实推进“三个集中”,取得了城乡同步发展的可喜成绩。而乐山统筹城乡发展工作起步晚、范围小、资金少等问题十分突出。

4．所要解决的问题和实施的重点不同。乐山与成渝试验区所要解决的问题和实施的重点有细微区别。成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区,是加速与长三角、珠三角和环渤海三大经济区相呼应的成渝经济区的崛起,试图通过内生式发展和城乡统筹协调发展,找到西部经济发展新的模式，统筹城乡经济社会发展有可能走出一条符合中西部地区实际的新的发展路径，是要在更大的范围内解决城乡如何统筹协调问题,解决经济结构不合理、城乡发展不协调、区域不协调、经济与社会发展不协调、人与自然不协调等问题。乐山在实施内容上更多的体现在技术层面上如何突破城乡二元体制、建立城乡居民合理的利益分享机制、实行城乡生产要素和产业资源的合理配置、发展城乡统一的各类市场、实行工业反哺农业、城市支持农村等方面的内容。

（二）选准突破口，牵住“牛鼻子”

1．失地农民变市民，农村社区变城镇社区。把征地农民成建制地转入非农产业，使失地农民变为市民。在实行城乡统筹综合配套改革的条件下，应根据这个群体的特点，即成建制地失去土地和成建制地转入非农产业，转入城镇，促使他们成为城镇居民而不再是农民。这不仅有利于解决因征地所带来的一系列矛盾和问题，而且解决这一群体在非农产业的就业及其在城镇的教育、培训、医疗、社保等是一个难度小、成本低，避免重复安置，二次征地的问题，是带动性强，效率高的统筹城乡发展的途径。正如乐山峨眉山市彭桥片区统筹办负责人黄宗明所说：“成建制农转非，整体搬迁征地农民，既给当地企业扩张腾出了空间，又让征地村民实现了农转非，有了更好的生活环境。”

积极推进农村社区向城镇社区转变，变农民为居民。配套推进村委会转居委会工作，凡成建制的“农转非”且户数在1000户以上的，实行村委会转居委会；凡不是成建制的“农转非”，但“农转非”后居住比较集中且达到1000户以上的，可单独建立社区；凡零散的“农转非”不足1000户的，并入相邻城镇社区。妥善处置好农村社区向城镇社区转变过程中的集体经济，不准任意平调或挪用，原则上实行股份合作制，将集体经济产权量化到人，股随人转，维护农民的合法权益。

2．加快土地流转，提升比较效益。按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，进一步规范和推进土地流转：一是要支持农业产业化龙头企业开展土地规模经营。对于农业产业化龙头企业除享受相关文件规定的若干优惠政策外，对2005年起连续3年以上规模经营土地面积达500亩以上的，市政府给予一次性奖励。二是鼓励农民用土地承包经营权入股兴办农民专业合作社、农产品加工企业，参与企业分红，取得土地流转收益。积极探索“土地银行”、土地股份合作社等形式，成片流转，规模经营农业。三是鼓励业主投入。鼓励业主在其获得使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，修建直接用于种养业生产和管理、服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免除相关手续和收费。四是鼓励开发“四荒”。对获得成片“四荒”土地承包经营权的，可依法取得土地承包经营权证或林权证，以此作为经营者在经济交往中的土地使用权凭证。“四荒”土地使用权依法享有继承、转让（租）、抵押或参股联营权利，对农村集体经济组织通过土地规模经营发展壮大集体经济和农民自主创业者，应实行信贷支持和用地倾斜。五是加快探索和研究制定农村集体建设用地和宅基地流转的具体办法。开展农村土地资产属性为重点的农村产权制度改革试点，建立以县为单位的土地流转有形市场、以乡镇为核心的土地流转中心、以村组土地合作社为基础的中介机构，为土地流转提供有效服务。

3．寻求产业支撑，推进城乡统筹。产业支撑是推进城市化、实现城乡一体化的动力。在推进统筹城乡发展中，必须把产业发展和产业聚集放在首位，打造特色产业发展平台，着力抓好产业支撑。一是大力发展各类“龙头”企业。借助其在生产、销售、技术、管理等方面具有的优势，着力提高农业生产率、扩大产品市场销售、提升产品科技含量。二是大力发展壮大农业优势主导产业。积极推进农业产业化、组织化、标准化，深化农业产业结构调整，围绕茶、菜、药、畜、水产、林竹等支柱产业发展特色农业。三是加大机制创新。积极探索龙头企业、专合组织和各类营销组织和单位组织农户闯市场、带动农户促增收的好机制、好办法。用抓工业的思路、理念和机制抓农业，走“公司+基地+农户”、“中介组织+基地+农户”、“科研机构+基地+农户”的路子，加大农业招商引资力度，引进规模较大、技术实力强、营销范围广的农业产业化龙头企业。

（三）抓住关键环节，集中解决突出问题

1．强化工业，以工促农。工业反哺农业，城市带动农村，坚持以工业化致富农民、转移农民，以城镇化带动农村、改变农村，以产业化改造农业、提升农业，从根本上改变城乡分割的二元结构体制。必须坚持以工业园区建设为重点，推动城乡工业化发展；以新农村建设为契机，加快农村城镇化进程。必须坚持市区工业园主要以高新技术产业为主，乡镇工业园以劳动密集型产业为主，主要利用农村丰富的劳动力资源、土地资源、农产品资源等。

2．强力推进城镇化建设，以城带乡。统筹城乡发展要着眼于统筹城镇体系建设，大力打造城镇群，加速城镇化进程。一是重点发展小城镇。对乐山来说，发展小城镇是大战略，而小城镇分布于广大农村中，既具有农村的某些优势，又能发挥城市的一些功能。逐步形成以中心城市为依托，县城为核心，小城镇为网络的城镇化体系。二是坚持“三个优先”的原则，实行梯度发展小城镇的策略。在时间顺序上，优先发展县城、小城市卫星城镇以及部分基础条件较好的建制镇；在规模体系上，每个县(市)也应优先发展1-2个镇；在区域布局上，优先发展城市郊区和辐射区、沿江和沿交通干线的小城镇，逐步形成城镇网络，建造城镇对农村的带动辐射体系。三是因地制宜的推进城镇化建设，可以考虑三种模式。第一，“融入城市化型”：县城和中心镇以融入城市化，发展二产、三产为主；第二，“就地城镇化型”：部分经济发展较好，工业基础较强的乡镇或行政村，以发展一产、二产为主，增强城镇辐射带动能力；第三，“农业现代化型”：农业规划区的行政村，要构建农业发展体系，挖掘产业增收潜力，通过培养龙头企业，增强龙头带动作用，发挥聚合效应，同时大力发展富有创意、具有效益的休闲农业、生态农业、文化农业、景观农业等非农产业，推进城镇化发展。

3．改革户籍制度，打破城乡居民身份界限。适度放开农民到城镇入户的政策。在县城、建制镇通过购买、受赠、继承、修建等方式取得合法产权房屋，可办理常住居民户口，其在农村有承包地的，其土地承包经营权可以保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员的权利和利益。

以土地换社保，变农民为市民是统筹城乡发展中改革户籍制度的一条重要经验。即将农民自愿放弃的土地承包经营权和宅基地使用权收归国有，以此为前提政府将进城农民纳入城市的社保体系，并提供购买经济适用房的资金补助。

4．发展第三产业，创造更多就业岗位。大力发展第三产业，努力实现城乡居民充分就业和收入的整体提高。首先，要充分开发利用我市丰富的自然、旅游资源，发展旅游业，打造“休闲体验游”、“生态农业观光旅游”等特色品牌。其次，要努力开发社区就业岗位，鼓励各种服务业发展，特别是鼓励城乡结合部兴起的各类家庭加工业、运输业发展，吸引劳动力向第三产业转移。三是加快发展和改造提升农村民生性服务业，促进现代服务业向农村地区延伸、覆盖，形成以县城和中心镇为重点的服务业体系。四是优化城市商贸业布局，培育流通大户、专业户，大力发展以商品配送为主的现代物流业，改造升级新建乡镇集贸市场、标准化农贸市场和物资配送中心，培养农村流通龙头企业。

（四）突出改革重点，梯度推进发展

1．统筹城乡规划，协调城乡发展战略。用城乡规划来统筹城乡发展，核心是提高统筹乡村发展的质量和水平。把城市和乡村作为一个统一的整体予以科学规划。一是统一规划城乡基础设施建设，如交通、通讯、水利等设施建设，按照城乡一体化原则进行规划，在城乡二元结构特征十分明显的情况下，尤其要加大农村基础设施规划建设力度，把投资和建设的重点引向农村，逐步形成城乡均衡一体的基础设施建设网络。二是统一规划城乡产业布局，强化产业链建设，提升龙头企业的整体素质和竞争力，通过统筹规划，形成农业和工业的协调发展。三是统一规划城乡空间布局。在城乡规划上应根据各地区域特点及其工农业发展的实际来统一规划城乡空间布局，使农村、工业、城（镇）市在空间布局上形成一体化。

2．加大投入力度，统筹城乡基础设施建设。基础设施建设要进一步向集镇、农村倾斜，提高城乡基础设施建设均等化。把中心集镇作为城乡一体化的承载体打造，加大水、电、气、路等基础设施的配套，在有条件的地方还可以向中心村庄延伸；搞好集镇道路硬化、绿化、亮化和美化，因地制宜地开展城镇垃圾、污水的收集处理。完善城镇功能，增强其吸纳、承载人口的能力；大力推进农村饮水工程建设，解决农村饮水安全；进一步推进城乡环境综合治理，实施“千乡示范、万村治理”工程，改善农村人居环境，引导农民进行改水、改厨、改厕、改圈，采取以奖代补等方式大力发展农村沼气；通过广电网、电信网、互联网“三网融合”，推进农村信息化，发挥信息化服务“三农”的作用。

3．发挥区位优势，打造特色产业。审视区位优势，深入分析资源优势，认识产业优势，找准着力点。一是加大对农产品加工企业的培育扶持力度，不断打造农业产业化的“火车头”，全面提升龙头企业的带动能力，发展壮大农业优势产业。二是调整产业结构，推进农业产业化、建设优质高效农业基地，筑牢农民增收的根基。在大力推进农业结构调整中，应正确处理保护粮食生产能力与调整产业结构的关系，突出发展绿色农业、生态农业，调整种植业内部结构；对优势农业，突出区域化布局、专业化生产，着力抓好优势产业集中发展。三是实施品牌兴农战略和发展农村经纪人等工作。在大力调整农业产业结构，推进农业产业化进程中，采取政府引导、企业联动、政策扶持、科技推动等方法，实施品牌兴农战略，促进主导产业和规模生产基地的发展，以此来增加农民收入，带动农村经济发展。

（五）强化政策配套，加快改革步伐

1．深化财政改革，强化财政支撑。一是完善财政支农体系、扩大公共财政覆盖农村的范围。加大对农业和农村的投入力度。利用财政贴息、补贴和税收政策，积极拓展支农资金来源渠道。财政支出除了保障行政机构正常运转之外，应更多地向农村地区的社会保障、卫生、保健、教育等公益事业倾斜，提高农村公共服务支出在财政总支出中的比重。二是深化农业税制改革，适时探索建立规范的城乡统一税制。争取税制改革政策试点及中央地方税收比例优惠。争取形成对土地、水、矿产等公共资源要素利用的成本利润约束机制。三是完善强化支农惠农机制。构建“三农”投入保障长效机制，不断加大财政对农业的投入力度，确保市级财政支农资金每年递增20%以上，逐步形成农民积极筹资投劳、政府持续加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。

2．推进行政改革，增强服务功能。城乡统筹发展最基本的保证是行政管理体制改革。一是市级部门要进一步简政放权。科学合理地划分市与区市县的职责权限，对法律、法规明确规定由区县政府行使的权力，全部下放；对市级部门自行上收的管理权限，一律下放；对明确规定由市一级行使的权利，也可以结合实际需要，大胆下放，采取授权或委托的方式交给各区县管理。二是大力推进政府职能转变，调整和优化政府组织结构体系。按照精简、统一、效能的原则，整合部门内部行政审批职能，将分散于各内设机构的审批职能进行相对集中。三是适时推进乡镇整体转型改革。随着城乡统筹发展的深入推进，城市化的进程加快，农民变居民、农村变社区，乡镇的主要功能、管理重心应逐步转变，改掉原有与农业和农村管理不相适应的乡镇建制中，不适应统筹城乡发展需要的部分。

3．创新制度建设，完善体制机制。一是深化农村金融改革，完善城乡一体化金融服务体系。进一步做好农村信用社改革试点资金支持工作，争取纳入放宽农村地区银行业金融机构准入政策的试点范围，争取成立村镇银行，鼓励发展农村贷款公司、农村资金互助社、小额信贷组织等新型金融机构，发挥乐山现代农业投资公司的投融资功能，鼓励和支持各县（市、区）组建现代农业投资公司。总结推广“农村信用合作社+农村专业合作社+种养大户+农户”等信用贷款的作法，多途径解决农户贷款难问题。二是大力发展农业保险，增强农业防范风险能力。财政补贴农业保险的优先顺序应该遵循“先粮食作物、后经济作物；先种植业、后养殖业”的基本路径。设立农业发展风险基金，选择部分农产品开展差价补贴试点，稳定农业生产。开展农业保险试点，由农业产业化企业和农村专合组织统一为各自带动的农户办理农业保险，保费由农业发展风险基金、农业产业化企业、农村专合组织和农户按一定比例分担。保险理赔也由农业产业化企业和农村专合组织代办。

4．加强基层组织建设，为统筹城乡发展提供坚强有力的组织保证。完善党领导农村工作的体制机制。坚持把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策中进行协商。全面推进政务公开、村务公开、党务公开，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，建立城乡统筹发展重大政策、重大项目群众参与制度，逐步推行党员、群众代表列席乡镇党委和政府会议制度。完善重大决策咨询、决策前征求意见、决策失误责任追究等制度。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县级领导班子政绩的重要内容。

加强乡村领导班子建设，选好配强乡镇党委书记、乡镇长，村支书、村主任，注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部，逐步推行乡镇党委书记和村（社区）党组织领导班子成员公推差额直选。

5．建立和完善城乡统筹的社会保障制度。围绕完善城乡一体的社会保障制度，陆续建立和完善涉及养老、医疗等基本保障的政策，让城乡居民普遍受益。

——完善城乡统筹的社保政策体系。一是建立农保与城保互转机制。农村社会养老保险与城镇社会养老保险接轨。建立城乡统筹的养老保险制度。将目前的“城镇职工养老保险”改名为“城乡居民养老保险”，使其成为统筹城乡社会养老保险的公共平台。二是建立被征地农民保障机制。改变征地农转非人口和农村人口养老保险的商业化运作模式，逐步创造条件将这些形式的社会养老保险与之并轨。三是将外来农民工纳入养老保险范畴。凡在本市行政区域内工商登记注册的各类用人单位的从业人员，不分行政区域，不分户籍所在地，均可参加城镇职工社会保险。四是建立医疗保险三大制度及转接机制，覆盖全体城乡居民。

——建立城乡均等的社保服务体系。一是建立医疗保险乡镇结算站。二是推进医保待遇向农村基层倾斜。

——建立城乡一体化的社保管理体系。在城镇建立“劳动保障卡”管理服务制度。从“基本信息、就业合同、培训鉴定情况、社保参保和享受情况、信访及维权情况、办理退休及健康档案”等六个方面建立农村城镇劳动者个人“电子档案”。

责任编辑：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.01

1009-6922（2010）02-05-07

2010-04-12

课题组组长：方为加，男，乐山市人民政府副市长；副组长：罗新礼，男，乐山市发改委主任；宋国治，男，中共乐山市委党校常务副校长。项目负责人：刘国春，男，中共乐山市委党校副校长、教授。课题组成员：邹健明，男，中共乐山市委党校教授；马亚学，男，中共乐山市委党校科研科科长；赵平，男，中共乐山市委党校讲师。