胡红斌

（中共德宏州委党校 网络中心，云南 潞西 678400）

潞西市失地农民问题研究

胡红斌

（中共德宏州委党校 网络中心，云南 潞西 678400）

随着我国城市化进程的加快,农村集体土地大量被征用,失地农民的数量急剧上升,失地农民问题已经成为我国社会发展中严重的社会问题之一。本文基于对云南省德宏州潞西市失地农民最集中的区域——勐焕街道办事处辖区的五个社区的调查，重点分析了失地农民的基本现状和面临的主要问题，并试图找出解决问题的新思路。

潞西市；失地农民；基本状况；主要问题；对策

伴随工业化、城镇化的发展，农村集体土地被大量征用，产生了一个新的特殊群体——失地农民。丧失土地的农民遭遇到一系列的问题，既有物质资源方面的匮乏、就业困难，也有不适应新情况、角色转换发生障碍的问题。在此背景下，笔者以对云南省潞西市失地农民最集中的区域——勐焕街道办事处辖区的五大社区、16个村民小组、1102个农户进行的实地调查资料为主要依据，分析当前失地农民的基本现状和面临的主要问题，并试图找出解决问题的新思路。

一、潞西市失地农民的现状和特点

1、失地农民比例高。潞西市勐焕街道办事处辖区是潞西市失地农民最集中的区域，辖区内涉及失地农民的社区主要有丙午、团结、蔬菜、东北里及西南里五大社区。五大社区总人口4946人，属德宏世居的五种主体少数民族3430人，占总人口的69.3%；农户达1110户，涉及失地农民的家庭1102户，占总户数的99.28%；涉及失地的农民4431人，占总人口的89.6%。五大社区征地前土地总面积4154亩，从1992—2008年，先后被征收土地3424.3亩，占拥有土地总面积的82.4%，目前由农民个人经营的土地面积仅729.7亩（包括农民自行流转的土地）。

2、失地农民的收入增幅较慢。调查数据显示，辖区失地农民年人均纯收入呈较小的增长趋势，但其增长的速度总体慢于农村居民人均纯收入的增长，2005—2008年，农村居民人均纯收入增长65.48%，而失地农民人均纯收入增长50.61%；从收入的绝对数看，失地农民年人均纯收入远远低于城镇居民人均可支配收入，略高于农民人均纯收入。2008年，城镇居民人均可支配收入为11996元，是失地农民人均纯收入3223元的3.72倍，相差8871元；失地农民人均纯收入是农村居民人均纯收入2734元的1.18倍，两者差距不大，相差仅489元。2005—2007年失地农民人均纯收入的年增长率均低于同期城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的增长率。

3、失地农民就业难，就业比例低。潞西市勐焕街道办事处辖区土地被征用后，劳动力就业形势较严峻，就业人口仅占总失地人口的36.11%，占总失地劳动力的64.52%。从就业的渠道来看，依靠政府安置就业的比例较低，绝大多数失地农民是以自雇或受雇的形式实现再就业，由政府负责安置就业的失地农民仅25人，仅占总失地农民的0.56%。通过自主创业或自主择业就业的失地农民1600人。从就业的范围来看，失地农民多数在州内或本地实现就业，向州外或外地输出劳务的较少。辖区统计数据显示，失地农民在州内或本地实现就业1549人，向州外或外地输出劳动力仅76人，分别占总失地农民的34.96%和1.72%。而未就业、闲赋在家的失地农民2806人，占总失地农民比重35.56%。

4、失地农民的社会保障有待加强。辖区失地农民享受最低生活保障2403人，参加养老保险的288人。享受最低生活保障的具体情况：蔬菜社区1304人，西南里社区514人，东北里社区470人，团结社区93人，丙午社区22人，占本社区失地人口的比例分别为95.11%、47.77%、34.31%、29.34%、7.41%。参加养老保险的具体情况：东北里社区146人，西南里社区125人，丙午社区17人，占本社区失地人口的比例分别为10.66%、11.62%、5.72%。

二、潞西市失地农民面临的主要问题

1、最低生活保障覆盖率低，失地农民面临较大的生活风险。随着城镇化进程的加快，非农建设占用土地面积不断扩大，失地农民这一弱势群体也在不断扩大，他们的处境越来越艰难。目前，潞西市尚未实现1992年以来因征用土地的失地农民完全享受最低生活保障的目标，失地农民的基本生存面临风险。调查资料显示，勐焕街道办事处辖区涉及失地农民4431人，其中，享受低保的失地农民2403人，占总失地人口的54.23%。也就是说，还有将近一半的失地农民未享受到低保。客观讲，这个比例不算低，但相对这些弱势群体，覆盖面应该再宽一些，纳入低保的比重应该再大一些。

2、就业优惠政策缺失，失地农民的就业十分困难。从潞西市失地农民的就业现状来看，就业形势不容乐观。由于失地农民年龄偏大、素质低、缺乏劳动技能等因素以及政策因素的制约，使绝大多数失地农民只能在非正式市场中寻找就业机会，主要从事低声望、低技术、低社会参与的职业。由于从事的职业结构属于体力劳动型，使失地农民的就业待遇和工作环境与正式劳动力市场相去甚远。调查显示，年龄在二三十岁的失地农民，基本上是初中文化程度，没有专业技术，男性普遍在建筑工地打工、跑运输、当保安为主，女性多到宾馆、餐馆当服务员。年龄在三四十岁的失地农民，文化程度普遍为小学或初中，他们主要从事小食店、冷饮店和食品加工。文化程度低，决定了失地农民必然成为就业竞争中的弱势群体，年龄偏大成为了失地农民再就业的一大障碍，缺乏非农劳动技能使失地农民无法适应激烈的社会竞争。利用土地补偿金进行自主创业的部分失地农民，由于创业者素质低、规划性差，大多创业失败，成了“无业、无资金、无保障”的游民。目前，潞西市政府对失地农民就业还没有出台相应的优惠政策，加之劳动力市场供过于求，使失地农民面临就业机会少、就业岗位短缺、就业难度大等问题。

3、养老保障制度难以全面落实，失地农民面临养老危机。农村养老延续着传统的方式，即以拥有土地作为筹码，以家庭养老方式为主，子女赡养老人。一旦丧失土地，赡养老人就成为子女的生活压力，导致家庭养老的危机，具有潜在的不确定性。2008年，潞西市政府出台的《潞西市城市规划区内被征地农民基本养老保险和基本生活补助实施办法》规定，凡是1992年以来经潞西市人民政府批准，由芒市经济开发区管委会、市国土资源局、市建设局、乡（镇）人民政府统一征收的集体承包土地的农户，即以户为单位被征地时的现有人口，年满18周岁、未满60周岁的被征地农民，均可纳入农村社会养老保险范围。客观上讲，这个政策从根本上解决了失地农民的养老问题，但在现实生活中，却很难落到实处。这主要是因为，一方面，政府给失地农民的土地补偿标准较低，失地农民用于吃饭穿衣、子女教育、家庭消费等支出后，手中钱款所剩无几，再也无力缴纳养老保险费。另一方面，失地农民缺乏社会保障观念。在调查中发现，大部分失地农民拿到土地补偿金和安置补偿费后，首先就是建盖新房来改善居住环境和购买摩托车作为交通工具，大都不考虑养老的保险，土地补偿款的使用极不合理。许多失地农民对自身的生活保障只有当前短期的打算与安排，不去考虑十年、二十年以后的养老问题，加上受传统观念的影响，绝大多数失地农民仍然抱着养儿防老的传统观念不放，从心底里就没想过依靠参加社会保障来解决养老的问题。尽管政府希望能有一个比较好的政策来保障失地农民今后的生活问题，但广大失地农民却普遍缺乏社会保障的长远打算。调查数据显示，勐焕街道办事处辖区失地农民4431人中，只有6.5%的失地农民参加养老保险。目前，潞西市征地过程中采取的货币安置方式，只是为失地农民提供了必要的生活补偿，远远满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，失地农民的养老保障制度落实难度较大。

4、思想引导与行为示范缺失，失地农民面临市民化失败的风险。传统的城乡二元经济结构决定城镇居民和农村居民在生产生活方式上具有明显的差异。长期以来，失地农民生活居住在农村，从事农业生产活动，使其生产和生活方式带有明显的农村色彩，只具备种地的技能。土地被征用后，由于畏惧心理、社会排斥等因素的制约，使失地农民对今后的生活前景具有焦虑和彷徨的表现，对城镇生活不适应，难以快速融入城镇的生活生产中。调查结果显示，失地农民中少数民族所占比重较大，他们对土地依赖性强，思想观念落后，文化素质普遍偏低，无其他劳动技能，自我发展、自我积累的能力脆弱，靠自我的发展无法解决可持续生存的问题。另一方面，在失地农民向城镇新居民转变的过程中，政府没有提供必要的思想引导与行为示范，因此，失地农民面临着市民化的风险，依靠自身的适应能力实现“入乡随俗”的难度较大，降低了他们的创业或就业积极性，同时，他们对在城镇提高自身社会地位的期望也微乎其微。

三、解决潞西市失地农民问题的对策

1、保证失地农民的基本生活，提高最低生活保障的覆盖率。第一，设立专门机构负责对潞西市失地农民的生存状况进行调查登记，及时掌握失地农民的收入情况。对自1992年以来因城镇建设用地导致土地被征用的农民收入情况进行统计和登记，依据调查结果，对月收入不足低保标准的实行补足到低保标准的最低生活保障。第二，公布失地农民收入情况的调查结果。以每月、每季度、每半年、每年为调查期限，详细记录失地农民的收入情况，保证让那些由于各种原因丧失劳动能力或实在无法再就业而基本生活有困难的失地农民获得最低生活保障。

2、制定明确的就业优惠政策，促进失地农民就业。第一，政府应为失地农民提供必要的就业优惠政策，给予失地农民适当的就业指导和转岗培训保障。就业优惠政策包括：（1）自谋职业的失地农民享有城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。（2）自主创业的失地农民，农村信用社应发放小额贷款给予支持。（3）吸纳失地农民的单位和个体私营企业享受安排下岗人员的同等优惠政策。（4）失业农民就业应享受金融机构信贷宽松条件以及工商、城建、税务部门提供的相应优惠政策。第二，要针对失地农民就业面临的“就业信息不灵、就业渠道不畅、职业技能不足”的障碍，做好就业指导工作。由潞西市劳动和社会保障局专门负责失地农民的就业指导工作，通过宣传车、张贴海报、举办专场招聘会等方式将本地或外地的各类用工信息传递给失地农民，同时，建立以乡镇、街道和社区为网点的就业服务网络，为失地农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。第三，对失地农民进行转岗培训。失地农民要在非农部门获得与市民相似的就业机会和收入水平，就应拥有和市民相似的文化素质。这就需要对失地农民进行一定的职业技能培训，就业培训费应由征地单位从征地补偿费中直接拨付到劳动就业和技能培训机构，建立个人帐户，专用于失地农民的就业培训。农民在失地后根据自身需要可随时参加各种教育和培训，也可以参加政府和集体专门组织的具有针对性的各种培训，培训费用在征地补偿费所含的培训费用标准内的，可以实报实销。

3、建立健全养老保险制度，解除失地农民的后顾之忧。建立健全潞西市失地农民养老保险制度，明确规定由政府、集体经济组织和参保者三方共同筹集缴纳失地农民养老保险金，以户为单位，每征一亩土地政府一次性补助农户养老保险金2万元，集体和个人各缴纳30%。土地使用单位按每亩土地2万元的标准在征地成本中增加社会保障费用，专项用于被征地农民的基本养老保险费。对于年龄大、家庭经济条件差、没有什么经济收入的失地农民来说，无法一次性缴纳费用，可以参照城镇职工的做法，按不同的年龄段分年度缴纳个人养老保险费。此外，针对失地农民养老保险参与率低的现状，政府应加大补贴的力度，对参保农民予以补贴和建立储备金，为应参保的失地农民设立保险账户，分期注入政府补贴资金，从而提高失地农民的养老保障水平和覆盖面。

4、提供必要的思想引导与行为示范，实现失地农民向市民转变。第一，建立和强化对失地农民的心理引导机制，帮助失地农民更好的认识变换了的环境，对自己形成客观的评价，建立起对自己和未来生活的信心。第二，转变失地农民的思想观念。通过宣传和教育，逐步转变失地农民的观念，破除“等、靠、要”的思想，提高失地农民自谋职业、竞争就业的自觉性和能力。第三，政府要从安置补偿经费中划拨专款，成立失地农民创业服务机构，负责对失地农民创业进行管理与提供必要的服务，为失地农民提供有利的创业环境；政府要为失地农民提供受教育和培训的机会，通过成人教育、职业技能培训等方式提高失地农民自身的生存能力；政府要在资金、信息等方面给予失地农民必要的帮扶。第四，组织失地农民到我国较发达地区参观与学习，借鉴经验，开拓眼界，转变观念。第五，强化职能部门与失地农民的沟通。政府相关职能部门通过建立与失地农民的良性沟通，形成彼此信任的良好心理环境，将能极大的帮助失地农民对征地形成积极的态度。第六，建立良好的城市接纳环境。失地农民融入城市是历史发展的必然，在强调失地农民自身适应的同时，要尽力改善失地农民的城市适应环境，让城市居民以一种宽容的态度接纳失地农民，减少失地农民在城市化过程中的人为困难。为此，可以通过各种媒体进行关于失地农民积极面的宣传，还可以组织一些城市居民与失地农民的互动活动，如文化周、艺术节、民间才艺展示等，通过这样一些方式，促进失地农民与城市居民的相互交往与沟通，为失地农民融入城市打下良好的基础，在政府引导和行为示范下，逐步完成由“农民”到“市民”的角色转换。

C912.82

A

1671-2994（2010）02-0136-03

2009-12-30

胡红斌（1978- ），女，云南潞西人，中共德宏州委党校网络中心讲师。研究方向：资源经济学。

*本文系中共德宏州委党校2009年度课题《城镇化视角下德宏州失地农民问题研究》的阶段性研究成果。

责任编辑：刘建文