田 宇

（山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030006）

1 流动人口养老保险转续难问题显现

改革开放以来，我国流动人口的绝对数量在不断增长，全国离开户口所在地在外打工的流动人口数从1980年的200万人增加到2009年的2.3亿人，目前占到总人口的18%，这也成为我国的一个特殊国情。在城市化不断推进的过程中，人口的流动和迁移已经对原有的户籍制度带来了巨大冲击，而建立在户籍制度上的社保制度此时也暴露出在制度设计上的一些缺陷。

按照劳动部1996年、1997年制定的有关政策，职工跨统筹范围流动时，只转移养老保险关系和个人账户资金，不转移社会统筹基金。按照劳动保障部2001年有关政策，农民合同制工人在与企业终止或解除劳动关系后，重新就业的，应接续或转移养老保险关系，也可根据本人申请，将其账户中个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。随着强制参保的力度不断加大，这一政策缺陷就导致，一旦流动人口工作地点转变，在打工时缴纳的养老金中统筹部分就留在了原工作地，工龄也得重新计算。为了保全自己的个人账户资金，农民工不得不选择退保的极端做法，而城乡一体化的社会保障体系尚未建立，流动人口一般来自不发达地区，其户籍所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立，已建立的也很不健全，一旦他们离开原来工作的城市，其养老保险关系难以转回原籍。这样就造成了农民工“只参保，不受益”的现象，即社保制度的便携性缺陷，造成流动人口养老金损失部分称为“便携性损失”。

庞大的流动人口对我国城市化建设带来了贡献，但是，当户籍作为社保制度设计中的一个因素时，这个庞大的群体在经济收入和社会地位本就不高的情况下，社保制度的缺陷使得他们更加成为城市边缘的另类人群，这一问题也增加了我国城市化进程的困难程度，同时为社会带来了不稳定因素。

2 暂行办法的推行

2009年12月22日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，会议上决定从2010年1月1日起施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。办法主要内容包括：农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移，在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费，参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。这一办法对于更好地保障流动就业人群的权益，建立健全全国统一的社会保险制度，具有重要意义。

3 暂行办法的深远意义

介于我国的特殊国情，我国社保制度显现出便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化等缺陷，《暂行办法》的推行在一定程度上解决了这3个缺陷，为推进社保制度改革注入一剂“强心针”。

第一，《暂行办法》的推行解决了常年来的“便携性损失”顽疾，保障了流动人口的合法社保权益，确保了农民工与城镇职工享受相同待遇，强化了社会保障制度的公平性。流动人口的养老保险的转续解决了社保制度长期处于地区分割状态问题，使这个特殊群体的另类地位得到缓解，增强了社会对农民工的接受和融合程度，增强了社会凝聚力，促进了社会的稳定和团结。

第二，《暂行办法》的推行解决了扩大覆盖面难的制度性障碍，有利于扩大社保覆盖面。一直以来流动人口和非正规部门的社保问题就是社保覆盖面扩展难的主要问题，社保制度的缺陷使得流动人口的参保没有积极性，甚至激化为参保的农民工不得不选择退保来弥补自己的损失，而流动人口的数量巨大也使得社保的覆盖面长期扩展难，这次办法的推行使得社保制度为流动人口敞开大门，提高了农民工和灵活就业人员的参保积极性，为达到国家提出的社保覆盖面目标迈出了一大步。

第三，《暂行办法》的推行统一了农民工和灵活就业人员的社保制度，避免社保制度碎片化的缺陷。流动人员离开就业地时，由社保经办机构发给参保缴费凭证；在新就业地参保，只需提出转续关系的书面申请，转入和转出地社保经办机构为其协调办理审核、确认和跨地区转续手续。这就意味着，流动人口工作转移时，只需带走一纸手续，且细化办法规定办理日期不会超过45天。办法的推行简化了农民工参保的制度复杂性，既满足了农民工的切身利益，也维护了社保制度的长期利益，达到双赢局面。

第四，《暂行办法》的推行提高了流动人口的总体收入，减少了企业用工的行政成本，有利于经济增长，为健康的全国劳动力市场提供了政策方便。农民工群体是改革开放以来备受关注的特殊群体，这个群体的收入分配和社保状况一直是社会的焦点，办法的推行提高了农民工的总体收入，增强了农民工群体的消费水平和自信心，解决了农民工群体放的后顾之忧，促进农民工群体更好的自我发展。良好的社会流动性也体现了全国劳动力市场的健康发展，这样，增加了劳动力的自由流动和人们的就业途径，提高了人们对生活的预期、稀释了社会矛盾、促进了社会的和谐。

第五，《暂行办法》的推行加速了城镇化发展，使得农民工的农转居，进城落户有了打破户籍制度限制的动力。中央经济会议工作会议提出，要积极推进城镇化和放宽中小城市户籍限制的精神，此次办法的推行方便了介于城乡两个社保制度之间农民工的待遇水平确定和转续，有利于农民工进城落户定居，加速城镇化发展。

4 暂行办法的深层思考

暂行办法的出台意义深远，但由于养老保险关系转接的复杂性、敏感性，现行养老保险制度统筹差异过大，管理体制尚未完全理顺，劳动者个体职业经历、收入水平的差异性，资金转出和转入地经济水平的差异性，地区间利益调整的不平衡性等，这项工作的政策、管理、技术等方面都面临很大的挑战。

政策出台以来，“不得退保”的规定在少数地方引起短暂的退保潮，统筹基金只转12%也引起一部分人的质疑，参保人员对养老保险关系转接的满意度目前仍然很难评估，这需要更长的政策磨合，为此，应当更加积极地探索，在实践中积累经验，努力完善制度的不足。

首先，在政策的具体实施过程中将遇到很多新问题、新情况，这需要更快地完善政策实施细则，各级社保部门应制定周密的方案，一线工作人员更应提高自身专业素质，对政策内容深刻理解，面对实际操作中的问题要周到服务、详细解释、强化宣传、增进理解。对于农民工的退保意愿更应耐心解释，不能简单处理。

其次，养老保险关系的真正顺畅转接，取决于养老保险制度化改革。随着更多新问题的出现，只有加快实现基础养老金全国统筹的改革步伐，才能真正为科学解决养老保险关系转接创造条件，而我们要看到在我国社保制度改革的过程中，国外的经验也不是完全适合我国的复杂国情，可以预见，我国养老保险改革和制度构建是一项极其复杂的系统工程，对于养老保险全国统筹的实现，必须加大社保机构基层管理平台、信息技术平台的建设，努力提高政策执行水平和服务水平。

5 结束语

养老保险转续为养老保险制度改革迈上了一个新的台阶，但要实现全国统筹的终极目标，我们还有很长的路要走，这项工程的复杂性、敏感性、艰巨性甚至远远超出人们的预期，我们要积极面对转接过程中出现的新情况、新问题，在《暂行办法》推行后的热潮下，加快养老保险制度建设的推进。