马斌

“强镇扩权”的诸多难题

马斌

强镇扩权改革的实施有效地增强了乡镇政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府职能的能力，优化了发展的制度环境。但从体制改革的取向来看，强镇扩权只是在现有行政管理体制框架下对县乡经济社会管理权限的调整，而且强镇扩权其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进区域经济按市场规律运行的举措，具有明显的局限性和过渡性。强镇扩权改革是一个政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，其要深入推进面临着诸多的体制性难题。

——法律上的障碍。在现行法律体系中，市县的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是行政许可法实施以来，市县政府部门的相关管理权限进一步得到了相关法律的明确，权力下放反而是对现行法律秩序的破坏。从目前强镇扩权改革的实践来看，各地普遍存在着权力下放的合法性不足的问题，如涉及行政许可和行政处罚的权限基本上是通过委托形式下放给乡镇政府行使的，但法律规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚，因此，这些行政许可和行政处罚权的下放尚缺乏充足的法律依据。如此一来，大量以委托方式下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬，即权力已下放给乡镇政府，但一旦引发诉讼，仍将原机关作为行政诉讼的被告。（行政复议中也存在这个问题）

——制度上的障碍。长期以来，我国政府间关系的安排基本上是按照“中央—省—市—县—乡”五级行政体制、下管一级的原则建立相关制度的。由于长期以来的行政层级体制，市县对乡镇政府的管理在财政体制、干部人事、政绩考核、项目审批、资源分配、公共服务等方面已经全面制度化、程序化了，很多制度的运行已经较为成熟。强镇扩权深入实施之后，在不少领域县乡两级政府将成为相对独立的主体，这就涉及方方面面的制度变革，打破县对乡的各项管理制度，重新建构上下级政府间的制度关系和运行机制，其面临的障碍和难度可想而知。

——利益上的障碍。改革是深层次的利益调整过程。强镇扩权弱化了市县政府对乡镇的控制力，必然会涉及利益重新分配的问题。据调查，相对一般镇而言，目前中心镇在财政税收方面享受的优惠政策，主要体现在基数内分成、超收分成、增值税专项分成、经营性土地出让金净收益返还等方面的分成比例略高于一般镇10%左右。因此，作为改革的利益受损方——县政府，就不可避免地会利用其行政层级上的优势反对或阻碍改革的推进。

——观念上的障碍。由于对当前发展阶段、体制特征、中心城市作用等认识上的不同，当下推进强镇扩权改革并非是一项取得各方共识的改革。国内外的经验证明，大城市作为国家或区域性的经济增长极，在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用，特别是在人才、信息、技术、金融和经济运行质量等方面，大城市具有独特的优势。部分人士指出，中国当前已经进入了大都市化和都市经济圈发展阶段，培育大都市对增强国家综合实力和国际竞争力的意义要远大于培育县域经济，而且在中国特有的体制环境下，行政地位即政治权力因素对城市发展的影响会超过经济因素的作用。而推进强镇扩权、加快小城市发展会弱化区域中心城市的统筹协调能力，不利于壮大中心城市的发展，进而降低了整体经济的竞争力。

（马斌：浙江省政府研究室工作人员，政治学博士，副研究员。）