■ 国务院发展研究中心课题组

2006年12月，根据我国农村地区金融服务不足、竞争不充分的状况，人民银行、银监会等部门调整放宽了农村地区金融机构准入政策，逐步将村镇银行等新型农村金融机构试点范围扩大到全国31个省份。截至2009年6月末，全国已经有100家村镇银行，实收资本超过40亿元，存款余额130多亿元，贷款余额超过90亿元，累计发放农户贷款50多亿元，累计发放中小企业贷款70多亿元，多数村镇银行已经实现盈利分红。为了了解村镇银行试点中取得的主要成效、存在的主要困难和突出问题，课题组于2009年4月针对云南、安徽等一些省区的村镇银行运行情况开展了调研，对村镇银行发展现状进行了分析，并提出了相关政策建议。

村镇银行的发展现状和主要成效

(一)主要由中小银行发起设立，国有银行兴趣不大

根据银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，村镇银行应采取发起方式设立，应有1家以上(含1家)境内银行业金融机构作为发起人。村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。已经发起设立的100家村镇银行中，有80家由地方中小银行发起设立；14家由国家开发银行、国有商业银行和全国性股份制银行发起设立；6家由外资银行发起设立。目前，村镇银行已初步形成资本构成多元、民间资本过半的局面。2008年8月，中国农业银行发起设立的湖北汉川农银村镇银行是四大国有商业银行开设的第一家村镇银行。汇丰、渣打等外资银行也相继开始参与筹建村镇银行。总体上看，区域性商业银行和信用社是发起设立村镇银行的主力军。

(二)吸收各种资金入股，支持农业农村发展

《村镇银行管理暂行规定》要求，在银行业金融机构持股比例不低于20%的情况下，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。从最先试点的村镇银行情况来看，90%以上都有企业法人或者自然人参股，由银行业金融机构单独设立的村镇银行很少。社会资本参股村镇银行的比例平均超过50%。村镇银行的出现，基本达到了“引导各类资本到金融网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区”服务农村和农业发展的目的。湖北仙桃北农商村镇银行为郭河镇养鸡协会量身定做的“协会+农户”规模性授信产品，一期授信就达到300万元，惠及30多家农户。

(三)村镇银行层级简单，贷款审批程序便捷

村镇银行主体明确，产权清晰，结构简单，层级简洁，委托代理链条短，代理成本相对较小，贷款审批机制灵活，信贷决策高效，能够根据农村经济的实际和农户金融需求特点提供有效的金融产品和金融支持。据调查，村镇银行对符合条件、手续齐全的贷款申请，从调查、审批到发放一般为五个工作日，与其他金融机构相比，信贷审批具有管理链条短、决策高效的明显优势。村镇银行贷款快捷的主要原因是其重在审查客户的现金流、还款能力和信用状况，而不在于抵押担保。对湖北省八家村镇银行发放的120份客户问卷调查结果表明，90%的客户认为村镇银行比其他银行服务更方便快捷，61%的客户认为村镇银行的服务效率高。

(四)促进农村金融竞争，贷款利率有所降低

我国农村金融长期供需失衡、机构网点稀少，金融机构缺乏竞争，贷款利率高企。在这种大背景下，村镇银行应运而生。许多农户和中小企业主反映，村镇银行利率定价机制灵活，利率水平总体较低，抑制了民间高利贷的发展。湖北咸丰常农村镇银行的1年期贷款月利率比其他金融机构要低10%。客户选择村镇银行的原因在于利率水平低。对云南三家村镇银行的调研也表明，降低农村地区短期贷款利率水平，可以帮助村镇银行赢得越来越多的农村客户支持。

(五)“零金融”乡镇减少，部分填补农村金融真空

新型农村金融机构试点以来，已经成立的100家村镇银行大多分布在中西部地区金融机构网点覆盖低、金融服务不充分的村镇。通过设立新型农村金融机构、现有银行业金融机构设立分支机构和延伸服务，解决了1878个零金融服务乡镇的金融服务问题。但是，农村人均拥有机构网点、从业人员与实际需求相比差距仍然较大；到2008年底，仍有1424个乡镇没有金融服务。根据《新型农村金融机构2009～2011年总体工作安排》，未来三年在全国将设立村镇银行1027家，进一步缓解农村金融服务不足问题。

存在困难和问题

一是缺乏社会认同，吸储难度较大。村镇银行是新生事物，城乡居民普遍感到非常陌生，尚难有认同感，有些群众甚至把村镇银行误认为原来的“农村合作基金会”。北京延庆村镇银行位于县城，周边的一些居民和村民第一反应就认为“村镇银行是杂牌”，“有钱老板开的，存钱被卷跑怎么办”，纷纷表示“不敢贸然去存款”。甚至有一位居民反映，“现在是全球金融危机，国外一些银行都破产了，万一这个银行也破产了，存进去的钱怎么办”。村镇银行刚进入农村市场，开设网点较少，缺乏品牌效应，吸储难是个无法回避的现实问题。截至2009年6月，全国金融机构存款余额为58万亿元，而同期村镇银行的存款余额为130亿元，仅占0.022%。

二是贷款需求旺盛，可贷资金不足。近年来，我国县域经济发展迅速，正规金融供给明显不足。村镇银行等新型农村金融机构成立后，在存款不足的情况下，却面临旺盛的贷款需求。以成立1年的安徽凤阳利民村镇银行为例，截至2009年5月24日，存款余额9315万元，贷款余额7729万元，贷存比高达83%，已经超过《商业银行法》规定的75%的比例。与旺盛的贷款需求相比，村镇银行可贷资金明显不足，信贷支农缺乏后劲。由于村镇银行不能进入全国拆借市场，因此只能向当地金融机构拆借资金。一些村镇银行从业人员反映，“不到万不得已的情况下，不愿向当地银行拆借，因为成本太高”。

三是税收压力较大，政策扶持较弱。目前，各地出台了一些针对村镇银行的扶持政策，但难以落实。对于村镇银行这样的新型农村金融机构，应当根据农村信用社的纳税标准来计征企业所得税和营业税。根据财政部、国家税务总局有关文件，我国中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税；其他地区农村信用社，按其应纳税额减半征收企业所得税；对农村信用社取得的金融保险业应税收入，按3%的税率征收营业税。目前，许多省份没有对村镇银行执行上述税收条款。一些地方对村镇银行发起人承诺提供的一次性开办费和风险补助金、免收注册登记费等往往成为一纸空谈。

四是人力资源不足，素质参差不齐。《村镇银行管理暂行规定》要求村镇银行董事长和高级管理人员应具备从事银行业工作五年以上，或者从事相关经济工作八年以上(其中从事银行业工作二年以上)的工作经验，具备大专以上(含大专)学历，但对一般工作人员无法限定。大多数村镇银行的人力资源结构表现为高管素质尚可，客户经理能力素质有待提高。以安徽凤阳利民村镇银行为例，该行一共有18名工作人员，董事长、行长、副行长三名高管和综合办主任拥有中级职称和多年金融工作经历，其他14名员工中由应届毕业生、退伍军人、公司职员构成，员工整体从业经验不足，业务技能、专业知识和风险防控能力亟待提高。这种局面严重制约了村镇银行的业务发展。

五是贷款脱农化、短期化趋势明显。成立村镇银行的初衷是，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设。但村镇银行为了生存，必然追求利润最大化，往往选择企业发放贷款，具体表现为贷款的脱农化、大额化、短期化。据统计，某村镇银行名义上发放给农户的单笔贷款金额平均为47.51万元，这些大额贷款主要用于商业经营；以个体工商户名义发放的贷款单笔平均为31.72万元，竟小于农户的平均单笔贷款规模。一些贷款在统计报表上虽然写的是种植业或者养殖业贷款，实际上却是企业使用的六个月以下的流动资金短期贷款。

几点建议

(一)监管部门和地方政府要扶持村镇银行的发展

监管部门和地方政府要发挥国家政策的激励和引导作用，综合运用财税杠杆和货币政策工具，发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在鼓励农村金融发展中的作用，定向实行税收减免和费用补贴，引导村镇银行延伸和发展针对农村和农户的金融服务。如宁夏、四川、浙江等地的人民银行已经开始对当地的村镇银行发放支农再贷款，缓解了村镇银行可贷资金不足问题。另外，要支持村镇银行抓住新型农村养老保险试点的良机，积极参与农村养老保险金的发放，提高村镇银行的知名度和影响力。监管部门要将村镇银行支农业务的情况纳入考核体系，结合税收优惠政策的调整，引导村镇银行开展农户联保贷款、农业产业链互助担保贷款和林权抵押贷款等业务，增加支农信贷投放，大力改善支农服务，支持农业发展和新农村建设。

(二)鼓励村镇银行充分借助主发起人和股东的力量

设立村镇银行，要优先选择本地银行业金融机构作为主发起人。这样，村镇银行就能充分借助主发起人的硬件设施，减少运营成本。同时，借助主发起行的力量，可以联合开展银行卡、保险营销等业务，提高盈利能力。村镇银行也应该与其他金融机构合作，开展联合贷款或者“财团贷款”服务，有效分散风险，满足贷款金额较大的中小企业的融资需求。此外，股东可以在村镇银行开设账户，办理存款业务，缓解村镇银行的资金不足问题。

(三)支持村镇银行开拓中间业务，提升自身影响力

引导村镇银行大力发展中间业务，提高中间业务收入。可以与主发起人或者银行业金融机构股东合作，签订代办理财产品和医保取款业务协议。一方面，代办理财产品可以取得中间业务收入；另一方面，代办医保业务不仅可以有效提高村镇银行的品牌知名度，还可以发现客户、选准客户、留住客户、开发客户，为村镇银行资产、负债规模的壮大提供条件。村镇银行要积极与本地保险公司联系，开展保险代理业务，增加中间业务收入。

(四)引导村镇银行建立严密的风险防控机制

为了解决在发放贷款过程中的信息不对称问题，可以考虑利用农村资产、信用较好的涉及商业服务职能的农户、工商户来为村镇银行提供信息。村镇银行可以建立“村镇银行——贷款服务中心(信贷员)——金融服务站(村)——农民贷款小组”的四级市场网络。其中，贷款服务中心由村镇银行的信贷员或者客户经理管理；村级金融服务站董事、高管，要优化人力资源配置，激发员工潜能，促进村镇银行的健康发展。村镇银行要形成以行长为核心和风险控制人员为轴心的团队组合，(客户经理)信贷员与行长直通。云南玉溪兴和村镇银行就利用近年大学生就业难的有利时机，实施效率工资机制，聘用云南本地生源的财经类大中专学生，强化培训后担任客户经理，建立了质量较高的人力资源团队，提升了村镇银行业务效率。

(六)要在我国建立多元多层的农村金融体系

村镇银行是农村金融领域的新生力量，无法独自担负支持农业产业化、规模化、现代化的历史重任。截至2009年6月末，我国农户经营性贷款为14308亿元，而村镇银行发放的总贷款余额只有90多亿元，按农户贷款比例为40%计算，村镇银行发放的农户贷款在我国农户经营性贷款中仅占0.25%。要充分发挥农业银行、农发行、农信社、农商行、农村合作银行和邮政储蓄银行等六类正规金融机构的力量，促使它们稳定和发展农村服务网络，利用其县域资金充裕、专业服务到位等多方面的优势，更好地支持“三农”和县域经济发展。要健全政策性农业保险制度，建立农村信贷担保机制，降低涉农贷款风险。同时，大力发展村镇银行等新型农村金融机构，提高我国金融资源配置效率，改善农村地区金融服务。也要采取措施，积极发展适合农村需要的各种小额信贷及微型金融服务。建立多元多层高效的农村金融服务体系，才能有效缓解农村金融服务不足问题。