■ 王忠明 夏汛鸽 何占良

2009年，是进入新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是我国经济社会发展取得突出成就的一年。受国际金融危机冲击，我国非公有制经济（以下简称非公经济）面临前所未有的困难和挑战。在中央“保增长、保民生、保稳定”重大决策部署的引领下，广大民营企业在稳定信心、稳定就业、稳定市场、稳定社会等方面作出了努力，非公经济运行下滑趋势逐渐得到扭转，呈现出回升向好态势。这既是非公经济具有体制活力、应变能力和竞争力的生动体现，也是中央一系列政策及措施产生积极影响的必然结果。

（一）

政策及措施，是行政部门实现一定时期的重大任务的行动根据和准则。据初步统计，2009年我国政府及其有关部门先后发布与非公经济发展相关的具体政策及措施文件达200多个，其密集程度为历年来少见。其中直接针对非公经济发展相关政策的文件三个，即《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发〔2009〕36号，以下简称“29条”），国家财政部、国家税务总局《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》，《国家工业和信息化部、国家税务总局关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》；并非专门针对非公经济发布而又有重大影响或较大影响的文件约40多个，比如《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》、《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》、《国务院办公厅关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》等；内含个别涉及非公经济发展政策措施条款的文件约100多个，比如《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》、《关于规范小额担保贷款微利项目贴息比例的通知》等。

2009年如此密集地出台与发展非公经济相关的政策及措施文件，最主要的原因显然是为应对国际金融危机的紧迫任务所决定，尽管其中不少文件此前已酝酿多时，有些文件也并非仅为“应急”所需。而在诸多相关文件或相关政策及措施中，如果可以用“模块”来表述或评述的话，那么，2009年对非公经济发展影响最大、最深刻甚至最深远的主要是以下三大“模块”：一是“一揽子计划”，二是“29条”，三是“十大产业调整和振兴规划”（以下简称“十大产业规划”）。

（二）

众所周知，“一揽子计划”最早是以强力启动4万亿投资为发端、为首当其冲的。随后，以此为基础，扩展为相互呼应、配套的财政政策和货币政策，即“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，由此形成政策含量极高的“一揽子计划”。随着应对国际金融危机的深入，“一揽子计划”也注意适时掌控“靶心移动”，不断调整目标取向和重点，反映在提法上，就是将最初的“三保”（即保增长、保民生、保稳定）深化为“保增长、扩内需、调结构、惠民生”。这说明实施“一揽子计划”的过程，是一个由点到面、从局部到全面并“不断丰富完善”的过程。它伴随着人们思想认识的深化，其中也包括对非公经济认识的深化。

在实施“一揽子计划”中，由于4万亿投资是最典型的财政政策措施，其规模之大、出手之快，必然引起全社会的普遍关注。在出台之初，4万亿投资直奔其微观载体，即大型国企特别是央企，而当时不少民营企业已陷入困境，中小企业“贷款难”等问题更加突出，在非公经济人士中产生了种种疑惑与忧虑。但是，如果从更宽广的视角上分析，包括4万亿投资在内的“一揽子计划”对非公经济产生的政策效应，至少可突出概括为以下两点：

一是对稳住信心产生重大作用。以4万亿投资为突出表现的“一揽子计划”，其最直接、最重要的目标是“保增长”。而要“保增长”，首先就要“保信心”，即稳住信心、稳住人心、稳住阵脚。危机当前，信心也呈现为一种供求关系，而政府显然是信心的主要供给者。4万亿投资以及此后不断丰富完善的“一揽子计划”，给中国人民和中国企业（包括民营企业）及时注入了共克时艰的信心，由此也奠定了“输出信心”成为我国联手世界各国应对国际金融危机率先作出的最大贡献。而在应对危机初期就明确提出的“保增长”目标以及相应的政策及措施，对于稳住非公经济发展，特别是在信心“供给”层面上是具有全覆盖的政策效应的。倘若没有4万亿投资的迅速推出，没有“一揽子计划”的出台，就很难快速营造出敢于迎难而上的整个社会氛围与气势，或许会有更多的民营企业、中小企业溃败乃至死于危难。而如何将应对危机的信心延伸或引导为促进非公经济持续发展的信心，这是我国政府及其有关部门下一步应继续“不断丰富完善”宏观经济政策的一个着力点。

二是对长远发展具有推动作用。4万亿投资以及依据适度宽松的货币政策而释放的巨额信贷中，直接以民营企业为载体的比例很小。但是，在不断丰富完善的“一揽子计划”中，当“保增长”的目标取向基本稳定后，民生工程便逐渐位列扩大内需各项建设之首，公共资源配置重点向民生领域倾斜。仅2009年中央财政安排用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等民生方面的支出就达7284.6亿元，比2008年增长29.4%。再加上这次政府投资的基础设施项目大多集中在中西部地区，客观上为缩小其与东部地区的差距、为活跃县域经济发展和新农村建设等培育了后劲，进而也给非公经济的中长期发展创造了条件或更多机会。而现在以政府投资为主，加大铁路、公路、机场等基础设施投入，这具有极大的外部性和社会效益，依然可为广大民营企业、中小企业所共享，对非公经济发展自然也具有长期的推动作用。当然，如果在出台4万亿投资计划时就能多一点非公经济发展意识，或者在今后的实施过程中尽早强调要力求政府投资与社会投资（民间投资）之间的平衡与匹配，明确在政府投资项目中尽量吸纳民间资本介入或参与，或许会收到更加良好的政策效应。

（三）

从当期整个政策系统的角度考量，于2009年9月出台的“29条”，实际上也可看作是顾全大局、确保宏观调控政策起到更多积极效用的一种呼应和促进，是审时度势、试图在国有经济与非公经济之间寻找或建立更为恰当的平衡关系的一种协调和“重组”。

经济政策及措施的制定固然可以追求“从一开始就正确”的理想状态，但最重要的是要有及时灵敏的纠偏机制，以确保“从开始之后越来越正确”。在这个意义上，对“29条”的颁布尤其应当给予高度评价。社会普遍反映，这个文件政策含量高、积淀厚、发布比较及时，极大地提振了广大中小企业、民营企业大力发展非公经济的信心，表明政府及其有关部门具有决策民主的水平，具有快捷通畅的信息反馈与收集渠道，以及平衡经济运行中各种内在关系的驾驭能力，是继2005年2月《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称“36条”）颁布之后，对非公经济最具有系统政策指导作用的又一个纲领性文件。“29条”既是四年前发布的“36条”的发展与延伸，也是对更好实施“一揽子计划”的一种策应，以及对2009年整个经济政策体系的良好修补与整合；同时，更是对促进非公经济发展的一次非常全面的政策指导，把发展非公经济提升到了新的战略高度。针对当前非公经济面临的突出矛盾和问题，文件既有对过去政策的完善和细化，也体现了新的思路和措施，主要是进一步健全了促进非公经济发展的政策体系、把缓解融资难作为促进非公经济发展的突破口、集中规定了促进非公经济发展的财税政策、引导中小企业努力转变发展方式、支持中小企业积极开拓市场、突出强调加强和改善对中小企业的服务等。

还应指出，“29条”虽然面世于2009年9月，但实际上凝聚着政府及其有关部门深入调查研究，认真总结以往促进非公经济发展政策实践经验而形成的认识成果。这种基于广泛而有深度调研之上所形成的种种合力，使得“29条”中的诸多政策及措施具有非常“抢眼”的吸引力、可操作性以及稳定性或可持续性。例如其一，将困难中小企业阶段性缓缴社会保险费或降低费率的政策执行期，由原定的2009年底延长至2010年底。中小企业可与职工就工资、工时、劳动定额进行协商，可向当地人力资源社会保障部门申请实行综合计算工时和不定时工作制。到2009年7月底通过缓缴、降低费率两项措施，直接减轻企业负担79亿元。其二，中央逐步扩大扶持中小企业发展的专项资金规模，2009年增加到95亿元。在税收政策方面，2010年对年应纳税所得额低于三万元的小型微利企业减半征收所得税；凡未按规定权限和程序批准的行政事业性收费项目和政府性基金项目，均一律取消。其三，对中小企业结构调整提出明确要求，鼓励中小企业与大企业建立稳定的供应、生产、销售等协作关系，支持中小企业在科技研发、工业设计、现代物流等生产性服务业和软件开发、网络动漫等新兴产业发展，培育新的经济增长点。其四，支持中小企业稳定和开拓国际市场。支持外向型中小企业适应性改造，适度转向国内市场。支持符合条件的中小企业参与家电、农机、汽车摩托车下乡，以及家电、汽车以旧换新等业务。其五，引导中小企业借用“外脑”提高经营管理水平；大力开展对中小企业各类人员的培训，三年对100万家成长型中小企业的经营管理者全面培训一次等。

（四）

评述自2009年初依次出炉的“十大产业规划”对非公经济的政策效应，我们依然必须紧紧扣住应对肆虐全球的国际金融危机这一背景因素。“十大产业规划”从1月14日出台汽车、钢铁产业规划到2月25日有色金属、物流产业规划收尾，仅一个多月，时值全国上下致力扭转经济（包括非公经济运行）增长下滑趋势的关键时期。盘点这被视作“反衰退、反危机”发力点的十大产业，可以发现，除了物流业，其他九个都是工业行业，比如钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息等。而这九个产业的增加值，占全部工业增加值的近80%，占GDP的比重达1／3，规模以上企业上缴税金约占我国税收收入的40%，直接从业人员约占全国城镇单位就业人数的30%。这种选择至少蕴含着两层政策内涵：其一，中国的工业化进程远未结束，工业在国民经济中仍占有举足轻重的地位；其二，应对国际金融危机要从实体经济着手，并坚定不移地将此作为重要的政策取向。

从实际情况看，“十大产业规划”的制定与推出，对整个国民经济的拉动效果十分明显。国家统计局数据显示，在第一批（汽车、钢铁）产业规划发布后，从2009年4月开始，我国工业增加值逐月回升，进入下半年后回升速度明显加快，达到16%以上，超出市场预期。由于近年来工业增加值占GDP的比重在40%以上，因此工业的强劲复苏为“反衰退、反危机”提供了重要支撑。

与“一揽子计划”强烈的政策刺激色彩不尽相同，也与“29条”专门直接针对非公经济发展的特定政策框架或区间相区别，“十大产业规划”似乎更强调要兼顾即期目标和长远利益的一致性，更试图规避西方学者所评论的那种“激素式增长”。虽然在出台“十大产业规划”中，均有应对当前危机的具体政策及措施安排，比如减征收车辆购置税，进一步扩大“家电下乡”补贴品种，汽车产业获得中央安排的重点支持企业技术创新、技术改造和新能源汽车及零部件发展100亿元专项资金，但是，其最终落脚点主要是产业的长期发展，其核心是以产业结构调整带动经济结构调整，促进产业优比转型升级。这其实也是近年来国家一直力图转变经济增长方式的延续。而无论即期或长期目标取向的政策及措施，都会直接或间接地对非公经济发展产生影响或作用。

但是，舆论表明，民营企业、中小企业对“十大产业规划”的关切度似乎难以与“一揽子计划”和“29条”这两个政策模块等量齐观。据“大型民营企业首脑沙龙（2009.千岛湖）”问卷调查，认为“十大产业规划”对非公经济有很大促进作用或一定促进作用的民营企业家，由2009年6月份调研时的44%下降为11月份的31%，甚至有的民营企业家认为还会导致国企垄断进一步加强。出现上述情况，恐怕与目前的“十大产业规划”只是原则性文件，许多细则还有待具体化有直接关联。同时，也必须进一步加大宣传力度，让更多的民营企业家认识到，“十大产业规划”不是着眼于当前的资金分配或利益分配，而是着眼于长远发展的调整和振兴之路。其中，最值得人们去把握的精髓是，绝不能以牺牲“调结构”去“保增长”，绝不能以忽视“中长期发展”去“应对当前”，绝不能以放弃“战略制高点”的追求去谋取浅层次的“复苏”。对此，广大民营企业家应有足够的眼力，以捕捉内蕴的种种商机。比如，以最先出台的钢铁业调整和振兴规划为例，其中明确提到，要推进联合重组工作，使排名前五位的钢铁企业产能占全国产能的比例达到45%以上。在实际发展过程中，相关统计数据显示，2009年前三季度国内粗钢大中型企业产量仅占总增量的31.3%，其余68.7%的增量事实上来自地方中小企业。可以预见，相应的情况也将在其他产业中不同程度地相继显现，而非公经济在我国国民经济结构调整的全过程中，必将享有更多的政策及措施机遇，以拓展新的发展空间。

（五）

2009年我国政府及其有关部门涉及非公经济发展所出台的相关政策及措施文件，在“基本面”上还表现出两大特点：

一是以一定的政策密度谋求配套和深化效应。例如，为了缓解中小企业面临的实际困难，2009年国家工业和信息化部先后研究制定了4个部级文件即《关于做好缓解当前生产经营困难，保持中小企业平稳较快发展有关工作的通知》、《关于支持引导中小企业信用担保机构，加大服务力度缓解中小企业生产经营困难的通知》、《关于开展区域性中小企业产权交易市场试点工作通知》和《关于推荐2009年度中小企业公共（技术）服务示范平台的通知》，在紧锣密鼓中形成了相互支持、协同配套的深化效应。

二是努力拓展政策思考空间。例如，《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》，既是宏观经济调控的重要政策信号，又对非公经济如何健康发展提出了新的政策思考空间。有关研究认为，如果预期未来2-3年世界经济可能再次触底，由政府出面采取措施限制产能过剩不一定是最好的办法，而应当让市场机制充分发挥作用，使目前过剩的产能自然消化。过剩虽然不好，但如果没有过剩就没有市场竞争的动力，企业也不会有活力和效率。因此，2010年经济政策调控应注意限制各地政府主导的国有部门投资，对民间投资则应更多给予鼓励。

此外，还应当认识到，非公经济已是我国经济社会中不可忽视的一个巨大组成部分，以至于几乎所有经济政策都必须为其着想，必须充分考虑到是否有利于促进其发展。而凡是不利于非公经济发展的政策及措施，都一定不利于社会生产力的解放与发展，最终也一定经不起社会主义市场经济建设实践及其客观规律的检验，要么废弃，要么修改（增加政策修补成本）。这就是说，无论制定什么经济政策，事实上，是否有利于非公经济发展已成为重要参数之一，并作为一种政策思维贯彻于执政实践之中。

要高度重视相关政策及措施的延续性效应，研究并客观评判促进非公经济发展的间接政策机制。所谓当期政策及措施的延续性效应通常是跨年度的，例如为应对国际金融危机，2008下半年以来，国家七次提高部分劳动密集型商品、附加值和技术含量高商品的出口退税率，其政策效应的显现必然跨年度。又如从2008年9月起，在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费，2009年1月起取消和停止征收100项行政事业性收费，合计每年减免金额约360亿元。各地区也对本地区出台的收费项目进行全面清理，减轻了企业负担。充分重视相关政策及措施的延续性效应，有助于我们培养和确立战略思维、创新思维、辨证思维，使政策及措施的制定与实施更具有尽可能完备无遗的系统性。

2010年，世界经济前景依然存在许多不确定因素，全球经济复苏道路曲折，而我国经济回升向好的势头也依然不稳定、不巩固、不平衡。为此，保持稳定性与连续性，将是2010年我国宏观经济政策的主导特征。与此同时，随着外部环境的逐步转好以及国内经济关系的进一步梳理，相应出台新的政策及措施，包括对已有政策及措施进行优化调整，也就是说，根据新形势、新情况着力提高政策的针对性和灵活性，亦应在预期之内。因此，“均衡”与“微调”，很可能将是2010年宏观经济政策实施中的两个关键词。而中央经济工作会议作出的关于调整经济结构、转变发展方式、促进消费需求增长、推动新兴战略性产业发展、统筹城乡区域协调发展、鼓励和引导民间投资等重大决策部署，对于非公经济而言，都意味着正面临难得的历史性机遇。

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