王 瑞 杨 玲

（水利部建设与管理总站 北京 100053）（水利部水文局 北京 100053）

《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》规定，国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法由国务院制定。2007年9月，国务院召开专题会议，研究我国河道采砂管理体制问题，拟通过加快《河道采砂管理条例》的立法进程理顺河道采砂管理体制，推动全国河道采砂管理的法制化、规范化进程。会上还提出对2002年1月开始实施的《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）的执行情况进行后评估，以期为河道采砂管理条例的立法提供借鉴。《＜长江河道采砂管理条例＞后评估报告》在得出“制定专门法规加强长江河道采砂管理，十分必要；《条例》规定的长江河道采砂管理体制，合理可行；河道采砂管理实行统一规划制度，科学合理；河道采砂许可实行一证一费制度，公正便民”等相关结论的同时，还提出了尽快将河道采砂管理的“长江模式”推向全国及尽快出台《河道采砂管理条例》等相关建议。

1 河道采砂管理体制现状及突出问题

自然资源是经济社会发展的重要物质财富，具有特定的自然属性。河道中的砂石是可以用于工程建筑的自然资源，但更为重要的是应该首先认知其作为河床组成的特殊属性，并充分认识其不当开发利用特别是管理不当所能导致的不利因素。就河道采砂的管理而言，从目前全国各地采砂管理体制的实际情况来看，主要有两种模式。一种是沿习以国土资源和水利部门为主、多部门参与的“多头管理”模式。这种模式的特点是多头管理、多家发证、多家收费、责任主体不明。另一种是经过探索实践证明比较符合管理实际并正在逐步被各地认同的水利部门统一管理、相关部门配合的“一家主管、部门配合”模式。这种模式的特点是一家主管、一家发证、费种单一、责任主体明确。

在多头管理“政出多门”的体制下管理河道采砂，虽然国家有关法律、法规对此作出了原则性的相关规定，但也因相关法规交叉而形成多部门介入的局面。《水法》第三十九条规定：国家实行河道采砂许可制度。《河道管理条例》第二十五条规定：在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金……。同时在第四十条规定：在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法由国务院水利行政主管部门会同国务院财政主管部门制定。水利部、财政部、国家物价局据此联合颁布了《河道采砂收费管理办法》（水财[1990]16号），主要就河道采砂许可证的发放、河道采砂管理费的收缴等事项作出了规定。但是，河道采砂的管理还涉及到其他方面的法律、法规，如《矿产资源法》，将河道砂石纳入矿产资源的范筹进行管理，并通过《资源税暂行条例实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等对如何办理采矿许可证及矿产资源补偿费的征收工作作出了相应规定。同时，《航道管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《水上水下施工作业通航安全管理规定》等，则对航道的保护、采砂船舶办理水上水下施工作业许可证等有关事宜作出了相应规定。所以，从事河道采砂需要办理河道采砂许可证、采矿许可证、水上水下施工安全作业许可证等相关手续，并向交通管理部门缴纳多种费用。由于涉及到各部门的利益，所以河道采砂管理中的协调难度很大。但有一点很明显：河道采砂这一单项活动需要由多个行政主管部门实施许可、施行管理，这不符合国务院机构改革中“一件事情由一个部门负责”的原则，以及国务院关于贯彻实施行政许可法、进一步减少行政审批项目、规范行政行为的精神。

长江乃至全国各地的实际情况表明：当河道采砂管理体制不顺时，则易滋生乱采滥挖等违法采砂现象，并由此而引起影响河势稳定、损毁防洪设施、危及堤防安全、破坏基础设施、影响通航安全、影响水生态安全和扰乱社会治安等问题。出于长江在国民经济发展中的重要地位和遏制长江采砂中严重问题的必要性，国务院于2001年果断出台了《条例》，长江采砂实现了依法管理。从取得的成效来看也实现了立法的目的，也为全国河道采砂探索了一条可行之路。

2 长江采砂管理现状

自《条例》颁布实施以来，在国务院和沿江各地各级人民政府的领导下，在交通、公安等部门的协同配合下，水利部及其所属的长江水利委员会（以下简称长江委）和沿江各级水行政主管部门，认真履行《条例》赋予的各项职责，依法行政，使一度薄弱的长江河道采砂管理工作得到了加强，一度猖獗的非法采砂活动得到了有效遏制，一度混乱的采砂秩序得到了根本扭转，长江河道采砂管理工作取得了显著成效。《条例》施行8年来，在长江干流没有发生因采砂而导致河势恶化的事件，没有发生因采砂而危及防洪和堤防安全的事件，没有发生因采砂而造成严重碍航和重大海损事故，没有发生因采砂而引发严重的边界纠纷和恶性水上社会治安案件，实现了加强长江河道采砂管理、维护长江河势稳定、保障防洪和通航安全的立法目的。同时，也在《条例》的施行过程中逐步形成了“长江模式”。

a.“水利一家主管、相关部门配合”的河道采砂管理体制在政府领导下运转良好。长江河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制，沿江各地按照《条例》的有关规定，理顺了管理体制，确立了水行政主管部门在长江河道采砂管理中的主体地位，明确了水利、交通、公安等各部门的相关职责。沿江各级水行政主管部门切实担负起采砂管理责任主体职责。长江委专门成立了长江河道采砂管理局，具体承担长江河道采砂管理的组织指导和监督检查工作；湖北、江西、安徽、江苏省明确了省、地市、县三级政府行政首长责任人，并由水利部在有关新闻媒体上予以公布；沿江各级人民政府强化领导职责，一级抓一级，层层分解目标，落实责任；有关省的市、县（区）及乡镇还签订了管理责任状，建立了齐抓共管、分级负责的责任管理体系。2009年4月，水利部与交通运输部就加强长江河道采砂管理签署了两部合作备忘录，又进一步强化了长江采砂管理中的部门配合关系。

b.统一规划制度为规范长江采砂提供了科学支撑。《条例》规定：国家对长江采砂实行统一规划制度。《条例》施行后，长江委会同沿江各地先后编制了《长江中下游干流河道采砂规划应急报告》、《长江中下游干流河道采砂规划报告》。采砂规划针对来沙状况、河道形势、水流形态，以及航运、渔业、水生态环境等方面的要求，从科学的角度统筹考虑了采砂对长江河势、防洪、通航等方面的影响，划定禁采区、可采区，确定禁采期、可采期以及采砂船只控制数量和采砂控制量，充分体现其较强的限制性和引导性，为采砂许可和监管提供了科学依据。长江委和沿江有关省、直辖市水行政主管部门，认真执行采砂规划，加强了禁采区、禁采期管理，可采区的采砂范围、采砂时间、采砂船只、采砂量都得到了较好的控制，统一规划制度得到了很好的落实。

c.采砂许可制度的实施有力约束了违法采砂活动。《条例》规定：国家对长江采砂实行采砂许可制度；从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费，不再缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费。

《条例》施行后，水行政主管部门从有效维护公共安全的角度出发，坚持公开、公平、公正的原则，依据采砂规划，按照《行政许可法》的相关规定，遵守已制定并公布的相关程序与要求，依法进行许可，并在许可过程中就采砂作业的规范实施等相关问题作出规定。同时，财政部、国家发展和改革委员会、水利部相应地制定了砂石资源费的收取标准与管理办法。

《条例》实施后，长江沿江各地大多通过拍卖或招标的方法，按照“一船一证”的规定，实行“一证一费”（河道采砂许可证和河道砂石资源费）制，不仅有效地规范了采砂许可行政行为与合法采砂人的经营活动，也有力地约束了各类违法采砂行为。

d.依法行政，强化管理，维护了长江采砂的良好秩序。为维护禁采期、禁采区的良好禁采管理秩序，长江委和沿江各省水行政主管部门做了大量卓有成效的工作。为加强监督检查，长江委和沿江各级水行政主管部门从事长江河道采砂管理工作人员深入一线，明查暗访，及时掌握采砂管理动态，与交通、公安等部门密切合作，建立联席会议制度，进行专项监督检查，适时开展了专项打击行动，查处违法采砂案件，始终保持对违法采砂的高压严打态势，有力地打击了违法采砂者的嚣张气焰，使长江采砂实现了总体可控。

3 全面理顺河道采砂管理体制的必要性和重要基础

每一种自然资源都有其特殊性，具有不同的资源特性、发展规律和资源利用规律，必须制定有针对性的尊重各类自然资源特性的资源管理政策。随着社会的进步和发展，人们从可持续发展出发，对人水和谐、健康河流提出了更高和更为迫切的要求。然而，随着建筑业及相关产业对砂石料的需求量与日俱增，河道中的砂石以其质地优良，且容易开采、容易筛分、容易运输等特点，成为基础建设必需的砂石材料的主要来源，河道采砂业可谓方兴未艾。如何在保障河道防洪等公共安全的前提下，合理利用河道砂石资源，有着特殊的重要意义。所以，加快立法进程和理顺管理体制，加强河道采砂的规范化管理势在必行。

《条例》颁布实施后，长江河道采砂管理实践取得的明显的成效，为全国河道采砂实现规范化的管理，起到了良好的示范作用。同时，全国各地也在不断借鉴长江的河道采砂管理经验，通过制定地方性法规强化当地河道采砂管理。目前，四川、重庆、江西、陕西、黑龙江、河北、福建、广东等省、直辖市相继出台了明确由水行政主管部门统一管理河道采砂的地方性法规或政府规章，使河道采砂管理中的混乱局面逐步改善。即使是在2008年7月水利部新“三定”相关规定公布后，安徽、湖北等省本着实事求是的原则，仍相继出台了体现水行政主管部门对河道采砂实施统一管理的地方性法规。可见，“长江模式”正在得到全国各地的逐步认同，水行政主管部门统一管理河道采砂符合事物的发展规律，实乃大势所趋，这已经为全国河道采砂管理条例的出台和管理体制的理顺奠定了一定基础。

4 建议

从《条例》的颁布实施和管理实践可见，要解决全国河道采砂管理的深层次问题，应推广长江采砂管理的成功经验，实现全国范围内河道采砂依据统一的法规且以符合实际的管理体制进行统一的管理。为此，提出如下建议：

a.加快全国河道采砂管理的立法进程。科学发展观指导下的行政管理就是要求政府机关努力去探索、认识与把握事物的内在规律，制定适应于事物客观规律的法律、法规和政策。所以，国务院应尽快出台《河道采砂管理条例》，将河道采砂管理的“长江模式”推向全国，明确由水行政主管部门负责的河道采砂管理体制，规定统一规划、采砂许可等相关基本制度，强化相关管理措施，提升采砂管理能力，逐步建立和完善采砂管理保障体系，使全国的河道采砂管理逐步走上依法、科学、规范、有序的轨道。

b.有关部门应抓紧开展国家相关部委间的协调工作。相关部门应识大体、顾大局，淡化部门利益，以重视河道防洪等公共安全为重，就全国的河道采砂管理尽快达成共识。

c.水行政主管部门应抓住机遇，因势利导。目前，各地正在开展地方政府机构改革，国务院水行政主管部门可适时启发各地人民政府结合当地实际，理顺河道采砂管理体制。各地水行政主管部门也应在依据相关水法规做好行业管理工作的同时，结合机构改革形势的发展，适时推动当地河道采砂管理法规的出台，通过“有为”实现“有位”，争取水行政主管部门在河道采砂管理工作中的主动权。