王 婷,徐 川

(成都市勘察测绘研究院规划所,四川 成都 610081)

1 城市基础设施含义

城市基础设施是指城市中为满足城市发展和城市居民生活需要而建设的各种设施以及相应的机构、系统、组织和服务。城市基础设施是城市经济发展中构建和谐社会制度的基本支撑体系,其完备、完善程度直接影响城市生产生活等各项活动的开展和基本公共服务均等化。

城市基础设施所辖范围大体可确定为能源、水资源及给排水、交通、邮电通信、环境和防灾共 6大系统。城市基础设施作为一个相对独立的系统,一般具有 5个特点:服务的公共性和两重性;效益的间接性和综合性;运转的系统性和协调性;建设的超前性和形成的同步性;经营的多样性和垄断性。

城市基础设施是城市综合服务功能的物质载体,是城市经济和社会各项事业发展的重要基础,也是城市现代化水平高低的一个重要标志。城市基础设施建设关系到城市经济、社会、资源环境、人口等众多方面,牵涉到诸多利益的协调,对于城市的可持续发展意义重大。城市基础设施在城市可持续发展中的地位和作用可以概括为:

(1)是城市赖以生存和发展的基础;

(2)是城市产生集聚效应的决定性因素;

(3)是城市物质生产和人民生活的一般条件;

(4)是城市发挥作用的物质保障;

(5)是衡量城市兴衰和容纳能力的标志;

(6)是城市实现可持续发展的基本保障。

2 我国城市基础设施的发展现状

目前,我国城市迅速发展,城市基础设施负荷日益增大。随着城市化水平的提高、人口规模增长和经济发展,需要增加大量的水、电、燃料、用地等,城市基础设施的负荷日趋增大。然而,我国的这些资源是相当有限的,城市基础设施的超负荷运转与有限的资源之间矛盾日益突出。同时,我国的城市基础设施规划与建设工作仍经常处于分散的、各行其道的状态,缺少统一的协调与综合的考虑。

3 对城市基础设施规划的几点认识

3.1 建立城市基础设施与城乡和区域协调发展的规划观

近年来,由于经济活动的发展,城市与区域间的关系越来越紧密,交流越来越频繁。城市的基础设施规划建设就不能简单地就城市论城市,必定要从区域的角度对基础设施进行整合,才能有效地保障和促进城市和区域的整体发展,统筹城乡和区域协调发展。城市的公共服务设施,一方面由于区域内和区域间的交流(物资、人才、资金、信息等)的加强;另一方面,由于区域间的技术性基础设施(如高速公路)的建设,使城市的资源在一定区域内达到一定程度上的共享,周边地区对城市内的公共设施的使用频率逐年加强。因此,在进行城市社会性基础设施规划时,对基础设施的规模和布局要从城市区域使用的角度出发。单纯就某城市考虑其规模及位置是远远不够的,尤其是中小城镇的社会性基础设施。

以成都来说,作为新的改革试验区,推进城乡一体化战略,就是要求将传统的“城市规划”转变为城乡统筹、覆盖整个市域范围的“城乡规划”,就要求进行城市基础设施规划,合理布局城市基础设施,从长远规划建设考虑。这样不仅有利于保障城市基础设施的整体性和系统性,而且能够保证基础设施的整体性和完整性,避免重复建设,适合当今社会的发展要求,也就可打破历史上长期城乡分割体制下的“规划分治”,对资源进行有利的整合利用,避免重复建设,提高基础设施使用效率,真正缩小城乡差距。

3.2 城市基础设施在规划中可持续发展问题

城市基础设施是引导和支持城市增长的一个重要方面。城市增长涵盖了经济、文化、娱乐、环境等各方面的内容,即城市的可持续发展。城市基础设施的结构、数量和形态则已经延伸成为城市增长功能的导向性因素。基于以上原因,城市基础设施必须与城市发展保持协调。我国现阶段的城市的主要环境问题,如交通拥挤、空气污染、城市垃圾、水污染和城市沉降等,大多数都是由于城市各项基础设施建设缓慢、缺乏协调性以及环保基础设施投资落后于城市经济发展而造成的。要想弥补城市基础设施供给短缺等问题,提高供给水平,在加大城市基础设施投资力度的同时,更应注意保证城市基础设施建设自身各方面的协调发展。

从对我国近年来城市经济发展和人口增长等方面情况的综合分析看,城市交通是城市基础设施建设的重点。解决城市发展问题,首先,应解决城市交通问题。因为交通是国民经济的基础产业,是一切经济和社会活动的载体,是社会经济活动得以正常进行和发展的前提条件。为适应城市的可持续发展要求,各类城市应根据自身发展的需要,建立交通综合信息系统,优先发展地铁、轻轨、市郊铁路等轨道交通。轨道交通是解决交通拥挤问题的最有效手段,具有运量大、速度快、节约用地、保护环境等优势。同时,还应该通过城市区域功能的合理布局,以确立减少交通需求的发展模式,发展公共交通,改善交通管理,通过建立先进的交通监控系统、交通信息系统、交通环境保护系统、自动收费系统、交通安全及事故处理系统来改善交通状况。

城市基础设施中的交通、通信、能源及环保各类设施之间,不同程度地存在着相互依存、相互制约和互为因果的关系。实现可持续发展,城市各类设施之间应该相互协调,相互补充,平衡发展,形成合理的结构和比例关系,这是城市基础设施实现可持续发展的基本保证。城市交通、通信、能源及环保基础设施每个部门的发展都牵动着其他部门的持续发展。城市基础设施的规划,就要理清各类基础设施中环环紧扣的关系,各类设施的建设不能割据似地独立超前发展,必须兼顾其他,点面结合,协调发展,避免发展中出现“瓶颈”现象。

3.3 城市基础设施的经济政策和市场政策

发展城市基础设施的经济政策具体包括信贷、资金、利税、价格、市场等内容。城市基础设施建设企业都是服务性的,与一般工业企业有着本质区别。它以提高社会效益为主要目的,并非营利性质,因此必须采用各种经济调节手段及其他优惠和扶植的经济政策,在部分市政公用设施中推行合理科学的有偿使用和服务政策,并实施综合开发、配套建设的指导方针。同时针对基础设施各个行业采取适应本行业、本部门的一系列技术政策和经济政策。例如:在我国城市基础设施建设中,采取 BOT、BOOT、BOO等融资方式,进行城市基础设施的建设、经营、再建设。不仅可以改善我国投资结构,吸收大量的国际资本和国民资本,减少政府的财政负担并避免债务风险,而且可以通过BOT项目这一渠道,引进先进的管理经验和技术水平,推动我国城市基础设施建设事业的发展。

3.4 城市基础设施与城市防灾系统的综合协调问题

城市的各项基础设施规划是与相同层次的规划阶段相协调、相匹配的,使之达到协同规划、同步建设、联手开发的目的。城市防灾系统的综合指挥、专业防灾工程、医疗救护、生命线系统的综合协调,尤其是生命线系统工程直接涉及交通、供电、通讯等工程专业,更需要有机结合,彼此协作。

4 推动城市基础设施建设的几点想法

(1)城市基础设施规划向区域整体方向发展。比如:城市水系统规划必须从流(区)域范围综合研究,需要该流域的各城市协同布局;另外城市交通工程、电力系统都体现了区域的特性,其区域性研究工作在其规划工作中占重要地位。

城市基础设施总体规划与城市总体规划同步,预测 20年的需求和负荷,进行重大主体设施的配置布局,控制未来发展的关键点,留有可持续发展的基础和余地。但重点在近期建设规划上下功夫,保证近远期顺利过渡,不埋“钉子”、避免“拉链”现象,减少重复浪费。

(2)在城市短、中、长期整体规划时,应参照城市经济发展、人口增长、居民生活水平等方面预期指标,以决定城市基础设施建设各子项系统的投资规模、技术水平,以促使城市各项基础设施的同步发展,最终实现同等投资规模下城市建设功效的最大化。

(3)推动城市基础设施产业,关键是实行政企分离的政府管制体制。并且通过有效竞争,提高基础设施产业经济效率,逐步以经济原理制定为基础,在基础设施产业中,建立高效率的的价格管制体制,以刺激降低成本,提高生产效率,使企业追求利润最大化过程中,不断自我发展,推动基础设施建设。另外除城市财政支出、基础设施运营收入外,寻求发行股票债券向社会集资、向国内外银行贷款也是基础设施建设中有效的筹资途径。

(4)从城市基础设施布局着手,着眼于进行规划编制中,把城市基础建设与城市防灾减灾系统紧密结合,利用点、线面状分布的基础设施,承载一定的防灾功能,同时完善城市的生命线工程。“5·12”地震从某种程度上就反映了我国城市基础设施的现代化程度偏低,生命线系统的防灾方面十分薄弱,造成人民生命财产的巨大损失。地震灾害过后,更应该对城市防灾体系的构建提上议事日程,吸取有益的经验教训,在城市综合防灾的总目标下,认真开展对城市生命线系统防灾的研究,并落实到规划、计划和措施。城市生命线的防灾应当在针对主要灾害进行防御的同时,考虑对可能发生的其他灾害(包括衍生灾害和二次灾害)实行综合的防治,同时还应增加资金投入,提高其科技含量,使生命线得到可靠的保障,使城市在安全的前提下得到可持续发展。

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