文／盛 萍

针对海事管理机构在沉船残骸打捞费用难以解决方面的问题，结合海事工作的实践与经验，分析其产生的原因并提出灵活处理、与地方打捞公司建立共赢合作机制、打破垄断、积极推动《国际残骸清除公约》、与地方政府积极合作等建议。

Aiming at solving maritime administration’s diff i culty in the wreck salvage, this paper analyzes the causes and puts forward proposals such as fl exible strategy, establishing win-win cooperation mechanism with local salvage companies, actively promoting the “International Convention on Removal of Wrecks”, establishing the active cooperation with local governments on the basis of maritime practice and experience.

一、沉船打捞问题导致海事管理机构的尴尬

目前，沉船打捞问题是很多国家和国际海事组织面对的一个难题，也是航运业和保险业普遍关注的一个问题。长期以来，我国沿海水域内沉船残骸得不到及时清除，对船舶航行安全和水域环境构成严重威胁。造成这一局面的主要原因是沉船残骸定位、标志和清除的费用得不到有效落实。尽管我国《海上交通安全法》第40条规定:“对影响航行安全、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂流物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂流物的所有人、经营人承担。”但沉船所有人往往在法定期限内拒不履行其应承担的清除残骸的义务。这是因为，一方面，沉船清除的费用动辄数十倍于打捞后残骸的价值，绝大多数船舶所有人无力承担，且单船公司的普遍存在使海事管理机构在事后向船舶所有人追偿清除费用时存在困难；另一方面，现行的船舶责任保险制度难以保证强制打捞清除费用能得到及时、有效的补偿。

海事管理机构负有保障通航安全、及时督促清除碍航沉船的义务，但由于其并非专门负责沉船打捞的机构，一没有打捞沉船的技术与能力，二缺少资金支持，因此处于一个相当尴尬的地位。沉船打捞问题在理论界是个难题，很多学者经过研究提出了一些理想化的建议，如实行强制保险，建立打捞基金等，但都属于统筹考虑整个航运业发展的理想化方案，未能从根本上解决问题。

二、实践中可行的方法探讨

1.灵活处理、优先打捞

海事机构作为一个行政管理机构，面对如此两难的无主沉船打捞问题，应学会灵活处理。海事机构的理想目标是清除辖区内所有沉船，但是打捞的原则却应是优先打捞碍航的沉船。在经过论证评估后，确定某沉船确实有碍通航安全的，应该优先打捞；而对于那些沉没在偏僻水域、无碍通航安全的沉船，可以暂时放弃打捞，将主要精力用在亟待清除的有碍通航安全的沉船上。对于暂时放弃打捞的沉船，一定要及时设置沉船警示标，并且在海图上及时标注，提醒过往船只注意。

2.充分利用社会资源，与地方打捞公司建立共赢合作机制

单靠海事机构的力量太有限，需要充分利用社会资源。当前中国的打捞市场日益发展壮大，应利用海事机构与打捞公司之间的关系，建立共赢的合作机制，解决无主沉船打捞费用问题。2008年常州市交通局推出的《水上清障打捞市场化运作实施办法》值得其他海事机构借鉴。该办法规定市场化运作的主要原则，对社会工程船舶进行注册登记，使有资质、有能力、有诚信的打捞单位通过招投标、包干方法取得“打捞权”，在有偿打捞的同时承担无主沉船、沉物清除和水上抢险救灾等应急义务。同时详细规定了：（1）沉船、沉物打捞单位资质管理；（2）参与打捞工程船舶的行业管理；（3）沉船、沉物打捞标的的管理。常州市的做法给我们的启发是：利用社会上的打捞公司，在市场经济的作用下，合理调配资源，解决沉船打捞问题。

3.打破垄断，让国外打捞公司走进来

现在国内的打捞市场已经形成了垄断，表现之一就是漫天要价，将沉船打捞的费用任意抬高。其中一个重要原因是国外先进的打捞公司不能通过正常途径进入我国沉船打捞市场公平竞争。虽然我国于1992年发布了《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》，此办法从外表上看理所当然地允许外国公司参与中国沿海沉船的打捞，但实际上该办法规定很不完善，并且通过种种限制性条件与程序阻碍外国公司参与打捞。例如该办法第十一条规定: “共同打捞合同和中外合作打捞企业合同报送审查批准机关审批时，必须提交中华人民共和国港务监督机构（以下简称港务监督）对打捞作业实施方案核准的有关文件；涉及渔港水域的，应当提交渔政渔港监督机关的有关核准文件；涉及海上军事禁区、军事管理区的，应当提交军事主管部门的有关核准文件。审查批准机关应当自接到上述合同审批申请之日起四十五日内决定批准或者不批准。”按照该条规定，共同打捞合同经交通运输部批准才能实施打捞，但是该规定还要求在提交共同打捞合同时必须提交由海事机构核准的打捞作业实施方案相关的文件，这个要求就与前面的规定相矛盾。在我们受理的国内沉船打捞作业的案件时，通常做法是先对打捞企业的资质进行审核，然后再根据其水下作业申请允许其为制订打捞方案进行前期的准备工作，如水下探摸等，最后才依据其提交的打捞作业实施方案作出是否准予打捞的决定。而在面对外商共同打捞的问题上，我们如果按规定来就无法操作，因为牵涉到外商的主体条件受限的问题。外商参与打捞必须经过交通运输部的批准，否则不得实施打捞作业，但如果不允许其进行水下前期探摸等准备工作，就无法提供打捞实施作业方案，而没有打捞作业方案就无法申请批准共同打捞合同，这样就陷入了一个死循环。

通过对上面这条规定的分析，我们不难看出对外国打捞公司的故意排斥。在实践中，外商参与沉船打捞的案例也很少。如果要实现打捞市场的公平竞争，实现价格合理，就必须打破垄断，允许国外打捞公司走进来。

4.积极推动《2007年内罗毕国际残骸清除公约》的通过

2007年5月，国际海事组织在肯尼亚首都内罗毕召开为期5天的外交大会，来自64个成员国的代表和联系会员、政府间组织以及非政府组织派出的观察员参加会议，通过了《2007年内罗毕国际残骸清除公约》（以下简称《公约》）。按照约定，该《公约》自2007年11月9日起1年内开放供成员国签字和批准，并在10个成员国批准1年后生效。该《公约》通过在世界范围内建立统一的国际规则和程序，使沿岸国水域内的船舶残骸得以迅速有效清除，达到促进船舶海上航行安全、船舶保安和保护海洋环境的目的。

如前文所述，长期以来，我国海事管理机构为维护海上公共安全和公共利益，每年要花费大批的人力与大笔费用进行残骸的定位、标志和清除，但往往得不到偿付，而《公约》为沉船的定位、标志和清除费用提供了法律上的保障。同时，运用风险管理的方法为及时、有效地清除残骸制定程序的通过，对我国沿海水域内残骸的清除工作和船舶营运将产生深远影响。因此，我们应积极推动《公约》尽快通过。

5.与地方政府积极合作，寻求支持

沉船直接影响通航安全，间接影响地方港口航运经济的发展，而航运经济又直接关系到该地方的GDP，因此沉船问题与地方经济的发展存在着密切的关系。海事机构要与地方政府建立一套共赢的合作机制，及时打捞碍航沉船，这不仅有利于海事机构实现“服务地方经济”的目标，也体现出地方政府对海事事业的支持，有利于实现双方的共赢。

通过上文的分析可见，沉船打捞问题是一个综合性的复杂问题，仅依靠海事管理机构一方的力量是不可能解决的。地方政府的支持、法律制度的健全保障、公平的竞争环境的建立等都是必不可少的因素。海事管理机构在其中起到一个纽带桥梁的作用，协调社会各种力量共同解决沉船打捞问题，在化解海事管理机构尴尬的同时，也解决了沉船对海洋环境造成的威胁，造福地方经济发展。

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