高灵芝

(济南大学法学院,山东济南 250022)

农村社区建设与村民自治①

高灵芝

(济南大学法学院,山东济南 250022)

农村社区建设和村民自治的关系是农村社会发展中不可回避的重要问题.从农村社区建设和村民自治的本质属性看,二者是相辅相成的关系.但是,二者在管理体制和运行机制又存在着差异,因此引发了农村社区建设与村民自治如何协调发展的新问题.应对这一问题的主要对策是,社区建设的基本操作单位实行乡镇辖区和行政村两级社区制,建立上下联动的社区公共服务体系和多元参与的社区民主协商机制.

农村社区建设;村民自治;协调发展

当前,在新农村建设的过程中,农村社区建设和村民自治之间的关系问题逐渐凸显,亟待从理论上和实践中加以研究和解决.本文尝试着从农村社区建设与村民自治的共同属性和差异性切入,进而探讨二者协调发展的对策思路.

一、农村社区建设和村民自治的本质属性相同,二者是相辅相成的关系,村民自治是农村社区建设的社会基础,农村社区建设是村民自治的拓展与延伸

(一)村民自治和农村社区建设都是农村社会建设的基础性工程

村民自治的基本涵义是村民自我管理、自我教育、自我服务,村民自治的主体---村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方式管理本村的公共资源和公共资产,共同办理本村的生活服务和生产服务等公共事务和公益事业.村民自治的精髓是民主和自治,通过充分发扬民主,实行村民自己办理自己的事.《转发民政部〈关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(中办发[2000]23号)文件指出:"所谓社区建设,是指在党和政府的领导下,依靠社区力量、利用社区资源、强化社区功能、解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程."从社区建设的实践看,它具有双重意义,"一方面,它作为政府应对社会问题的手段,通过对特定街区、村落提供公共服务,满足那些在现代社会转型过程中失落的人们的需求,另一方面,它通过特定街区、村落成员参与本社区公共事务,塑造创新的共同体和共同价值,形成人们的精神生活和社会交往,还人们本应有的人类生活方式和人生内涵."①丁元竹:《社区与社区建设:理论、实践与方向》,《学习与实践》2007年第1期.对于社区建设实践者来说,社区建设是培育社区精神和训练合作技巧的过程.因此,村民自治和社区建设的本质属性相同,都是建构具有内在互动关系和文化维系力且具有一定认同感的地域性的生活共同体,它们的社会作用都是开发和利用社区资源,强化社区意识和社区功能,满足社区需要,促进社区发展.从这个意义上讲,二者又都是农村社会建设的基础性工程.

(二)村民自治是农村社区建设的社会基础

社区建设离不开社区资源,挖掘、利用社区资源也是社区建设的基本内涵或基本任务.村民自治框架下的广大村民是具有共同利益和共同价值观念的熟人社会或半熟人社会共同体,其中蕴涵着丰富的社会资源,诸如在长期的生产生活中形成的村民间密切的互动关系、持久性的互惠关系网络、互动规范、彼此的信任、强烈的认同感和归属感、以及社区参与积极性,等等.这些正是农村社区建设过程中需要珍视、挖掘和培育的宝贵的社区资源.

20多年的村民自治实践,在农村社区已经形成比较完整的基层民主自治的组织体系和制度体系.20年来,民主选举制度的法律化和规范化水平得到很大提高,一个自由、公平、规范的选举机制正在逐步成型;村民代表会议、村民会议制度等已成为村务民主决策的基本组织体制;村民自治章程或村民公约等民主管理的制度和规则已经普遍建立;制度化、组织化的村务公开、民主评议等民主监督制度正在不断推进中.村民自治的法律、制度和规则深入人心,村民自治的实践为建设社会主义新农村提供了基本的组织平台和体制架构,正如党国英所说,"村民自治是农村社会管理体制的核心,也应该是社会主义新农村的基本社会制度."①党国英:《中国的新农村应该是这样》,《新华文摘》2008年第7期.

任何一种制度都是在一定的社会环境中运作的,广大村民组成的熟人社会或半熟人社会共同体和村民自治的组织体系以及制度体系正是农村社区建设"一定的社会环境",二者奠定了农村社区建设的社会基础.

(三)农村社区建设是村民自治的拓展与延伸

迄今,农村村民委员会及集体经济组织依然是建立在集体土地所有基础上,集体的土地边界及产权边界是村民、村庄及村组织的边界,或者说也是乡村共同体的边界.村民自治仅仅是拥有村集体产权的"村民"的自治.不可否认,村民自治所形成的社区自我管理服务体系,在自治主体、自治内容和自治组织体系等方面具有封闭性和排他性.尤其是长期以来,很多地区村民自治的实践中"民主选举"一枝独秀,村庄的基础设施建设和社区服务则举步维艰.相比之下,农村社区建设却是服务先行,其操作主体及其组织体系更具开放性和多元性.

当前全国各地正在开展的农村社区建设是按照"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的社会主义新农村建设要求,协调推进社区的全面建设,诸如基础设施建设、各类组织建设、社会保障体系建设、文化教育建设、平安建设、制度和能力建设、农村社区服务体系建设.其中,社区服务是农村社区建设的核心内容.各地政府和社会组织正在协同推进农村多元化的社区服务:一是政府公共服务,诸如计划生育、公共卫生、警务司法、文化体育、社会保障、法律咨询、科技培训、种粮补贴、家电下乡补贴等与农民生产生活密切相关的基本公共服务进入农村社区;二是社会化服务,包括各类村民自我服务和志愿组织服务等;三是市场化服务,包括医疗卫生、集中配送连锁经营的农资超市服务、便民超市、专业经济合作组织服务等.

与此同时,农村社区建设的过程是政府公共资源和公共服务覆盖农村社区的过程,村民自治组织体系将成为政府公共服务输送网络的终端,换言之,是政府公共服务向农村延伸的平台或基础载体,从而使村民自我管理服务与政府的公共服务实现有效连接和良性互动,村民自治的内容也将更加丰富和充实.

在推进农村社区建设中,将在原有的村民会议、村民代表会议、村委会、村民小组等村民自治架构之外进一步培育发展农村社区生产生活服务组织、专业经济合作组织、文化娱乐组织等多元化社区组织体系.多元化的社区组织体系意味着集体土地产权将不再成为人们参与社区事务管理的先决条件,本村村民、外来居民及驻区单位均可在自愿、互利和合作的基础上参与社区组织,参与社区建设.这样,长期以来,村民自治中一直没有从根本上解决的"居民"资格条件(身份)界定问题有望找到突破口.

在本质意义上,村民自治就是在一个行政村辖区内的社区建设,在时序上,村民自治则是农村社区建设的先导,因此,农村社区建设涵盖广泛的服务内容、多元化的社区组织体系、整合包容的各种成份居民(社区建设的主体),等等,均可理解为村民自治的拓展与延伸.

二、从农村社区建设和村民自治的管理体制和运行机制看,二者在责任主体、基本操作单位(地域范围)、工作内容等方面存在着差异,差异性因素引发了新问题,二者协调发展意义重大

(一)差异的表现

尽管农村社区建设和村民自治本质意义相同,但从管理体制和运行机制角度看,二者存在着差异性,主要表现在三方面.一是责任主体方面.首先看社区建设的责任主体,它包括"官"和"民".尽管社区建设的精髓在于充分利用社区的人力、物力、财力等资源以满足社区需求,但政府强大和政府发挥着重要作用,是20世纪研究社区和社区发展不可忽视的基本事实,否则也将无从理解社区发展.我国农村社区建设尤其强调必须坚持"党委领导、政府负责",全国的农村社区建设示范单位的实践也充分说明,党和政府在规划、政策制度、财政等方面全力主导是推进农村社区建设的根本保证.再看村民自治,从其产生的路径看,它是农民"自下而上"的自发创造和政府"自上而下"的制度性安排的两厢情愿的产物,但是,村民自治的责任主体就是村民,作为农村基层的一种治理机制,村民自治的核心价值就在于草根性,即它来自村民群众,又依靠村民自己解决自己所面临的公共性问题.乡镇政府的作用是指导、支持和帮助.显然,农村社区建设和村民自治实践中起主导作用的责任主体是不同的,前者是政府,后者是村民.二是基本操作单位(地域范围)方面,国际上的社区发展和我国的社区建设中,"一定的地域范围"是社区的必要构成要素,如何界定社区范围呢?多数学者认为社区的自然边界与行政边界往往是交叉的,社区可分为多层级,在我国城市一般指街道、居委会,在农村则指乡镇、行政村或自然村.在农村社区建设的实践中,地方政府有的将社区范围定为"自然村",如江西省;有的定为行政村;有的打破原行政村格局,将几个行政村实质性合并为一个社区,如山东省莒南县相沟乡;有的以"中心村"为整合中心,将周边几个行政村整合为一个社区,如山东省诸城市.五花八门的社区地域范围的界定与行政村辖区作为村民自治的地域范围差别很大.三是工作内容方面,村民自治的工作内容是通过"四个民主"等方式管理本村的公共资源和公共资产,村民共同办理本村的公共事务和公益事业.相比之下,农村社区建设的工作内容更宽泛,以政府投入为主的公共服务体系建设、突破行政村的社会化服务体系、市场化服务体系将是社区建设的重要内容,这已超出了村民自治的范畴.与之相应的,基础设施的空间布局和服务网络亦不可能局限在村民自治的地域边界.

(二)差异性因素引发的新问题

当下正在经历的农村社区建设过程,是政府和社会在公共产品供给体系中再一次分权的过程.而且,这种权力格局演变的突出特点是政府几乎全方位主导("官主导"),这与"民主导"的村民自治在理论上是矛盾的,实践中亦潜伏着冲突问题,其突出的表现:

其一,多村合并(整合)的"社区"与原行政村之间的关系复杂,难以理顺.山东省莒南县相沟乡撤销原行政村村委会成立社区居委会后,农村社区居民仍是农民身份,在土地政策、福利待遇、居民自治等方面的权利义务仍按村民的政策进行管理.在这样的社区里,"社区"与"居民小区"(行政村)的关系复杂,既是隶属关系又是相互独立的平行关系(原行政村仍是以土地集体所有制为基础的生产生活共同体),社区治理规范目前无法可依,究竟是依据"居委会组织法"?还是"村委会组织法"?还是二者兼顾?诸城市的以中心村整合周边社区的做法,也面临着乡镇政府、"社区"和行政村三方如何良性互动的问题,尽管该市规定农村"社区"不干涉社区内各村事务,村党组织和村委会在乡镇(街道)党(工)委、政府(办事处)的领导下,积极支持社区建设;但是,如何处理中心社区与行政村的关系,仍是亟待破解的难题.

其二,政府主导的社区公共服务供给体系与村民自治组织体系互不兼容.有的地方在制度设计和实践中,农村社区建设中的政府公共服务、社区服务输送体系与村民自治各行其道.如诸城市设在中心村的农村社区综合服务中心类似于政府部门的分支机构或参照政府部门管理的事业单位,社区综合服务中心建设、运行所需人力、物力、财力几乎完全由政府包揽.各服务中心财产属于各乡镇,建设资金主要来自于各乡镇,主要全职工作人员也来自乡镇或市直机关的工作人员,政府按照编制核拨工作人员工资.有关调查显示,社区服务中心建设和运营过程中很少看到村委会成员和村民参与的身影,社区内各村委会也几乎没有承担与社区综合服务中心的合作项目和"费随事转"的项目.显然,这是将"农村社区"与村民自治视为两个不同的事物,前者是服务,由党支部领导,后者是管理,由村委会组织开展.这种"社区"(村党支部)与村委会各行其道的做法可能进一步激化农村业已存在的"两委"矛盾,影响农村社会和谐发展.

三是农村社区建设与村民自治的责任主体、基本操作单位、工作内容等方面既有共性也有差异,行政村内的道路、路灯、垃圾处理、村容村貌整治等公共事务和公益事业应由谁出钱、谁来做?如果协调不好,政府和村民可能互相推诿扯皮,导致村内公共事务和公益事业的发展掉入空挡,陷入无人问津的境地.

(三)农村社区建设与村民自治协调发展的合理性和意义

农村社区建设与村民自治潜在的矛盾和冲突引发了我们对二者协调发展的合理性和意义的思考.

农村社区建设是改革开放背景下中国农村社会新秩序的构建过程,中国农村社会的新秩序不可能也不应该与原有的社会秩序截然断裂.实际上村民自治所形成的农村社会秩序就是对原有的农村社会秩序的传承与发展,而社区建设与村民自治二者的本质属性相同,所以二者协调发展具有合理性基础.至于意义,可从如下几方面理解:

第一,农村社区建设与村民自治的协调发展,有利于将农村社区建设延伸---嵌入以广大村民参与为基础,以村级党组织为领导核心,以村民委员会为组织载体的社区治理结构中,以充分利用基础牢固的村民自治组织及运转通畅的机制,更好地组织、利用社区资源,节省乡村治理成本,实现政府公共资源与社区内部资源的优化配置.

第二,农村社区建设与村民自治的协调发展,有利于以政府公共服务带动社区服务及其组织体系建设,强化村民自治组织的社会服务职能及社会组织角色,遏制村民委员会由基层群众性自治组织向行政组织和经济组织异化的趋势,巩固发展村民自治成果.

第三,农村社区建设与村民自治协调发展,有利于克服二者在管理体制和运行机制方面的差异性因素可能诱发的矛盾或冲突,在社区建设的平台上,理顺各主体间的关系,尤其是乡村关系、村两委关系、行政村之间的关系,将外部性的国家整合与自生的社区自我整合统一起来,促进农村社会和谐发展.

三、农村社区建设与村民自治协调发展的对策思路:两层级的社区定位---上下联动的农村社区公共服务体系---多元参与的民主协商决策机制

如何促进农村社区建设与村民自治协调发展呢?笔者认为,首先在农村社区建设的制度(社区规划、组织机构设置、基础设施布局、财政投入结构等)设计上应充分体现有利于政府职能转变、城乡公共服务均等化、农村社区由行政化走向民主化和自治化等基本理念.然后再从社区建设的基本操作单位(社区的界定)、社区公共服务体系、社区民主协商决策机制等几个关键点切入,研究农村社区建设与村民自治协调发展的具体对策.

(一)两层级的社区定位

农村社区建设要与村民自治相协调,首先要突破的问题是如何划定社区?当前各地农村社区建设实践中对社区的不同界定各有利弊:(1)多个自然村组成的行政村,以自然村落作为社区建设的基本操作单位,虽然村民具有共同的村落文化和生活习俗,认同感和归属感较强,但不利于行政村和政府统一、高效配置公共资源和规划基础设施.江西省以自然村为社区的主要做法是,挖掘利用自然村落内的熟人社会资源,成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体的农村村落社区志愿者协会作为农村社区建设的主办者,利用村落的闲置房产及其他资源开展工作,而行政村和各级政府有计划的投入微乎其微,这种做法某种意义上可以理解为政府财政无能为力的权宜之计.(2)以行政村为社区,便于有计划、有组织地协调动员社区力量参与社区建设,合理配置社区公共资源,便于社区建设与村民自治有效衔接,但对于政府在更高层面上的统一规划和公共资源配置来说,也有一定的局限性.(3)以"中心村"为中心,多个行政村整合为一个社区,一定程度上破坏了业已形成的现有的农村利益关系网络,社区整合和社区意识培育的压力很大.

那么,农村社区建设与村民自治相协调视野下的社区究竟应如何界定呢?笔者认为,可以考虑乡镇辖区和行政村两级社区界定法,其基本思路是:(1)乡镇辖区为一级社区.理由是:乡镇辖区一般以自然地理为基础划分,它不仅具有自然社区属性,更重要的是,当前乡镇政府的主要职能是代表政府向农村、农民提供公共服务.将乡镇辖区作为一级社区来建设,就是强化乡镇辖区内社区建设一盘棋的意识,强调以乡镇党委、政府为主导,制定本辖区社区建设的近期、中期和长期规划,统一规划与建设辖区内公共基础设施,可持续地提供惠及辖区全体居民的、均等化的基本公共服务,因地制宜地培育发展服务于农民生产生活的各类组织,有计划地指导协调行政村的社区建设.(2)行政村为二级社区.理由是:绝大多数行政村都是熟人社会或半熟人社会的共同体,其地域范围便于有效提供公共服务和进行村民自治,行政村是建立在集体资源和资产及共同需求基础上的利益共同体,长期以来行政村一直是农村社会治理的基本单位,也为广大农民所认同,因此,行政村作为相对独立的二级社区顺理成章.二级社区的建设以村委会为主导,以村民自治组织体系和社区志愿者队伍为主体,办理村内公共事务和公益事业,承接政府向农村延伸的公共服务.两级社区界定法的好处是,既符合社区的基本理念,又可以在农村已有的行政规划框架下平稳、高效地整合政府资源和村民自治资源.再者,两级社区的界定不仅意味着将乡镇辖区和行政村辖区分别作为一个分析研究和操作单位,显示二者在层级、辖区范围、工作重点的差异,而且,还有利于促进在乡镇辖区内各种群体及组织之间形成一个互相依存的区位体系,从而为未来城乡公共服务和公共管理一体化奠定社会基础.

(二)上下联动的农村社区公共服务体系

社区服务是社区建设的永恒主题和生命力所在.农村社区建设的重要任务是建立完善农村社区服务体系.其中,如何构建社区公共服务体系,对于农村社区建设与村民自治的协调发展至关重要.

新中国成立以来,农村社区公共服务主要通过农村集体组织和农户筹集人力、财力、物力资源,形成的是村庄内的公共服务供给体系.随着党和政府推进社会主义新农村建设,尤其是农村社区建设,政府加大了对农村公共服务的投入.很多地方在探索建设社区公共服务机构,成立类似"政府政务超市"的行政事务管理与服务中心,"一站式服务,多窗口办理",这些探索对于推动政府基本公共服务向农村延伸具有重要意义.

现在面临的问题是,农村公共服务输送系统如何设计?服务机构设在哪一层级?谁来输送服务?在目前农村社区建设实践中,主要有两种做法:第一种做法是,在中心村设农村社区服务中心,服务于周围几个行政村.这种做法已显现的主要问题是"官进民退".如诸城市采取政府投钱、出人为主提供公共服务(财产、建设资金、全职工作人员来自乡镇),2008年上半年在中心村已建立208个社区服务中心,全市已有800多名机关干部进入到农村社区服务中心工作.①参见诸城市委市政府:《科学定位,加大投入,创新机制全面推进农村社区化服务》,载《山东省农村社区现场会典型材料》第1页,2000年6月;李成贵:《造福农民的新机制---山东省诸城市推进农村社区化服务的实践与成效》,人民出版社2008年版,第16页.在政府强势推进的同时,社区居民的参与严重不足,老年人服务、残疾人服务等项目因其可及性差等原因导致设施场地闲置,社区居民的自助互助服务基本空缺.第二种做法是,一个行政村设一个社区服务中心.这种做法不仅给服务设施建设和服务人员投入以很大压力,也会降低政府公共资源配置效率,尤其在村庄比较密集的地区更是如此.考虑到实践中这两种做法的局限性,笔者认为,应在乡镇---行政村两层级社区框架内建立起上下联动的农村社区公共服务体系,具体做法是:

在乡镇层面建立农村社区服务中心,作为政府开展社区公共服务的组织依托和工作平台,该服务中心兼有管理协调和提供服务两大职能.即承担本乡镇社区服务方面的规划、协调、督导、检查等管理事务;面向全乡镇开展劳动就业、社会保障、社区卫生、人口计划生育、文化体育、综合治理等服务工作.

在行政村设立社区服务站点,其主要职能:一是依据"权随责走,费随事转"的原则,依托村委会及其下属的各专业委员会代理乡镇农村社区服务中心的有关公共服务项目,有些具体的、便于群众参与的服务工作可以延伸至村民小组(自然村)或其他草根组织,使政府的社区公共服务与村庄内的公共服务供给体系实现实质性衔接.二是开发利用本村人力、物力、财力资源,开展适合本村需要的自助互助服务,组织村民自我管理、自我教育、自我服务.

另外,为提高乡镇-行政村上下联动的农村社区公共服务体系的运行效率,应进一步在县(市、区)范围内建立城乡一体化的公共服务网络服务系统,将网络化的终端设计到行政村(包括城市社区)社区服务站点.逐步将对村民的社会救助服务、社会保险服务、教育培训服务、就业信息服务、公民信息服务、交通管理服务、医疗服务、公民税务及证件服务等纳入网络服务系统,实现公共服务的城乡全覆盖和一体化.

(三)多元参与的民主协商机制

为了集中民意和民智,凝聚民心和民力,推动农村社区建设,保证农村社区建设与村民自治协调发展,有必要在乡镇社区建立多元参与的民主协商机制.即在乡镇社区建立农村社区建设委员会,其成员包括:政府各有关部门代表、村两委代表、社区服务机构代表、各类社区民间组织代表、乡镇社区内的党代表、人大代表、政协委员、知名人士、驻区单位代表,也可有自荐和民主推荐产生的代表.乡镇党委书记任委员会主任.社区建设委员会的职责:研究乡镇一级社区的社区建设规划和年度计划,评议监督农村社区建设的决策和各项服务的实施情况,汇集居民群众的意见和建议,讨论社区建设的重大问题,协调两级社区的关系,整合参与社区建设的各类组织资源.在农村社区建设委员会中可对应社区建设的主要内容设几个专业委员会,行使具体职能.

(责任编辑:蒋海升)

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1003-4145[2010]06-0051-05

2010-05-05

高灵芝,济南大学法学院教授.