张益刚 李继刚

(曲阜师范大学 法学院,山东 日照 276500)

分配与制约:劳动教养权力的法理思考＊

张益刚 李继刚

(曲阜师范大学 法学院,山东 日照 276500)

劳动教养制度是一种能够剥夺人身自由的制度,而且是可以不经过法院的审判就令人丧失自由的一种制度,这种制度的突出特征是劳动教养权力的过分集中,主要表现在立法权被滥用、行政权过分扩张、司法权被挤占、监督权软弱。解决这一问题的现实思路是改变权力独占的格局,将权力重新分配,形成制约关系。

权力集中;权力分配;劳动教养制度

一、劳动教养权力的集中

(一)立法权被滥用。无论学界对于劳动教养的性质存在何种争议,不容怀疑的是劳动教养是一种可以剥夺公民人身自由达三年 (必要时可以延长一年)的处理措施。但是,这种做法是与国际公约和国内立法相悖的。根据《公民权利和政治权利国际公约》第 9条第 1款规定:“人人有权享有人身自由和安全,任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”这里的“法律”,显然应作狭义理解,也就是指由立法机关 (在我国是全国人大及其常委会)制定的法律。我国《立法法》第 8条规定:“限制公民人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”第 9条规定:“本法第 8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《中华人民共和国行政处罚法》第 9条规定:“法律可以设定各种处罚。”“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”第 10条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”

事实上,对于劳动教养这样一种剥夺公民人身自由的措施,有权对其进行“立法”的机关实在过多、过滥、级别过低。目前,劳动教养的法律根据是 1957年国务院公布的《决定》和 1979年国务院颁布的《补充规定》,但在实践中劳动教养的具体实施更主要的依据却是各部门的规章和地方性法规、规章。《决定》和《补充规定》虽然经过全国人大常委会批准,但就其性质而言,仍然属于行政法规。各部门的规章和地方性法规、规章的制定机关则更低。这种由低位阶的行政法规来规定限制公民人身自由的做法显然违反了高位阶的《行政处罚法》的规定。即使把经全国人大常务委员会批准的两个行政法规视为法律,但根据“后法优于前法”的原则,这两个法律文件的效力也应该被《行政处罚法》所否定。

(二)行政权过度扩张。依据 1979年的《补充规定》、1982年的《试行办法》以及 2002年的《规定》,对于需要劳动教养的人员,由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会审查批准。劳动教养管理委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成。由于劳动教养管理委员会是个非常设的、松散的机构,其职权实际上由公安部门行使,背离了法律文件的规定。这样,由侦查到终局裁判,公安机关一手承办。而且,“被决定劳动教养的人,对主要事实不服的,由审批机关组织复查。经复查后,不够劳动教养条件的,应撤消劳动教养;经复查事实确凿,本人还不服的,则应坚持收容劳动教养”,复查权还在原劳动教养委员会。实践中的劳动教养审批过程是公安机关自下而上的一种非公开的内部审查程序,很难在制度上保持公开性,从而不能不使社会公众对劳动教养决定作出的公正性产生质疑。①傅敏:《劳动教养案件办理程序的缺陷及改革》,《公安研究》2004年第 1期。

(三)司法权被侵占。司法权 (审判权)的法院独占性是当今世界普遍遵循的一个重要的司法制度和原则,这一制度和原则也写进了我国《宪法》。不过,在复杂的现代社会中,基于法院的审判力量和行政机关便宜处置的实际,有时需要行政机关具有一定的司法性质的职权,因此司法权向行政权让渡的现象也是不可避免的,如现在的行政机关有权判定特定案件中有无违法现象,有权依照程序处理违法者,有权允许某些人享受一般人所不能享受的特权,甚至有权罚款。然而,哪些司法权力可以让渡给行政机关却不能不作谨慎的限制,一般来说,虽然行政机关和法院都可以实施经济处罚,但在法治国家中剥夺公民人身自由的处罚措施却只能由法院通过正当程序审查后才能实施。但是,反观我国的劳动教养制度,作为一种可以长时间剥夺公民人身自由的措施,司法机关在决定、执行的过程中却没有任何插手的空间,即使在事后的司法救济即在行政诉讼中,由于劳动教养规定本身的不完善,判决行政机关败诉的案子也很少,导致实践中劳教人员出于经济考虑一般不起诉。这是典型的行政权对司法权的侵占!这种行政权对司法权的侵占,导致司法权的独占性和权威性大打折扣,实践中易导致被劳动教养者的合法权益得不到有效的保障。

(四)监督权软弱无力。首先,检察监督缺乏力度。虽然《试行办法》第 6条和最高人民检察院 1987年颁布的《人民检察院劳动教养检察工作办法 (试行)》这两个法律性文件为人民检察院行使对劳动教养的法律监督权提供了法律依据,但是由于上述法律规定的检察监督范围不明确,造成了实践中对劳教工作的检察监督流于形式。就我国的法律规定来看,检察机关对劳动教养机关的监督应当包括对劳动教养决定是否合法的监督和对劳动教养决定的执行情况的监督。但是,实践中,检察机关并不直接监督劳动教养机关作出决定的过程,而是实行事后监督。人民检察院在劳教检察工作中发现劳教机关需要改进的问题及一般违纪、违法行为甚至严重违纪、违法行为,只能提出口头或书面检察建议,这在某种程度上使劳教检察监督变得软弱无力、甚至形同虚设。由于劳教审批过程中缺少应有的监督和制约,以及劳教管理教育过程中法律监督制度的不完善,在劳动教养运行实践中,破坏法制、侵犯人权的现象屡屡发生,如随意决定劳教期限,随意提前解除劳动教养或者减少、延长劳动教养时间等。其次,社会监督有待深化。社会监督虽不具有法律效力,但它却和检察监督密切相连、相辅相成,是劳教法律监督的重要组成部分。但是,实践中,社会监督也存在着诸如监督范围含混不清,监督形式限制过严,监督执行缺乏保障等问题,使得目前的社会监督更像是一种“宣告式”的口号。再次,行政内部监督流于形式。劳教行政内部监督主要包括上级行政机关对下级行政机关的监督、纪检监督、监察监督。行政监督容易流于形式的弊病并非只存在于劳教行政监督之中,一个重要的原因是行政监督多属内部自我监督,其力度与作用是有限的。

二、劳动教养权力的重新分配

解决权力垄断的思路就是打破权力集中模式,予以重新分配,形成制约。

(一)最高立法机关尽快制定《劳动教养法》。就目前我国的实际情况而言,应当说劳动教养立法的时机已经成熟,劳动教养法律应尽快出台。首先,我国的劳教历经长期的实践,已积累了丰富的经验,培养了大批具有教育学、心理学等知识的现代优秀劳动教养工作警察。多年来行之有效的方针、政策也需要上升为法律。其次,劳教工作面临着许多新问题,这是过去立法时未遇到过的,且有些立法也已过时。如劳教人员从过去的以成年人为主变为现在的以青少年为主及普通违法犯罪为主等等。随着劳教对象等条件的变化,劳教的规定也应作相应变革并要有超前的立法意识。因此,无论是过去还是现在以至将来相当长一段时期内,劳教都应不断适应社会发展进行适当革新。第三,近几年来,随着全国人大立法步伐的加快,立法技术的提高,司法现实也迫切要求劳教制度要实行改革和加快立法,与国家的改革和各项法律协调配套,唯此才能健全国家的民主与法制。

(二)劳动教养决定权还原为司法权。司法程序是国际社会公认的剥夺、限制公民人身自由的唯一合法的方式。劳动教养从行政权到司法权的转变,是劳动教养制度正当化的必由之路。②陈兴良:《劳动教养之权利归属分析》,《法学》2001年第 5期。在具体程序设计上不妨考虑和借鉴英国的“治安法院”体制,在基层和中级两级人民法院设立专门的法庭,负责对此类案件的审理。案件由公安机关调查和移送人民检察院,程序可参照现行刑事诉讼法中的简易程序,人民检察院可不派员出席庭审。实行两审终审制,基层法院负责审理此类案件,如果当事人对此决定或者判决不服的,可以向人民检察院提出申诉或者直接向中级人民法院上诉,审判组织的形式,一般来讲,根据刑事诉讼法的规定,实行法官独任制,但有的案件应吸收相关的人士作为人民陪审员参加,如在吸毒案件中,聘请禁毒方面的专家作为人民陪审员。法庭开庭审理案件时应通知检察院,检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行辩护或委托律师辩护,不服一审判决的,有权上诉;上诉案件由三名法官组成合议庭开庭审理并作出裁决,二审人民法院的裁决为终审裁决。以诉讼的方式保证劳动教养决定的正确性,同时,救济途径也比以前宽泛了,当事人可以向人民法院上诉,也可以向人民检察院申诉,由人民检察院依法向人民法院提出抗诉。对于发生错误羁押的,也可以依《国家赔偿法》的有关规定提出行政赔偿,有利于维护当事人的合法权利。以诉讼的方式,准确适用法律,保障公民合法权益,避免行政决定的单向性和片面性,可以在国际人权斗争与合作中争取主动;同时由于进入了诉讼程序,人民检察院的法律监督职能作用会得到充分的发挥,实现劳动教养各个环节的监督,有利于推进我国民主法治进程。

(三)调查指控权由公安机关负责。劳动教养由行政权转变为司法权后,公安机关在劳动教养中的角色也将由原来的“大权独揽”者变为专司调查追诉者。在我国,公安机关是国家的治安保卫机关,负有维护社会秩序的职责。笔者认为,在办理劳动教养案件时,由公安机关负责案件事实的调查,并根据案件情况决定是否申请人民法院判处劳动教养,是较为妥当的。具体程序可以设计为:公安机关的办案人员认为违法、犯罪人员违法犯罪事实清楚,证据确实、充分,符合劳动教养的条件时,应当填写法定格式的文书,报请县级公安机关负责人审查。如果公安机关负责人拟同意办案人员的意见,则应当告知当事人有要求举行听证的权利,如果在法定期间内当事人未提出举行听证的要求,即视为当事人放弃要求举行听证的权利。当事人在接到公安机关告知听证权利的《听证告知书》之日起,有权聘请律师为其提供法律帮助并参加听证。经过听证,如果公安机关认为行为人确应处以劳动教养的,应当写出《劳动教养意见书》,连同案件有关卷宗移送人民检察院,并将该意见书副本及时送达当事人。被指控人收到意见书后,有权聘请律师为其辩护。

(四)完善劳教监督权。首先,应当加强检察机关的监督权。要增强检察监督的可操作性,将检察监督贯穿在整个劳教过程中。具体而言,在公安部门调查劳动教养案件的过程中要注意审查案件事实是否清楚,证据是否充分,程序是否合法,手续是否完备,适用法律是否得当;在法院审理劳教案件时,要注意审查法院的审判活动是否符合法律规定的程序,是否保障了被审查人的相关权利等;在劳教人员被劳教过程中,要注意检察劳教机关的管理工作是否符合国家法律、法规规定,是否贯彻和体现劳教工作的方针和政策,劳教人员的合法权利是否得到保障等。人民检察院在履行监督职责的过程中,对发现的公安机关、人民法院和劳教机关的违法行为有权提出改正意见。人民检察院对人民法院关于劳动教养、提前解除劳教、延长劳教期限的决定,认为有错误时,可以提出检察建议。人民法院对人民检察院的检察建议应当在规定期限内进行复查,作出是否变更的决定。人民检察院对劳教人员及其近亲属提出的申诉,应当认真调查处理。其次,应当使监督形式多样化。例如可以在劳动教养中引入舆论监督,劳教人员对劳教工作的监督等监督形式。

(五)劳动教养的执行管理权仍由司法行政部门行使。50多年来,司法行政部门在行使劳教执行管理权的过程中总结了大量的经验,继续由其行使这一权力,有助于继续完善劳动教养制度,同时能够保持劳教执行管理工作的连续性。但是,在具体的执行方式上应当适应社会发展,转变执行理念,改进执法模式,优化执法环境。首先,在管理模式上,应当改变原来封闭、强制为主的方式,使管理模式多样化,给劳教人员更多的自由空间。在教育内容方面,现代劳教教育已不再局限于政治思想、文化知识、技能培训,还应当引入心理矫治手段。在教育过程中,应转变那种将劳教人员看作单纯的被教育者的理念,而应把其看作教育活动的主体,是有人格、有情感的人。再次,要营造良好的劳教环境,形成高尚的劳教场所文化。通过开展形式多样、丰富多彩的活动,拉近劳教人员与管理人员间的心理距离,活跃劳教场所气氛,缓解劳教人员的紧张情绪;通过正面引导,在劳教场所树立正气。最后,队伍建设上实现从看守型向教师型转变,建立一支与创办劳动教养工作特色相适应的正规化、专业化的人民警察队伍。

DF34

A

1003—4145[2010]07—0125—03

2010-02-10

张益刚,曲阜师范大学法学院副教授,主要研究方向是法理学、法史学。李继刚,曲阜师范大学法学院讲师,主要研究方向是诉讼法学。

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