陈伟东

(华中师范大学，湖北武汉4300 79)

邻里网络：自组织的社会结构*
——解读城市社区自治的一种分析框架

陈伟东

(华中师范大学，湖北武汉4300 79)

城市社区自治应该包括社区内组织间的自组织网络、社区内邻里间的自组织网络。但目前，社区内各种组织之间的权利关系处于被组织阶段，社区邻里网络处于自组织发育阶段。社区发展取决于政府改革，政府适应国家、市场、社区之间功能分化的需要，才能走出“全能政府模式”的困境。

城市社区：自组织网络；政府改革

一、理论假设和概念修正

本文的研究建立在四个假设上：（1）人性假设。人的社会性就是社会成员组织起来协作共事，组织起来是人的内在需要和基本权利，不论是“被组织”，还是“自组织”，有组织总比无组织更有利。（2）自组织优势假设。社区成员的“自组织”比“被组织”更有利，“自组织”有利于参与者之间面对面协商，频繁沟通，体验合作价值，欣赏合作喜悦，增进相互信任，降低交往成本，获取更大收益。（3）自组织条件假设。只有具备一定条件特别是制度条件，社区成员才会“自组织”起来；在条件不具备的情况下，某种外部力量的介入是必需的，外部力量的角色是输入者和协调者，这是社区从“被组织”转入“自组织”的关键。（4）自组织过程假设。在中国，社区治理需要经历一个从被组织向自组织转换的过程，其具体演化路径是从社区内邻里网络过渡到社区内组织网络。

上述假设是我们对学术界流行的“自治”概念反思的结果。学术界流行的“自治”概念存在明显缺陷，需要重新界定社区自治这一核心概念。

学术界一般采用《布莱克维尔政治学百科全书》中的“自治”概念，它强调的关键问题是行为主体的“自主权”，包括文化的自我表达权、司法程序的独立权和平等权、地方共同体的自主权、民族国家的独立权等。据此，对于社区自治，学术界流行的观点是：“社区自治是政府管理之外的社会自治”，即政府管理行政事务，而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区公共事务。这种观点主张政府组织与社区自治组织分权，使后者成为一个独立的权利主体，这具有合理性的一面。但是，这种观点存在明显缺陷：

一是社区组织的“全能化”倾向，似乎社区组织可以包揽除行政事务以外的其他所有公共事务。社区公共事务本身具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不能包揽社区公共事务。有效治理社区公共事务需要各类组织在功能上合理分化，诸如，政府组织承担行政管理职能，社会中介组织（社区医疗保健中心、社区社会工作服务站、社区社会保障中心、社区物业管理公司等）承担公益性、专业性服务职能，社区组织承担居民权益表达、保护职能，邻里组织履行互助服务功能。

二是政府组织与社区组织的“对立化”倾向，即政府组织和社区自治组织各自管理自己的事务，两者不相关，这是从一个极端走向另一个极端：从过去政府完全控制居委会走向政府与居委会的绝对分离。在社区自治中，政府“既不是一只无形的手，也不是一只沉重的手，而是一只有力推动的手”，政府的功能包括输入能量和直接介入，政府应该向社区输入制度、资源、公共设施等，同时，直接参与某些社区事务的治理。大多数政府部门需要从社区逐步退出，让渡给相应的社会中介组织、社区组织，但是对于外部性极强的公共事务需要政府直接参与。

三是自治要素的“简单化”倾向，即仅仅强调社区自治组织的自主权，而忽视另外两个关键问题：自主的行为主体之间如何协调权利关系以防止冲突？他们之间的权利关系是“自我协调”还是“被他人”协调？在现实生活中，行为主体的自主性越强，人与人之间、群体与群体之间、组织与组织之间的利益矛盾就越明显，就越需要建立一种权利关系的协调机制；如果仅仅强调行为主体的自主权，而忽视构建权利关系的协调机制，那么，利益矛盾和利益冲突不仅得不到抑制而且会愈演愈烈。如果一个社区内部的各种行为主体之间不能通过协商对话，消除分歧，增进共识，社区就不能出现“自我治理”秩序，也就只好靠外部力量的强制性干预，来建立某种“被人治理”的秩序。

消除流行观点的缺陷，需要引入“自组织”概念。一般来说，自组织系统是指一个系统无需外界特定指令而自发或自主地从无序走向有序，形成结构性系统的过程；也就是说，系统在吸收外界输入的“序参量”但不是具体行政指令的基础上，进入一个自发或自主的演化过程。相反，被组织系统是指一个系统在外部具体指令的强制下，被动地从无序走向有序的过程。社会科学关注人类权利关系的协调方式。有的学者认为，广义上的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，包括“市场机制”、“国家机制”、“自组织网络”；狭义上的治理是专指“自组织网络”。[1]即社会成员所建构的以信任与合作为基础的自我协调机制，它不同于市场交易模式中的价格竞争机制以及国家等级模式中的行政命令机制。这是社会科学对“全能国家”和“全能市场”失效的一种积极回应。“至70年代，人们对国家的作用不再抱幻想；到90年代，对市场的作用也不再抱幻想，这才重新唤起人们对这种从未真正消失的事物的兴趣”；人们发现“自组织”是一种最自然的、成本低而收益高的人类关系协调机制。[2]

借鉴人际关系协调上的“自组织治理”概念，我们可以把社区自治作如下界定：社区自治是指在一定的时空范围（如楼道空间、居住区、街道辖区、城区等），社区成员不需要外部力量的强制性干预，就可以通过面对面协商，增进信任，消除分歧，采取合作行为，共同治理公共事务的过程，并逐步使社区进入“自我维系”状态。“社区自治”的基本要素包括：①“自组织”资格各方彼此尊重对方的权利；②“自组织”基础共同的利益纽带；③“自组织”机制面对面协商，任何一方不得将自己意志强加于人；④“自组织”结构以行动者为连接点，以信任与合作为基础的横向关系网络；⑤“自组织”绩效自我管理和自我约束的秩序。社区自治的标志：①社区成员习惯于通过民主协商来处理公共事务，也就是说，民主协商成为社区生活方式和行为模式；②信任、合作成为社区主流价值，也就是说，社区成员亲身体验了彼此信任与合作的价值，谁也不愿意轻易地破坏彼此之间的信任与合作关系。

二、社区内组织结构的被组织

从价值判断看，社区自治结构包括两种基本形态：一是社区居民依托社区组织与社区内其他组织所建立的合作网络，我们将它们称之为社区内组织网络；二是居民为满足个性化需求而以个体身份自愿组成的参与网络，我们将它们称之为社区内邻里网络。根据参与者集合和制度规则的不同，社区内组织网络包括四种具体形式：社区组织间（党组织与社区自治组织）的协商网络、社区组织与辖区单位间的资源共享网络、社区组织与政府组织间的合作网络、社区组织与社会中介组织间的协作网络。社区内邻里网络也包括四种具体形式：楼道网络、联谊性小社团、志愿者行动、互助网络。它们之间是以面对面协商、信任与合作为基础的人类关系结构，不同于国家领域中的命令等级关系和市场交换领域中的等价交换关系。

社区内组织结构正处于被组织阶段，这是与我国宏观体制改革和社会结构分化的进程相关，国家、市场、社区的分化以及社区组织、社会中介组织、政府组织的分化尚处于初始阶段，与此相适应，社区内组织结构也处于一种过渡状态。我们通过问卷调查发现：对社区组织结构现状的评价，只有17.6%的民政干部和19.3%的社区组织成员作了肯定性回答，而82.4%的民政干部和80.7%的社区组织成员作了否定性回答；对政府组织与社区组织间关系现状的评价，仅有3.3%的民政干部和2.8%的社区组织成员认为完全理顺，65.8%的民政干部和75.7%社区组织成员认为有一定的或者较大的调整但未完全理顺，30.8%民政干部和21.5%社区组织成员认为依然是上下级关系。目前，社区内组织间的关系结构主要是以命令与服从为基础的垂直关系结构，尚未形成以协商、信任、合作为基础的横向关系结构，其具体形式包括：一是社区党组织、社区居民代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会之间的上下级关系结构，最典型的是“沈阳模式”，俗称“小党委、小人大、小政协、小政府”；二是区政府和街道办事处的各职能部门与社区居委会之间的上下级关系结构，这是一种普遍现象；三是开发商、物业管理公司、社区居委会之间的支配与服从关系结构，如武汉市江岸区百步亭社区组织模式。

社区内组织间权利关系的被组织是多种复杂因素造成的，明显带有体制转轨特征。归纳起来看，这些原因包括：

（1）“单位制解体”给政府带来过大的社会需求压力。“单位制解体”是一把“双刃剑”：居民因无法从“单位体制”内获得资源以满足自己的需求，因而他们把过去对“单位”的需求转变为现在对政府和社区的需求。由于社会中介组织发育不够且功能弱小，政府组织不得不被迫承接从“单位”转移出来的社会职能；政府组织又因自己信息不足、财力不足、知识不足、能力不足而无法满足居民需求，不得不向社区组织“转嫁”任务甚至强制性地要求社区组织协助自己完成任务。当前，城市社区存在“过大的政府”、“过重的社区组织”、“过小的社会中介组织”的现象，政府组织包揽太多的事务，社区居委会承担过多的任务，这与社会中介组织过于弱小密切相关。我们通过问卷调查发现：在接受调查的地方民政干部中，52.6%的人认为存在少量的社会中介组织但发育不够，32.2%的人认为社会中介组织已经出现但作用有限，15.2%的人认为没有社会中介组织。也就是说，“过重的社区组织”直接源于“过大的政府”，而“过大的政府”又与“过小社会中介组织”密切相关的。

（2）政府组织结构强制性输入社区。中央政府和地方政府是社区建设的倡导者，是社区建设中制度创新的需求者和供给者，政府部门习惯于“蜂窝煤眼上下对齐”，从上而下地建立起与政府部门相对接的社区组织结构；作为制度供给者和需求者的政府，他们对中国政府组织运作机制较为熟悉，有着信息优势和运作技巧，通过政府组织结构的模仿与改造，可大大地降低制度创设成本，也可避免政治风险。

（3）政府体制中的“条块分割、各自为政”。各党政部门出于“部门利益”最大化而“各自为政、相互拆台”，其习惯性思维模式是简单地将“社区”看作是传统“单位”的替代物，试图恢复“纵向到底”的政府管理模式，将自己的触角延伸到社区，最好是把社区组织纳入自己“队伍”；其行为方式是从上而下地确立自己的考核指标，年复一年地进行检查评估，树立各自的“典型”或“模式”，并凭借各自的政治资源和利用行政手段强制性推广。

从事实判断看，社区内组织间的权利关系总体上还处于政府这一外部力量强制性干预的被组织阶段，并没有进入参与者之间面对面协商的自组织阶段。

三、社区内邻里网络的自组织发育

社区自组织网络的发育主要表现为邻里网络的出现和发展，这是社区自治的基础性社会结构。

1、楼道网络是本楼道居民为优化楼道秩序而自愿组成的自我治理网络。楼道空间是涉及多个住户权利的公共空间，是多种公共产品组合，包括墙面和地板清洁、路灯维护、进出方便、防盗门安装与维护、邻居相互尊重权利、人际关系和谐等。楼道公共产品具有三个特征：（1）共用性，任何人提供某项产品，都无法排除其他人“共享”；（2）不可分性，楼道空间无法分割，不能实行产权私有化；（3）部分排他性，某楼道有序或无序，其他楼道居民既不受益也不会受损。楼道空间的特性表明：每个人都有“搭便车”或“偷懒”的可能性；同时，社区组织可能因楼道空间受益范围太小而缺乏积极性，政府组织更缺乏积极性。楼道秩序要么是本楼道居民自己建构，要么是处于一种无序状态。楼道网络的构建依赖于邻里对本楼道紊乱的体验而产生出自我治理的内在激励，通过邻居之间面对面协商，形成共识，采取合作行为。邻里合作方式具有多样性：共同出资安装防盗门，共同出资建立公益基金，共同出资请人打扫卫生，构建“居民论坛”调解邻里纠纷等。楼道秩序很难被组织起来，自组织比被组织更有效，成本更低、收益更大，并能持续下去。

2、联谊性小社团是居民基于个人兴趣或爱好而自发组成的自娱自乐网络。这是目前中国城市社区生长得最快的邻里网络，包括各类文娱团体、体育团体、健身团体、高血压俱乐部等各种类型。成员之间是因某种共同需要而自发组织起来，参与者可以随时加入，也可以随时退出，只要没有出现公共空间“拥挤”现象，成员数量也可多可少。联谊性小社团依赖于内在激励而不需要外部力量（政府部门或社区居委会）的强制性干预就能进入自我维系状态。目前，制约社区联谊性小社团生存和发展的障碍主要是缺乏公用设施和公共活动空间。政府可以通过发放福利彩票和体育彩票，筹集公益基金，为社区提供公用设施和公共空间；辖区企事业单位可以通过资源共享，为社区居民提供公用设施和公共活动空间。作为外部力量的政府和辖区单位不宜直接介入小社团内部事务，否则会破坏它的自组织状态。真正能开展活动的还是那些由居民自发组织起来的小社团，而政府规定的、社区居委会设计的小社团往往是有名无实。为了防止这些小社团演化为不良亚文化群体，政府可以根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》关于居民委员会有权监督居民履行《居民公约》的规定，指导居民和居委会将联谊性小社团的成立和管理纳入《居民公约》，由社区居委会监督。

3、互助网络是以时间为交换媒介、以未来预期为动力、以社会效益为目的的社会交换网络，是一种介于市场交换与志愿服务之间的一种社区互助网络。（1）社区互助网络不同于市场交换。它们之间区别是：一是交换媒介不同。市场交换是以货币为交换媒介，交换数量表现为货币数量；社区互助网络是以时间为交换中介，交换数量表现为时间储存量。二是交换性质不同。市场交换是一种讨价还价，双方交换同等价值的商品；社区互助网络尽管存在着对未来回报的预期，但未来回报（得到服务的时间量）可能多于付出，也可能少于付出。三是交换动机不同。市场交易双方着眼经济利益；社区互助网络的参与者着眼于未来福利，其动机是现在“己予人”，将来“人予己”。四是衡量标准不同。“社区活动和市场行为有很大的不同。在市场行为下，交换总是物质性和金钱性的，社会后果比起经济上的得失来不那么重要。”社区互助网络注重社会效益，如“在一个街坊内不同年龄的人之间的和谐相处的程度”。[3]（2）社区互助网络不同于志愿者服务。一般来讲，志愿者提供服务的出发点主要不是为了将来回报，或者说对未来回报没有明确预期，是出于“利他主义”或追求某种“自我实现”（如体现自己的组织能力和在社区的影响力）。（3）社区互助网络也不同于楼道网络和联谊性小社团。楼道网络与联谊性小社团的参与者之间的互动具有对称性，每一个成员既是提供者、又是需求者，是提供者与需求者双重角色的统一；内部成员在彼此的互动中分摊成本和共享收益，不“外溢”给第三者，他们之间是直接的信任关系。社区互助网络是一个非对称性网络，角色上存在分离，现实提供者是未来受益者，而现在受益者可能仅仅是受益者而不能成为提供者；社区互助网络需要建立以社区居委会为信用担保的间接信任机制，预期者与现实受益者之间的信任关系是“借来的信任关系”。对于现实需求者资格确认（什么人可以享受免费服务）、服务项目确认（什么项目可以支取或存入）、服务时间确定（如何确认服务者的服务时间）、支付项目确认（在什么情况下现实服务者可以要求他人提供免费服务）、管理制度（怎样存入时间以及怎样支付时间）等等问题，都需要参与者之间面对面协商，通过一致性决策，形成共识，过半数表决规则或简单多数表决规则，都会因相当一部分人存在分歧而不愿参加网络，使网络参与者达不到相应规模而难以持续。

4、志愿者行动是指具有志愿精神的居民自发组织的公益性服务网络，它的产出为社区成员共享。社区志愿者行动包括规定性志愿服务和自发性志愿服务两类。规定性志愿服务是指人们根据某种法律、政策规定或某个机构的要求而开展的义务服务，如宁波市海曙区开展的“党员一人一个志愿服务岗位”的制度。自发性志愿服务是指志愿者个体或群体出于自愿而开展的义务服务，如邻居出于爱心、同情心自发照顾孤儿、残疾人、孤寡老人，退休教师志愿辅导中小学生，共同享受合作价值。社区志愿者行动要进入“自我维系”状态至少需要以下条件：

（1）需要一定数量的志愿者，更需要社区领袖。社区领袖是那些具有志愿精神、创新意识和组织能力的人或群体，志愿精神是社区领袖应具备的个体品质，创新意识和组织能力是社区领袖之所以成为领袖的核心素质。社区领袖是“雷锋＋企业家”；社区领袖的价值在于“不是自己一个人做雷锋，而是组织大家做雷锋”，或者说“不是自己做英雄，而是带领他人做英雄”，从“雷锋个体”发展为“雷锋群体”；否则，就会出现一个“雷锋”后面紧跟着一群“拣便宜”的人，“雷锋”一走，又重新回到过去无序状态。

（2）需要培育社区意识。社区志愿者和社区领袖的出现、数量增加、服务质量改善都与社区共同体意识的发育程度密切相关。中国城市社区意识是什么以及如何培育？这是一个值得探讨的问题。我们发现：大多数社区都积极弘扬一种新的价值理念：“双重家庭和谐论”（小家庭和谐与社区大家庭和谐的统一），它既不是“小家庭至上”，也不是“社区大家庭至上”，既不主张“小家庭侵害大家庭”，也不主张“大家庭侵害小家庭”，而是两者之间的均衡。“双重家庭和谐论”是一种新的价值理念：它既不同于“极端个人主义”，又不同于“极端集体主义”；它反映了居民对日益严重的家庭问题和邻里问题的担心以及居民对增强社区调解功能的一种期望；它是适应现代城市社区生活所需要的、合乎人性的价值理念。“只有当强有力的家庭纽带不仅向内看而且向外看时，它才可能成为加强社会凝聚力的一种重要资源。这就是我所说的‘社会整合性家庭’的真正含义。家庭关系是更广意义上的社会生活结构的组成部分。”[4]

（3）需要培养民主和宽容的社区氛围。民主和宽容的社区氛围是指家庭成员和社区成员逐步养成这样一种生活习惯：遇事都相互协商、学会相互妥协，在相互协商、妥协中求得某种一致。民主和宽容的社区氛围是志愿者生存和发展的社会认同机制，它是志愿者行动所必需的“社会性基础设施”，它比“物质性基础设施”（如社区公共活动设施等）更为重要，因为只有在这样的社区氛围下，志愿者行动才会获得广泛的社会认同，否则，人们会把志愿者作为市场经济条件下的“怪人”和“落伍之人”。

（4）需要政府的适度介入。志愿者数量的多少、志愿服务范围的宽窄、志愿服务程度的深浅，往往是判断社区凝聚力、社区团结、社区文明程度的重要标志，也是一个城市、一个国家文明程度和综合实力的重要标志。政府推动主要是建立一种激励机制。对于大多数人来说，参与或不参与，不完全是一个“自愿”问题，而是一个“如何激励”的问题，没有相应的激励机制，就不会有大多数人参与。政府可以通过制定制度来建立公民参与的激励机制：①制定规定性志愿服务制度。规定性志愿服务虽然带有一定的强制性，并给人们带来一定机会成本（如减少了部分休闲和娱乐时间），但这种“强制性志愿服务”有利于增进全社会福利，每一个参与者都会从中受益，它有助于培养公民的奉献精神、增进社会团结、塑造互惠和互信道德规范。②制定企业捐助志愿者组织的免税政策。目前，我国由于缺乏这样的制度，因而制约了企业向社区的捐助行动。③政府扶持志愿者组织走向专业化。政府可以通过项目招投标，将项目转移给社区志愿者协会，由它们来运作，这可以通过志愿者的义务劳动以及与辖区单位的共建活动，来降低治理成本和减轻政府压力。

从事实判断看，城市社区邻里自组织网络正处于快速发育阶段，其中楼道网络和联谊性小社团发育状况较好，而社区互助网络和志愿者行动仍受到体制性因素的制约，其持续性发展需要深层次的体制改革。

四、政府改革与社区自组织的发展

社区内组织网络和社区内邻里网络的生存和发展，取决于政府体制改革，政府自身改革是社区、国家、市场分化以及社区走向自组织和体现合作伙伴关系本质的前提条件。

1、政府制定《社区法》。中央政府应制定新的《社区法》，为社区建设和社区自治提供法律秩序。目前，城市社区建设已经超出了居民委员会组织建设范畴，涉及社会结构、社会组织的功能分化和权限划分，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》已滞后于社区建设实际。新的法律应该做到“四个明确”：一是明确界定社区在社会结构中的地位和功能，界定社区、国家、市场之间的关系，为社区发展提供必要的法律制度空间；二是明确界定政府系统内部的权利关系，为政府系统内部的功能分化和权利关系协调提供明确的法律依据；三是明确界定政府组织、房屋开发商、各人民团体（诸如工会、妇联等）、社区组织、社会中介组织等之间的功能边界和权限，为“政事分离”和“政社分离”提供法律依据；四是明确社区建设资金纳入政府公共财政预算，建立竞争性的投入与使用机制，防止政府部门的垄断。

2、创新政府系统内部权利关系的协调机制。政府系统内部权力关系的协调不在于是否建立了某种协调机构（如某某“指导委员会”），而在于协调是基于何种目的以及何种价值理念？它是出于完成某一政府部门的目标还是为了防止政府部门因“部门利益”冲突而各自为政？它是出于强化政府干预还是出于构建社区内部合作伙伴关系以及建立政府组织与其他社会组织的协商对话机制？英国社区重建经验值得借鉴。英国社区重建的一条基本经验就是：在中央和地方分别建立统一的协调机构即“社区重建委员会”，相关部门参与其中，并实行“项目官员”首长负责制，防止政府部门因“部门利益”的冲突而各自为政；同时，“社区重建委员会”的价值理念不是出于中央政府控制地方政府的需要，也不是出于地方政府控制社区组织和其他社会组织的需要，而是出于恢复社区自组织功能，重建政府组织、社区组织、社会中介组织、私营企业、居民之间的合作伙伴关系。

3、政府职能剥离与社会中介组织发育。发育社会中介组织和剥离政府职能需要以社区事务细分为依据。根据社区事务属性以及供给主体的差异性，我们可以把社区私人事务与社区公共事务分开，即代换煤气等收费性的便民利民服务项目，可以由经济组织来提供，并通过市场来调节。另一方面，我们可以把社区公共事务细分为行政事务、专业性服务事务、社区组织事务、邻里事务；凡是必须由行政执法主体来提供的公共产品就是行政事务，应该由相应的行政部门来独立承担，禁止将任务“转嫁”给社区居民委员会；凡是可以由社会中介组织来提供的产品就是专业性服务事务，诸如老年大学、医疗保健等，分别交给社区文体中心、物业管理部门等社会中介组织；凡是可以通过居民自由结盟来提供的产品就是邻里事务，应该让各种邻里组织自我服务；居民权利的表达和维护属于社区组织事务，由民选的社区组织来承担。

按照“政事分离”原则，各种事业单位从依附于市、区政府部门以及街道办事处的行政系统中独立出来，成为“事业法人”（国外称之为非营利组织或社会中介组织）。政府把“划桨”与“掌舵”分开，政府部门与“事业法人”在功能上分化，前者是公共服务的安排者、管理者、监督者，后者是具体的服务者，双方脱离“父子关系”，“父子关系”只能产生“袒护”关系，不会产生监督关系。

社区事务的细分为社会中介组织发育和发展留下了充足空间；同时，社会中介组织的发育和发展是解决“过大的政府”和“过重的居委会”的出路。

4、政府输入能量与社区自组织发育。政府介入社区自治是必需的，政府需要向社区输入能量，这些能量包括经费、公共设施、公民意识、制度激励等；其中，政府实施制度激励应该十分小心和谨慎。政府应该是将外在制度和相关政府部门“嵌入”社区横向网络，而不应该将社区横向网络强制转换为纵向网络，即把社区组织纳入行政“科层制”系统，若此，只会破坏社区成员之间的合作机制，滋生投机行为和依附行为。政府的制度功能在于促进社区成员互惠互利，推动社区成员在增进信任的基础上进入自我协调权利关系过程，创造自我治理秩序。

政府创新人事制度，设立社会工作者职业，支持建立社会工作者协会，实行行业自治。设立社会工作者职业直接源于“三种社会需求”：一是全国不少高校开办了“社会工作专业”，2～3年后，每年将有数千名“社会工作专业”的大学毕业生进入社会，需要就业；二是社区居民需求的多样性和个性化，需要社会工作者通过专业化和人性化的手段提供相应服务；三是社会中介组织的发育和发展需要相应的人力资源。

总之，政府改革要有明确的宏观发展战略，必须从社会功能性结构分化即国家、市场、社区功能分化的高度来思考问题。国家、市场、社区是相互独立、相互联系、相互作用的三个必不可少的功能领域；其中，国家是以行政强制为基础，以生产和消费一般性公共产品为主要功能，以追求全社会福利最大化为目的的高级公共领域；市场是以价格竞争和等价交换为基础，以生产和消费私人产品为主要功能，以追求个人福利最大化为目的的私人领域；社区是以面对面协商为基础，以生产和消费半公共物品为主要功能，以追求集体福利最大化为目的的初级公共领域。如果政府不能认识到：社区是与国家、市场不同的另一个功能领域，社区的本质是社区成员之间的合作伙伴关系，以及社区关系依赖于面对面协商机制，那么政府就很难走出“全能政府模式”困境，社区，自组织就难以发育和发展。

[1][2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]何包钢，郎友兴.寻找民主与权威的平衡[M].上海：华中师范大学出版社，2002.

[4]杰里米·里夫金.工作的终结─后市场时代的来临[M].上海：上海译文出版社，1998.

C91

A

1004-3160（2010）02-0028-06

*本文系2008年教育部人文社科重点研究基地重大项目《城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究》[编号：08JJD810156]系列成果之一。

2009-12-22

陈伟东，男，四川成都人，华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任、教授、博士生导师，主要研究方向：城市治理与社区发展。

黄有泰