李连友

（湖南大学金融学院教授、博士生导师）

搞好制度设计，实现养老保险关系的顺利转移

李连友

（湖南大学金融学院教授、博士生导师）

养老保险关系的顺利转移不仅有利于劳动力的合理流动，同时也能有效整合养老保障资源，调剂基金余缺，促进养老保险制度功能的更好发挥。在当前经济发展、劳动力区域流动频繁的背景下，如何搞好制度设计，实现我国养老保险关系的顺利转移，已经成为社会各界关注的焦点。

一

影响养老保险关系转移的因素很多，而根本原因在于制度设计的完善与否。养老保险关系转移机制的有效实施，应该以准确的养老保险关系转移内容为基础，以完善的养老保险基金统筹机制为前提，同时应该界定合理的缴费与享受权益标准。从我国养老保险制度的实施情况来看，由于各种因素的影响，制度设计还存在许多不足之处，这成为阻碍养老保险关系顺利转移的主要原因。

首先，从养老保险关系转移内容来看。根据我国现行制度规定，如果劳动者出现跨统筹区域的流动，在转移养老保险关系时只能转移个人账户缴费部分，社会统筹账户部分无法转移；同时，不同统筹地区的缴费年限不能直接叠加，劳动者达到15年的缴费年限才能享受养老金待遇，如果出现跨统筹地区流动，必须在新转入地区再缴满15年养老保险费。以上规定严重阻碍了劳动力的正常流动和合理配置，成为阻碍我国养老保险关系转移的直接因素。对于跨地区流动就业的劳动者而言，在不同地区参保，将会导致社会统筹账户的损失，同时缴费年限不能累计计算，这使得参保者利益无法得到制度保障，严重降低其缴费积极性。这一问题在农民工群体中体现得尤为突出，由于该群体的工作地区和工作时期变换频繁，而制度的缺陷导致其权益受损严重，因而农民工参保积极性不高，常常出现在离开一个城市时选择“退保”的现象。

其次，从养老保险基金统筹机制来看。在养老保险制度“统筹范围”之内，保险基金实行封闭运作模式，统筹基金负责该地基础养老金和过渡型养老金的支付，并承担差额补贴任务；如果统筹基金入不敷出，则由统筹地区同级政府财政兜底。长期以来，我国养老保险制度实行较低层次的基金统筹制度，先低层次县级统筹，再逐步往地级、省级统筹发展，目前尚未实现全国范围内的养老保险基金统筹，这意味着中央财政并没有承担地方养老保险基金兜底的责任。在当前养老保险关系转移仅仅转移个人账户的情况下，养老保险关系的转入便意味着承担养老金的发放责任。由于地区养老基金缺乏中央财政的支持，各统筹地区出于地方财政利益考虑，纷纷设置门槛阻拦保险关系跨地区转入，从而造成了对保险关系转移的直接阻碍。

最后，从缴费与享受权益的界定来看。在现行养老保险制度设计中，统筹账户实行的是现收现付制。对于缴费人而言，其基础养老金由未来缴费人的统筹账户支付，现在的缴费与未来的享受水平没有严格的对应关系，这在一定程度上影响了参保者的缴费积极性。同时，由于养老保险跨统筹区域转移并不转移社会统筹账户，使得不同统筹地区的责任与权益处于一种不对等的状态：对关系迁出地而言，一旦劳动者转走养老保险关系或者退保，其社会统筹账户基金便转入该地养老保险基金，同时也避免了未来的养老保险金支出；对于关系迁入地而言，该地养老保险基金并没有获得迁入者的社会统筹基金，但必须承担其保险金待遇支出。统筹账户设计中缴费与享受权益的模糊界定，造成了地区政府排斥养老保险关系转移的后果，增加了关系转移的难度，同时也造成了劳动者利益损失。

二

随着我国养老保险覆盖面不断扩大，关系转移接续不畅已经成为养老保险制度实施的瓶颈，在很大程度上制约了人员流动和人力资源市场发育。养老保险关系转移问题的严重后果引起了我国政府的高度重视，2009年12月，国务院通过了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称“暂行办法”)，为解决保险关系转移问题提供了系统性的指导意见和强有力的制度保障。从具体内容来看，《暂行办法》较之以前制度规定表现出以下几个方面的进步。

首先，实行了统筹账户与个人账户的同时转移。《暂行办法》规定，养老保险参保人出现跨省流动，除转移个人账户基金外，还可以转移12%的单位缴费。由于目前我国大部分地区的单位费率为工资基数的20%，12%的单位缴费转移意味着社会统筹账户中的大部分能够随跨省流动转给了转入地。这一规定有效平衡转出地和转入地的基金关系，减轻了养老关系转入地的基金支付压力，从而也减少了地区政府对于养老关系转移的排斥程度；对于参保人而言，则体现了对其合法权益的保障，避免了地区转移的后顾之忧，因而有助于养老保险关系的顺利转移。

其次，解决了参保缴费年限累加的问题。《暂行办法》规定养老保险缴费年限可以合并计算，这在很大程度上便利了农民工群体的保险关系转移。相对于其他劳动者，农民工进城务工的流动性特点十分突出。在农民工返乡或中断就业时，将来的工作时间和工作地点都不确定，这导致了大量农民工退保的现象。而《暂行办法》关于权益累加计算的方法，为农民工提供了稳定的预期，从而减少了养老保险权益的损失。

最后，完善了养老保险关系转移的配套措施。《暂行办法》明确规定了养老保险关系转移的资金量、各地责任范围和转移接续程序，有利于劳动者跨省流动就业。此外，该文件还规定了其他的配套措施，如规定流动就业人员离开原参保地，社保经办机构要开具统一样式的参保缴费凭证；人力资源社会保障部公布全国县级以上所有社保经办机构联系方式信息，供相关人员查询自己的参保缴费和转移接续信息等。

三

不可否认，随着《暂行办法》的出台，转移资金量、各地责任范围以及转移接续程序等办法的实施，我国养老保险关系转移的运作将更加规范化。但是这一办法的出台并不意味着养老保险关系转移问题的彻底解决，由于《暂行办法》并没有涉及养老保险统筹机制以及统筹账户计算方法等内容，政府之间的博弈行为以及参保人的权益损害等问题仍然会出现。为了真正实现养老保险关系的顺利转移，在将来的制度建设过程中还应该从以下几个方面出发进行完善。

首先，完善养老保险基金全国统筹机制。提高统筹层次是减少养老保险关系转移接续问题的关键。全国范围的养老保险基金统筹意味着由国家社会保障机构来承担责任，全国执行统一的基本养老保险制度和政策，缴费基数和缴费比例统一规定，统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确各级政府的责任。基本养老保险业务经办规程和管理制度全国统一，执行统一的数据标准且使用统一的应用系统。此外，对于提高统筹层次以前的养老保险基金亏空，应该通过各省按基金结余比例上缴中央财政一部分基金，通过中央财政统一调剂资金来解决。

其次，实行养老保险分段计算制度。为了使劳动者在各个不同时期、不同统筹地区所形成的权益都得到承认，并在养老金待遇中得以体现，应该引入分段计算养老保险权益的方法。其具体的实施办法为：如果参保人在工作过程中曾经在两个或两个以上不同的统筹地区（或不同的制度）参保缴费，那么其退休后的养老待遇也应分成几段，分别按各段的缴费情况和当地的有关参数计算。这样，最后退休地的待遇高低不会影响到其退休后的养老待遇，既保护了跨地区（或跨制度）流动参保人员的养老保险权益，也避免了“趋富效应”的逆向选择行为。

最后，完善相关配套改革措施。除建立上述机制外，还需完善其他相关的配套措施。一方面，应该逐步改革户籍制度。当前我国劳动力流动已不需要审批许可、工龄确认、户籍所在等限制，社会保险关系转移和待遇兑现也应该不再设置这些限制条件。为此，各地政府应该采取监督措施，破除户籍壁垒规定的限制，使有户籍和没有户籍的人都可以转移接续社会保险关系。另一方面，应该规范合同用工制度。完善劳动合同用工制度，破除阻碍劳动力合理流动的各种身份限制，能够有效的协调劳动力市场劳资双方的地位。在具体措施方面，应该将劳动关系的建立、调整和终止纳入法制轨道，保证劳动关系建立以劳动合同制为基本方式，通过劳动关系双方的自我约束和政府的监督管理，保障劳动力的合理流动。