河南省生态公益林经营管理模式探讨

2010-04-08冯俐丽朱先文孙淑丽

河南林业科技 2010年3期

关键词：权属护林员生态效益

冯俐丽，朱先文，孙淑丽

河南省生态公益林经营管理模式探讨

冯俐丽1，朱先文1，孙淑丽2

（1.河南省退耕还林和天然林保护管理中心，郑州 450003；2.河南省遥感测绘院）

总结了河南省生态公益林经营管理的现状，针对生态公益林经营和管护中存在的问题，提出新的经营对策，即分类经营，分类管理；制定合理的补偿标准；健全管护机制，提高管护成效。

生态公益林；经营管理；生态效益补偿

随着林业分类经营，生态公益林的区划界定和森林生态效益补偿制度实施，河南省建立了一整套的生态公益林管护制度，规范了资源管理和保护。但还存在着经营理念落后、管理模式单一的问题。

1 生态公益林现状

1.1 生态公益林区划界定情况

河南省区划界定公益林面积158.万 hm2，占全省林业用地面积的34.6%。涉及16个省辖市、85个县级单位。按事权等级分：国家级重点生态公益林面积126万 hm2，省级生态公益林面积32万 hm2，按权属分：非国有林118万 hm2（其中集体权属86万 hm2，个体权属32万 hm2），占公益林总面积的75％。国有林40万 hm2，只占公益林总面积的25%。

1.2 森林生态效益补偿情况

从2004年开始，河南省的国家级公益林和省级公益林逐步得到了补偿，目前补偿面积已达121万hm2（其中国家级公益林89万hm2，省级公益林32万hm2）。补偿标准为：中央财政对集体和个人权属的公益林150元/ hm2·a，国有林75元/ hm2··a；省级财政不分国有林和集体林补偿标准为75元/ hm2·a。

1.3 生态公益林经营管护情况

目前，我省生态公益林主要以保护为主。对所有类型的生态公益林都采取统一的禁伐和限伐保护措施。

生态公益林的管护形式以选聘护林员管护为主,目前国有和集体权属的公益林主要采取聘请护林员进行集中管护，管护人员按45~60元/ hm2·a补助。个体权属的公益林主要采取以下3种管护形式。

一是分户管护。即由林农个人承担管护责任，71.25元/hm2·a的森林生态效益补偿基金全部发放给林农个人。二是集中管护。对个体公益林全部实行护林员集中管护。71.25元/hm2·a补偿资金中的3元用作专职护林员的劳务报酬，其余作为森林防火、病虫害防治费用由县、或乡镇统一使用。三是集中管护与分户管护相结合的管护形式。对个体公益林实行护林员集中管护和林农个人承包管护相结合。在71.25元/hm2·a的补偿资金中，1元用作专职护林员的管护报酬，3元用作林农个人的补偿。

2 存在问题

2.1 经营管理模式单一

目前，我省对生态公益林的认识广泛停留在传统保护意识上的“只予不取”，不分类别一律采取严格的限伐和保护措施，忽视了适度经营利用而产生的经济效益[1]，导致现有生态公益林经营管理模式单一。在补助资金有限，林农得不到合理补偿的情况下，对生态公益林设置绝对的采伐限制容易引起林农的不满情绪，直接影响了生态公益林建设的区划界定，从而影响生态公益林体系的建设步伐。

2.2 生态公益林的补偿标准悬殊较大

河南省生态公益林补偿基金使用政策采取的是“分级负责”的原则，即纳入国家级公益林的由中央财政补偿，补偿标准为国有林75元/ hm2·a，集体和个人的150元/ hm2·a；而省级公益林由省财政补偿，补偿标准为75元/ hm2·a。由于两级财政补助标准不一，出现了同一地相邻两片的生态公益林得到的补偿资金悬殊较大的情况。

2.3 生态公益林补偿资金分配不够灵活

对于个体公益林，《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》要求将补偿性支出全部兑现给林农，但办法对林农能否担负好管护责任约束不大，难以保障管护措施的落实[2]。而在具体工作中，一些县、乡林业主管部门为了落实管护措施，往往会从补偿性支出中提取一定比例的资金用作护林员的管护报酬。集体林权制度改革后，个体公益林面积急剧增加，生态补偿支出与管护报酬冲突的矛盾将更加突出，如何实现生态补偿与管护报酬兼顾，既能激励林权所有人营造林的积极性，又能提高管护效果也是亟需研究解决的问题。

2.4 管护机制有待完善

对公益林实施有效管护是保障公益林生态效益稳步提高的有效手段，也是林权所有者应尽的责任和义务。伴随着集体林权制度改革的推进，86万 hm2集体权属的公益林将被承包到千家万户，使个体权属的公益林猛增到118万 hm2。分户管护由于林农个人公益林面积较小，又存在着面积分散、地块交错等问题，管护成本普遍较高。使得管护积极性下降，管护力度不足；另外，分户管护形式缺乏明确的约束机制，对由于管护不力造成的生态公益林损失没有更有力的惩罚措施。

3 生态公益林经营管理模式探讨

3.1 制定合理的分类经营区

由于生态公益林所处的生态区位和所承担的主导功能不同，根据我省生态公益林所处的生态区位及立地条件，将其分为以下经营模式：

3.1.1 纯生态型（禁伐型）将水土流失严重区、山体坡度36度以上等生态极其脆弱，采伐后难更新的生态林区实行严格保护，全面封山，禁止一切性质的采伐。

3.1.2 综合效益型（限伐型）对于除禁伐区以外,郁闭度0.8以上的近过熟林和中幼林可进行抚育，合理经营利用；对于地形、地貌、地势及森林景观较好且动植物物种资源丰富的公益林，允许开展森林旅游等经营活动。

3.1.3 生态经济型适宜于生态公益林中光、热资源、交通条件相对较好的林地。如豫南的油茶、板栗等公益林中的兼用型林，对其经营活动采取一定的限制性措施和生态保护措施。如限制经营强度，不能进行强度开垦、抚育、注重保护林地的植被。

3.2 健全管护机制，切实提高管护成效

从实践经验看，由于单一的分户管护难以达到管护效果，单一的集中管护又往往难以达到生态补偿的目的，因此应进一步健全管护机制。一是县乡林业主管部门应积极向林农宣传公益林管护的重要意义、管护责任、管护制度及考核制度，征求林农的意见，凡是林农有能力且又自愿承担管护责任的，要与林农签订《河南省重点（省级）公益林林农个人护林合同》，若林农不愿或无力承担管护责任的，应将其公益林纳入集中管护范围；二是加强对林农个人管护效果的考核，即将分户管护的林农个人也纳入护林员考核的范围，若林农个人未尽管护责任、管护效果不合格的，虽然其拥有对公益林的处置权及收益权，但因不能完成《河南省重点（省级）公益林林农个人护林合同》中规定的管护责任，管护单位可聘请护林员对其所属的公益林实行统一管护；三是规范护林员的选拔程序，县乡林业主管部门应根据《河南省重点公益林护林员管理办法》的要求选聘合格的护林员，对公益林实行集中管护。逐步建立起集中管护和分户管护相结合的管护机制。

3.3 完善补偿基金管理办法，解决管护报酬

建立生态公益林的补偿制度是生态公益林培育和保护的关键措施[3]，从2010年起，个体公益林的补偿标准将提高到150元/ hm2·a，河南省在出台森林生态效益补偿基金管理办法时，应在150元/ hm2·a的生态补偿资金中，根据公益林管护难易程度，从中列出1~3元作为护林劳务报酬，用于聘请护林员对个体公益林实行集中管护，其余资金作为补偿支出直接兑现给林农。如此，既可激励林农营造林的积极性，又能为公益林的有效管护提供保障。