陈 健，陆梦龙

（中国社会科学院 经济研究所，北京 100836）

一、引言

在探讨改革开放以来中国经济一直保持高速增长的原因时，中国的经济分权化改革被广泛认为是最主要原因之一。Qian and Weingas提出了“维护市场的财政联邦制”[1]，指出中央对地方的财政分权给予了地方财政分成，地方因此获得的收入决定了地方财政的支出，并且，这种财政分成是随着地方税收而增加的，使得地方能从当地财政增长中获得大部分收益。这也就刺激了地方推动当地经济增长以增加财源的努力。给定中央只给政策不给资源，即地方财源不依赖于中央的转移支付，地方会倾向于采取市场化改革，如放宽非国有部门的进入，减少税费和审批，维护市场秩序，良好的司法保护等。这种亲市场的做法也被Frye and Shleifer（1997）称为政府对非国有企业的“帮助之手”[2]。Qian and Weingast指出[3]，财政联邦制还有助于减少软预算约束这一计划经济的长期问题，因为在地方有财政创收积极性下，把财政用于基础设施建设来吸引外资比用在弥补亏损国企上更有利。Jin，Qian and Weingast的实证研究发现[4]，在中国的财政包干制时期，中央政府对财政包干的承诺是有效的，并且，地方政府的财政支出与财政收入之间的相关度是十分紧密的，地方高的财政边际分成也促进了非国有部门的发展。

照此理解，地方高的财政边际分成比例，以及财政收支紧密挂钩，是地方对发展当地经济具有热情的关键因素。不过，中国的中央地方财税关系并非一成不变，特别是分税制后削减了很多地方的正式财权，税收分成比例在即使考虑进中央税收返还的情况下也还是降低了。朱恒鹏的研究表明[5]，即使在分税制改革以后，地方的财政支出水平仍主要取决于当地的经济发展所能获得的财政收入水平，中央的转移支付基本就没有改变过这点。但前一个因素所受到的冲击仍然会对地方政府的热情产生重大影响：毕竟一件事情的成果被别人拿走更多的时候，积极性就不再有那么高了[6]。正因为如此，陈抗、Hillmam、顾清扬认为[7]，分税制改革后地方也失去了推动经济增长的积极性，相反，还要从原来对市场的“帮助之手”转变为“掠夺之手”，加大各种摊派和税费来谋取自己的利益。不过实际情况是，即使在分税制改革后，地方对经济增长的热情依然不减，经济增长也依然迅速。一些学者开始注意到政治集权下的官员晋升锦标赛对地方增长经济的激励（Blanchard and Shleifer，2000[8]）。特别是，当锦标赛的考核机制集中到像GDP增长这样易于量化目标，初始条件差不多，提拔有足够的政治吸引力，和获胜的可能不是太渺茫，地方自然会为了这场GDP的竞赛而努力。正是基于这点，不少学者认为晋升锦标赛给地方带来的激励更能合理地解释为什么地方政府对经济增长有着如此强的动力[9]。

Blanchard and Shleifer（2000）在对比中俄经济转型经验时认为，就已有的证据而言，中俄两国地方政府在财政边际分成比率上的差距对各自经济发展的影响，总体上是模糊的。相反，两国中央在任命和控制地方官员的权威上的差别则是极其明显的，特别是当这种权威充分大时，即使地方的财政边际分成很低，地方也会为了完成中央的目标而努力，即所谓的追求政绩，以实现晋升。在实证分析上，周黎安、李宏彬、陈烨（2005）运用了1979-2002年的中国省级官员升迁情况，发现官员任内的经济业绩对这些省级官员的晋升有正面作用[10]。并且，加入在任官员相对前任的业绩比较后，这种晋升锦标赛的作用更加显著。这些发现支持了中央政府运用人事任命来控制引导地方官员的观点，这种激励也构成了中国经济高速增长的主要来源。

据此，用晋升锦标赛来解释地方官员在分税制后仍有推动当地经济增长的强激励似乎是一个完整的解释，但是仔细分析，这种观点仍存在一些值得推敲之处。我们认为，以往文献在讨论晋升激励时没有对晋升到底通过什么给予激励做出区分，而只是笼统地给了晋升带来收益的规定。的确，现实中很容易观察到现实中某些地方官员谋求晋升而追求增长的强烈冲动，不过要注意，晋升锦标赛的收益，包括地位、荣誉和物质上的好处，但关键是这些都是上级事先规定的。财务收益则指地方官员因地方经济增长而获得锦标赛以外的物质利益，像财政增加个人福利也得到提高等，则是地方官员可以自行掌握的。这个区别需要厘清，官员晋升的同时具有更大财务收益空间才使官员有如此强烈的晋升动机。而且，也存在财务收益与级别不同步的现象，比如某个私下有巨额财务收益的镇长，是否有足够的动力冒着财务收益可能降低的风险往上爬（比如异地升迁）？我们质疑的是在折合进晋升概率后只靠晋升本身的收益能否提供那么多的激励。第一，现有的实证分析还不足以支持晋升激励是最重要激励的说法。前述考察晋升锦标赛作用的计量是在说明当地经济增长对官员晋升的影响，但这离说明晋升激励是对推动经济增长最重要激励还有距离。而且，就是在经济增长对官员晋升的作用上，一些实证结论也不能提供支持，例如，与前述省级干部晋升实证研究不同，邢华利用江苏省1990—2005年间省以下县（市）领导的升迁与经济增长和财政收入的数据，没有发现地区经济增长和官员晋升有显著正相关的证据（转自杨其静、聂辉华[11]）。王贤彬、徐现祥利用改革以来省级干部数据研究表明[12]，中央在决定哪些官员调入中央时，有着较为复杂考虑，经济绩效因素并不是总排在前面。更不用说这些政绩如果需要的话地方还可以往里注水，使得考核指标无法反映官员应有的努力水平。第二，GDP增长政绩考核尽管在一般意义上大家都知道它很重要，但在干部考核和选拔上，也还存在晋升锦标赛以外的选拔方式。例如，官员受到上面“一把手”的赏识，这可能往往是真正的晋升决定性因素。这样，这位官员有可能被分派到某个容易出成绩的岗位，或者得到各方的支持，这样他的政绩自然容易出来，但是这里他的“政绩”并不是他获得晋升的真正原因。即使在周黎安，李宏彬，陈烨（2005）看来，在任官员相对于前任的经济绩效对其升迁也有更显著影响，而他们相对周边省份的绩效对升迁的影响相对有限。他们也承认，中央如何具体选择参赛组和可比地区是难以捉摸的。在任官员和前任官员之间严格来说不符合晋升锦标赛应在同一时间同一级别之间展开的要求，在任官员的仕途更多应受到其他地区类似级别官员的影响，而不是其前任的影响，官员与其前任多数不构成晋升的竞争关系。只要求官员比前任做到更好，这是放宽了要求。这说明，晋升锦标赛的政绩要求可能只是官员升迁的一个门槛式的必要条件，没有政绩说不过去，但光有政绩也不能保证得到应有的晋升。更何况晋升锦标赛也会受到彼此之间业绩存在无法比较的干扰，评价标准有时也不完全一致，比如两个地区之间不可能有完全相同初始条件，这使晋升锦标赛不可能那么标准，这就为其它提拔方式的存在提供了理由。第三，官员之间背景、能力和年龄等客观因素的不同也会使得官员对参与竞争的热情各不相同，使晋升锦标赛的效果出现失灵，那些年龄偏大，或者背景不深，或者水平差劲的干部自然没有多少热情。这些都表明还需要在晋升锦标赛中考虑到努力之外的客观差距因素。第四，官员晋升阶梯的复杂性。在锦标赛制度中，一般是参照多阶段淘汰制锦标赛[13][14]。中国政府体系内的正式晋升级别序列是股、科、处、厅、省及以上（含副职），但在实际中，行政级别和行政职务也不是严格对应的，省市乡长到书记，进入常委委员等也要算晋升，但在级别上不一定有变化。甚至还有在行政职务不变下，从落后地区调到发达地区，或者从清水衙门调到肥缺部门，或者从次要岗位进入核心岗位等，都是实质的晋升。总之，每个行政级别是个相对宽泛的类，里面还可以包括行政职务，甚至行政岗位之间的地位差别，官员的实际晋升层级不止行政级别正式所体现的那些。对每个在经济发展中起具体决策的镇、县、市、省长和书记等（含副职），他们的晋升路径就并不一定是对口上级，也可能是其他岗位。就竞争结果而言，也不是只有胜利和失败者两个分类，而是存在排序，政绩最好的到政绩过得去的都可以在提拔至上一个行政级别内的各个职务实现晋升，具体提拔上则存在相机处置和各不相同的影响因素①。在所有换届阶段都能实现级别晋升的很少，相当多官员可能是处于中间状态，也实现晋升，但只是职务或岗位的变动（甚至政绩不比对方差也可能这样），或者说他们提升的慢。这相当于晋升阶梯拉长了，但又没有提高每个等级相应的待遇差距，宦海沉浮，官员不可能对此一点预期都没有，这会对官员的竞争热情产生影响②，而且在官员存在强制退休年龄下，提拔得慢对后续竞争也很不利。应当说，处于中间状态的官员占了干部队伍的相当数量，这点对晋升锦标赛的整体激励效果有重要影响。

总之，尽管起着无可否认的作用，但在中国实际运转的晋升锦标赛，情况要复杂的多，它往往未必是决定官员升迁的唯一方式，而且就锦标赛本身，它也是非事先明确的多阶段和不对称的。因此，Blanchard and Shleifer（2000）的结论可能高估了晋升锦标赛这种中央的人事控制方式所起的激励作用，也忽略了地方官员因财政及个人财务而获得的收益对锦标赛激励带来的影响。锦标赛本身与政府成为经济增长中收入分配最大受益者既无必然联系，而且，他们的结论也无法解释中国经济增长中同步猖獗的地方官员腐败和在职消费等亚腐败行为。如果中央政治集权下晋升锦标赛真能起到对地方官员的绝对控制和激励的话，腐败这种中央无论如何都不能容忍而且一直全力查处的东西也不会蔓延得如此普遍，谋求晋升的官员十分清楚腐败被查出，官都没得当③。至于相当多地区的买官卖官，更是意味着晋升锦标赛考核的失效④。因此，我们需要一个综合的解释来印证中国地方官员的激励导向，以及晋升锦标赛在其间的作用。

二、晋升锦标赛的作用

作为一个综合性假定，地方官员效用为U=p（eA）Δ+w（eB），其中p是晋升概率，Δ则是晋升收益，它是中央给定的，w则是官员的其他财务收益。这个假定表明，官员并不单纯地从晋升锦标赛中获得收益，它也同样重视立刻可得的财务收益⑤。官员的努力e=e（eA，eB），例如，在独立从事的情况下，e=eA+eB，努力e可以花在追求晋升上，即eA，或者花在追求财务收益上，即追求地方官员个人的财务利益，即eB。官员努力的成本为，那么他花在eA上的成本为，花在eB上的成本为，总的努力成本则为为简化结论，p（eA），w（eB）都满足Inada条件，毕竟中央在对地方具有控制的情况下，地方官员不可能一点努力都不花在中央要求的活动上。同样，地方官员也总是要从事些追求地方或个人财务收益的活动。

讨论晋升锦标赛的情况，eA的内容是由中央决定的，就是推动经济增长的各种努力。关于拉长晋升阶梯对官员激励造成的影响，设这是一个均质晋升竞争，只考察努力，晋升阶梯有N个。一共2N有个干部在一开始参与竞争，竞争两两进行，并淘汰掉其中一个，剩下的则进入下轮竞争，即下一轮竞争有2N-1个干部，经过N-1轮后，剩下2个干部竞争最高级岗位。一般来说，这种两两竞争方式是对官员晋升阶梯的一个合理简化⑥。现考虑这些晋升阶梯头尾中间的任一等级k，在此等级官员的期望效用是：EUiA=p（yik＞yjk）Δkh+（1-p（yik＞yjk））Δkl-C（eik），其中i，j分别代表两个参与者，yik是官员i在k阶段的GDP政绩，yik=eik+εik，其中eik是努力程度，εik是在不同i和k之间都相互独立的随机干扰因素，服从标准正态分布。Δkh是官员获胜得到的收益，Δkl则是官员竞争失利获得的收益。注意在多阶段的锦标赛中，Δkh包含官员额外得到的继续参与后续锦标赛的选择权价值。是努力的成本，这种假设意味着官员在晋升各个阶段的努力是相互分离的，一个阶段的努力不会对下一阶段产生影响，换句话说他每次都是重新开始。经整理，EUiA=Fεjk-εik（eik-ejk）（Δkh-Δkl）+Δkl-C（eik），其中F为εjk-εik的累积分布函数，f为其密度。对εik最大化EUiA得到下列一阶条件：fεjk-εik（eik-ejk）（Δkh-Δkl）=eik/c。由锦标赛对称性假定因此解

现考虑官员预期到在k和k-1阶段之间又多加了一个晋升阶段k′，它与k级别待遇至多相同，那么它对后续阶段博弈以及选择权价值产生新的影响。现在此新阶段k′要对应比较的正是原来k阶段，因为k-1阶段没有任何变化。锦标赛对官员i来说，在k′阶段其继续参与下一阶段k的价值，这是因为当他进入k阶段后，至少确保获有了Δkl，而通过发挥k阶段努力e*ik，他还有机会获得Δkh，而竞争获胜的概率依照上述对称性假定为1/2。锦标赛各阶段行为的相互独立保证了最优努力解的类似性，因此，在k′阶段，官员i的最优努力水平变为对比e′ik和e*ik，只需要注意到（努力总是为正），说明e′ik＜e*ik。即在晋升阶梯拉长后，官员对应原有的努力水平反而下降了。直观地说，在晋升阶梯拉长后，之间待遇没有拉开，相当于变相减少了等级间待遇差距，影响了激励。此外，当c变大的时候，即努力成本变小的时候，它对eA有促进作用，这点在下文谈到地方以非市场方式驱动投资时还会涉及⑦。

另一方面，完全只取决努力的晋升锦标赛也恐怕是不现实的[15]。在参与同级竞争的官员中，地区地理和经济条件的差别、官员才能之间的差别、上级领导关照程度的差别，甚至年龄之间的差别等这些因素都是客观存在的，这更容易导致官员之间的竞争是不对称的（除了才能之外，其他在锦标赛中都是不应该出现的）。对此，在同级竞争中，可设官员i的GDP增长率为yi=ai+ei+εi，其中ai为非本人努力的客观因素。类似地yj=aj+ej+εj。两者之间的客观因素差距为dai=ai-aj，da=｜±dai｜。官员竞争出线可获得Δh，反之获得Δl。Δ=Δh-Δl>0。则EUiA=Fεj-εi（ei-ej+dai）Δ+Δl-C（ei）。由一阶条件可得fεj-εi（ei-ej+dai）Δ=ei/c，其*=ej*=fεj-εi（da）Δc。由于fεj-εi在0处取得最大值，即当da=0时，均衡努力是最大的，否则均衡努力ei中fεj-εi是F的密度函数。由于fεj-εi是对称的，fεj-εi（eiej+dai）=fεj-εi（ej-ei-dai），这意味着官员j的均衡努力解与i是一样的，因此在均衡努力解下，有ei*，ej*随着da的增加而递减。直观地说，当两个竞争者之间存在诸多客观因素差异的时候，处于劣势的一方知道多努力了也不一定能弥补这种差异，因此会降低应有的努力水平，而处于优势的一方知道对方降低努力水平后，也会选择降低努力水平，只要保持竞争优势就可以。因此，考虑到不对称异质性因素下，晋升锦标赛是否还像原来设想的那样激励官员是要打折扣的。当然，我们也无法否认官员在最初阶段会为谋求晋升而努力，初始阶段大家的起跑线可能差不多，一些异质性因素还没有暴露或者不起主要作用（比如受到上级赏识也不会一开始就这样，总要经过一些阶段；才能的体现也要有个过程），晋升阶梯开始也拉长不到哪里去。另一方面，从谋求财务收益而言，初级干部权力小，分到的也不多，怎么也要谋个一官半职才有这样的机会，这样的官最好要有实权，有实权也便于多获取财务收益。进一步讲，通常锦标赛中参与者的外部机会少会加强锦标赛的激励，在官员仕途初期，外部机会少，不过随着财务收益增加，这相当于增加了外部机会，自然也减少锦标赛的激励，除非财务收益与级别也严格挂钩，注意这里官员不需要下海去获取外部机会⑧。

以上讨论无非表明，讨论晋升锦标赛对地方政府官员，特别是省以下官员的激励作用时，要考虑锦标赛实施的具体环境，像这些级别官员面临的晋升阶梯过长，或者禀赋条件差异过大等，都会对晋升锦标赛的激励作用产生抵消作用。这也更加说明，我们考察这些官员的行为还必须结合考虑他们所受到的财务激励，才能对他们的行为做出更完整的解释。

三、地方官员的财务激励

现在我们转向考察地方官员效用函数的另一半，w（eB）。与eA不同，eB是地方官员自行追求财务收益的努力，它不一定是为了促进经济增长，例如，通过在掠夺之手上的努力也可以获得财务收益。但既然乱加税费的掠夺之手对经济会产生立刻可见的损害，eB不能包含这点，因此地方在eB和掠夺之手中间只能选其一。这里我们主要还是考虑地方官员追求财务收益的努力对地区经济增长的作用，毕竟，如果地区经济增长使得地方政府及官员比单纯去掠夺可以获得更多，他们还是有动力把蛋糕做大的⑨，更何况明显的掠夺也会受到中央的约束。给定原来的贫困使得掠夺有限，掠夺之手收益相对是个固定量，中央的约束使得掠夺之手的成本也是边际递增的。当掠夺之手收益比lr（Y（eB））大的时候（这里忽略成本比较），eB→0。但是后者由于下文提到的地方做法完全可以比前者要大，因此我们主要关注w（eB）的构成及效果。在分权化改革对地方政府的财政激励中⑩，其中Y是地方产值，它是增函数。r是由Y决定的财政收入，简化起见，dr/dY=1[11]。地方分到l份额，且r的变动对地方分到l份额有影响。由一阶条件得出官员财务收益最大化公式：l′（r）r+l（r）Y′（eB）=eB/c，其中l′是地方财政边际分成比率。从最大化公式不难推断，其他不变，l′提高，eB也会提高，这正是前述维护市场的财政联邦制理论的结论。

不过，当l′下降（l下降相当于l′降为负值），eB也会下降，进而导致Y及经济增长率的低下，但事实却并非如此，这正是分税制改革后维护市场的财政联邦制无法解释的地方。当然，对于l′，如人们意识到的那样，还应该加入的就是地方不与中央分享的预算外收入和非预算收入，因此不会像它在正式预算中表现的那么低。陶然、杨大利据此强调了土地出让金对地方政府的财政激励[17]能很好解释地方政府对城市化和经济增长的兴趣。这也就意味着，地方官员会把注意力更多地转移到财务收益上来，这甚至包括腐败（这与掠夺之手有所不同，后者直接抑制了增长，而前者可以与增长同步），腐败收入是官员偷偷地装入自己口袋，当然不会与中央分享，这也是变相提高了l′。对于这点，还可以考虑的更广，在沿海经济发达地区，那些政府官员完全可以通过他们的亲戚朋友开办企业（包括具有特许权的企业）来分享到当地经济增长的收益（哪怕是不违法的），这部分在任何形式的预算中都不会体现出来，但它又完完全全具有相同的性质。在落后地区，地方官员热衷于追求升迁，表面上是晋升锦标赛很好地起作用，但买官卖官的出现说明实际上并非如此。尽管一般说缺乏外部机会下（相比沿海地区的商业机会）官员只能重视晋升带来的收益，但由于政府可以伸出掠夺之手，落后地区官员追求财务收益的行为会以扭曲的方式出现，甚至导致了买官卖官行为：卖官正是为了获得更多收入，买官不仅仅是为了升官，更是为了升官后能把官卖出更好的价钱，至于买官的钱来自向下掠夺[12]。

此外，考察地方官员的财务激励对地方官员行为的影响，不仅要关注最大化公式的左边，也要关注最大化公式的右边。在公式右边，显然c的大小对eB的均衡解也产生影响，c越小，eB越大。对于eB这一有助于当前Y的举动，从其成本来说表明当c越大，努力的成本越低，这时即使l′下降，地方官员相对仍会具有更多的eB。只是这样的eB提醒我们，地方官员在追求当地经济增长的努力上，很可能青睐那些相对较为“省力”的措施。对于经济增长而言，着眼于招商引资，吸引到外资后立即形成产业是一种方式，而着眼于培养本土企业，为它们竞争力的形成进行司法、金融、市场管制等诸方面的改革是另一种方式。两种方式对比，前者相对而言省时省力，它只需要地方政府能够对这些外资提供政策优惠就可以形成，效果也可以立竿见影。即使是地方政府为吸引外资所做的减少审批、提高办事效率等改革，相对而言也是局部的，针对特定对象的强有力呼吁也是容易做出的。相反，在后一种经济增长方式地方，政府不可能光提供某些政策和程序优惠就能做到，政府有时甚至需要做出自己削权的牺牲，这种政府改革即eB的成本可以看成c更小。并且，这样的改革也减少了官员追求财务收益的空间。同样是为了推进Y，地方政府更倾向选择招商引资式的增长方式，而不重视内源型的经济增长[13]。事实上也不难看到，由于东部地区地理优势，各地方普遍都追求招商引资，而作为例外的像浙江温州等地，本地民营企业的发展带动了温州经济的飞速发展，但温州民营经济带来的的高速增长很难说是由于当地官员为谋求晋升而另辟蹊径，对温州经济模式的各种研究也没有揭示出这点。对于西部地区而言，由于基础条件差，这相当于Y′（eB）小，即使l′高，它们对于经济发展的热情确实也失去不少，eB自然就低。高鹤的实证分析表明[17]，即使在分税制前，以财政边际分成率计算的财政分权对西部地区经济增长的作用也是微乎其微。这些也表明中国财政分权改革的成就要结合经济全球化的背景来进行讨论。

在陈抗、Hillmam、顾清扬（2002）中（他们强调的分税制负面作用即为l下降导致lr（Y（eB））比掠夺之手的收益更低），地方追求预算外收入导致了地方伸出掠夺之手，按此，地方经济增长速度应受到影响。解释这个矛盾应注意到，如果地方官员有政府可影响的，非市场化配置的资源可以动员的话，他仍会尽力推动GDP的增长。这样的增长只会更有利于官员财务收益和提拔机会的实现。财政激励即使在分税制后对地方的激励仍然十分显著，也不意味着地方就只有像乱收税费这样明显的掠夺之手可用。Frye and Shleifer（1997）区分了政府的帮助之手和掠夺之手，但在中国，地方在仍然可以通过行政性或以政府担保来动员投资推动增长[14]，这种方式不一定伴随着政府对当地的乱收费，与明显的掠夺之手有所区别；但这种方式也并不意味着政府采取放宽审批减轻税费等亲市场的政策，相反，政府还可能故意扭曲各种要素价格来实现目的，谈不上是帮助之手。地方官员热衷于以非市场配置的投资实现政绩考核和财务收益的双获取，实际上这时候地方官员两种努力活动已经合为一：e=eA=eB，努力成为争取非市场配置的投资资源的活动。此时官员努力的成本为，对比本来的，前者的成本更小，在官员的综合决策U=p（eA）Δ+w（eB）中，可以促使官员在晋升锦标赛和追求财务收益上的努力相对都提升，官员会更多地偏好这样的努力[15]。这样的结果也与1990年代中期开始投资对GDP比率出现急剧上升的现象相吻合[18]。非市场配置的投资对官员的财务收益除了地方税收，预算外收入外，一般还含有大量腐败。例如，房地产开发就是这样的情况。众所周知，中国的房地产并不是一个市场化的行业，地方政府通过对土地一级市场的垄断抬高地价倒逼房价，加上国有金融资源的支持，鼓动了房地产投资的热潮。房地产开发既能快速改变城市形象，拉大GDP，又能给地方带来预算外收入，以及相关环节大量的各种腐败。经济增长的同时腐败也增长，这从地方官员的激励上说并不奇怪。至于其他非市场配置的投资行为，地方政府要么是兴办国有企业，要么利用政府担保，如为城市投资提供隐含财政担保等。要是这些投资行为失败，产生坏账等于是个隐形的掠夺之手[19]。隐形掠夺之手不像显性的那样容易直接找到受害者（信贷在变坏账之前没有受害者），虽然受益者都很明显是地方政府。地方政府通过动员投资累积的债务，无论是显性的还是或有的，为上述的这种隐形掠夺之手打开了方便之门。隐形掠夺之手使地方政府绝不缺乏推动这样增长的动力，而且实际上它们也是这种增长方式的最大受益者[16]。

地方在控制大量经济资源下可以通过动员投资实现增长，无怪乎近年来在我国的GDP构成中，固定资产投资占比已超过50%。这意味着即使实现经济增长，光是锦标赛或是边际财政分成的激励也不一定保证地方要完全采取亲市场方式，依靠政府之手也可以推动经济增长。而即使是亲市场的方式，青睐的也是外资，本地民企却没有获得更多政策空间[17]。因此，市场维护型财政联邦制在中国的实践也并不完全像其所设想的那样，把财政激励与鼓励本土企业的市场化经济增长等同起来。甚至有的时候，地方为了保证其财务收益，会采取与当地利税大户相勾结而破坏市场竞争和市场秩序的情况。例如地方保护主义，地方的保护就是要压制市场竞争，谋求到垄断利润。同样，煤矿事故、黑砖窑事件、三鹿奶粉事件等也反复证实了这点，为了保证地方重要企业的利税及其他贡献，当地政府隐瞒事实，借口抵赖，拖延处理，甚至不惜违背政府的基本良心和职责。

四、结论

本文讨论了在中国经济增长中与此相关的政府官员激励中，晋升锦标赛和财务激励这两大激励因素发挥的作用。尽管一般性地认为，两大激励因素共同发挥了作用，但在具体贡献上，还是存在争论的，争论在于在财政分成并非一成不变下，晋升锦标赛能否取代以往财政激励的说法成为更具有一贯性和说服力的解释。我们认为，尽管晋升锦标赛本身具有形式上的一贯性，但在实际运作中，无论是提拔所考量的因素无法由锦标赛完全解释，还是锦标赛本身具有的不对称竞争，晋升阶段拉长带来的对多数官员的激励效果下降，都说明晋升锦标赛在官员激励中存在一定的困难。相反，以往市场维护财政联邦制的财政激励解释尽管遇到困难，但当把地方政府财政激励扩大为地方官员财务激励时，财务激励却能为中国经济增长和地方政府行为的许多现象做出更好的解释。只是，与维护市场的财政联邦制倡议者看法不同，财务激励下的地方官员未必有那么大的动力采取亲市场的措施，即使有那也主要是针对外资而不是本土民企。

政府在中国经济改革中，在迄今所取得的伟大成就中发挥了无以替代的作用，但同时也要看到，政府转型离建设社会主义市场经济的实现还有一定的距离，这主要反映在改革以来仍无法摆脱的粗放式经济增长模式，这种增长尽管可以很快，但是无法持续。改变这种增长方式的关键就在政府，政府需要改变以行政力量鼓动投资的做法。为此，政府必须减少其所控制的经济资源，关键要素的使用限制（特别是金融和土地垄断）等，这样才能为市场化的进一步深入提供更好的环境。同时，减少政府所控制的经济资源也意味着政府更缺少对要素价格绩效扭曲的可能，也能够为在经济转型中开始相对较弱，但本应对正常经济增长做出更多贡献的要素创造出更宽松的环境。政府减少控制的经济资源，削减政府扭曲要素价格的可能，也增加了政府作为一个市场公平竞争维护者的可能，如果让市场来做更多的选择，政府的政策偏差将会小许多。同样，分权化伴随的政府竞争也要有各种利益集团“呼声”带来的利益表达机制的完善，否则政府竞争就可能偏向于趋坏的竞争，竞争就会扭曲，变成地方为粗放式增长而竞争。当企业而不是地方政府成为经济增长的诉求者时，将能够淡化依靠锦标赛、财务激励和地区间竞争来片面推动经济增长的作用，政府因此更有条件把注意力转移到产权保护、维护市场秩序、宏观管理和提供公共物品的工作上来。

注释：

①甚至有的时候还会出现明升暗降，比如提拔到政协当领导，实际往往就是靠边站的信号。

②反过来，那些真的能够实现行政职务甚至行政级别越级提拔的，可以看成存在晋升跳跃。合理的猜测自然是这与得到上级领导的赏识或具有深厚背景，要不就是才能鹤立鸡群，下文我们把这些因素归为参与者之间存在努力之外的差距的锦标赛竞争。

③也许还可以说中央想查处和实际查处多少不是一回事。不过即使查处的概率低，也要结合官员对乌纱帽的重视程度才能得出结论，很重视的话，即使概率低也不敢。

④相对东部，在中西部地区，买官卖官的现象可能更为严重，例如2006年1月和7月中纪委和中组部曾两次联合举行新闻发布会，通报这些地方买官卖官的典型案件，足以说明这些问题的严重程度。

⑤青木昌彦在讨论硅谷融资模式时说明（《比较制度分析》，上海远东出版社2001年，第14章），企业家在融资后也是只能拿项目收益一部分，这时融资引入锦标赛制度，胜者拿到原有收益，败者收益为0，可以促使企业家发挥更多的努力。但晋升锦标赛测量未必标准，而且晋升收益是事先规定的，与硅谷融资的锦标赛模式不一样。

⑥如果在每个等级竞争中参与者多于两个，每个参与者的获胜概率都只会更低。

⑦即使官员事先没有预期到晋升阶梯拉长，在k-1阶段仍会发挥原有的努力，但阶梯拉长的实际出现，会对他后续的竞争产生影响，与那些没有拉长阶梯的竞争对手比，在k’阶段他的竞争优势被削弱，他不可能不产生挫折感和后续晋升不确定的预期。

⑧对比之下，企业晋升锦标赛里收入只能依赖企业按其级别开出，激励的效果要更好。这是政府晋升锦标赛和企业晋升锦标赛存在的一个主要区别。

⑨当然有这个动机不是说就有这个效果，下面谈到的经济全球化下的招商引资和出口贸易，以及政府能够非市场化动员的投资为中国经济增长提供了配合。同样，晋升锦标赛的效果与改革前如“大跃进”时期的不同，也要考虑全球化因素的作用［16］。

⑩地方政府的财政收入虽然在概念上不同于地方官员的财务收入，但两者是高度相关的，特别是在地方政府财政支出缺乏透明度下，地方财政支出很多是与官员的收入福利有关，比如说政府行政成本扩张一直比经济增长要快。

[11]dr/dY>1，政府财政收入增长超过GDP增长，也会提高，这与实际情况也是符合的。

[12]反过来，对于条件好的地区，就是一个乡长也可能因此获得大量的财务收益，如入股企业股份，或地方财政带来的福利等，他不一定要像落后地区官员那样要去买官，这也减少了买官卖官的需求方力量。

[13]晋升锦标赛本身也不能保证地方官员重视内源型增长。其原因在于，在晋升竞争下，对于是选择引进外资还是发展本土民营经济，前者效果直接显著，后者费时费事，短期内也不可能赶上外国先进企业。更重要的是，给定其他地区选择引进外国企业，依靠其先进技术和经验尽快占有国内市场，每个地区最好也是选择引进外国投资与之竞争，这样才能正面对抗，而若依靠本土企业，可能在其还未发展起来以前，市场就已瓜分完毕，这显然不利于其政绩的竞争。

[14]即使银行集权，但只要在银行更强调利润而非风险控制时，地方政府对银行信贷的潜在担保总能影响到银行信贷投放。

[15]前面所提的地方对招商引资偏好也可归入到这点。无论是引进外资，还是推动非市场配置的投资，都没有出现显性的掠夺之手，符合中央的要求。不过招商引资与驱动非市场投资也有区别，对地方官员来说，前者可以是通过入股企业获得利益，如果他换个地方提拔，这种利益有可能受到影响；而争取非市场配置投资，官越大越容易争取到。后者的升迁动力更强，与锦标赛也配合得更好。

[16]反之陈抗等注意的显性掠夺之手是明显抑制增长的，不可能对Y有拉动作用。

[17]即使是外企的投资，也很难说没有地方政府非市场政策的配合，像压制工会、扭曲地价、信贷倾斜等。

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