大卫·K·科恩 苏珊·L·莫菲特 西蒙娜·戈尔丁

(美国密歇根大学教育学院、教育政策学院、政治学系)

政策和实践的困境(上)

大卫·K·科恩 苏珊·L·莫菲特 西蒙娜·戈尔丁

(美国密歇根大学教育学院、教育政策学院、政治学系)

教育政策和实践总是处在困境之中,这是困扰政策制定者和实践者的问题。本文着力从教育政策和实践所面临的困境、如何处理困境的角度,重新审视政策和实践两者的关系,并从政策目标、政策工具和实践中的能力三方面对其展开论述,以期在冲突的基础上促进教育政策和实践间的融合。

政策;政策目标;政策工具;困境

1950年,美国教育政策和教学实践之间的关系并不是一个事关所有人利益的问题。尽管国家已经制订了教育政策,但是没有联邦教育政策关注这一问题。似乎没有人对此感到迷惑,至少没有发表相关的文章。国家给地方学校提供资金,但主要是关注资金量,而不是实践的效用。这一广泛存在的假设是:钱越多就可以买到更多的教育资源,更多的教育资源就可以带来优质的教育,优质的教育就可以促进更好的学习。这种看法普遍存在:尽管政策很典型的被认为可以对实践产生实质性的作用,对于这种主张的理论支撑的研究却很少。研究主要集中在需要在哪方面花多少钱,为了谁。

资金不是政策的唯一重要因素。国家为教师资历和资格设立标准,规范学校安全和课程。实践效果在这一方面也是这样,被认为是普通的:设立资格标准应该能够转变成受过更多教育的教师,高学历的教师应该能够带来更好的学习。大量有关政策效能的设想符合政府情况:联邦教育机构除了收集资料几乎没有任何作为,大部分州立教育机构是相当薄弱的。如果为了影响实践,国家仅仅需要拨款和广泛的调控学校,弱势政府也能办到。

从那时起,教育政策经过了五十个繁荣的年代。但是教育政策越多,对政策效用的怀疑也越多。因此有了更多的州和联邦资金,更多的授权和激励,就有了更多的政策和项目。最近的政策体现了变革实践所需的更多的富有雄心的努力。然而,政策和实践之间的关系相较于上世纪 50年代,争议越来越多,并且对政策效用也有了更多的怀疑。

研究激起了怀疑和争议。在布朗诉教育局案之后的十多年时间里,研究人员表明资金带来了美国学校之间经费和资源的差异,对学校之间学习差异的影响却不一致,影响也并不明显。尽管学校之间学生平均学业水平有巨大的差异,特别是富裕家庭和贫困家庭的孩子之间的差异,但是大部分人认为有重大意义的教育资源与学校学生的平均成绩的关系不大。

这些研究发现引发了人们诸多的思考。一些学者的研究发生了转向。从研究常见资源的影响如:资金,教师的学历和能力转而研究教育实践,组织安排,以及教师的知识和技能。这些研究表明扎根于实践的知识和行动影响学习。教师和学生的知识学术实践和师生活动的形式,一方面对传统资源间进行调和,一方面进行学习。

这些调查开始澄清学校是怎么变得与众不同的,并且表明了一种新的观点:资源的效用取决于资源的使用情况。不同的学校和教师在相同的资源条件下,会采取不同的行动,从而带来不同的学习效果。这似乎表明传统教育政策的经典因素——经费和规范,并不是像想象的那样会带来一致的效用。在二十世纪七十年代早期,宣传的是资源相对薄弱,且对实践产生不一致的影响,这一切对权力与政策的影响力的观点的延续产生了很大的冲击,并有助于形成新的观念。这些新思路可被政策采用,影响实践。

更根本的原因是:如果资源分配和规章的效果依赖于实践者的使用,那么政策则依据实践而定,这点没有被强调。对于学生和教师来说,如果他们没有书本或实验室,他们就无法使用,所以提供资源是至关重要的,但书籍和教材并不会自动地呈现在学生的头脑中。资源的提供创造了使用的机会,但资源只有在很好的使用下才是有效的(Hanushek 1996年)。如果是这样的话,它遵循的是,使用质量会受到实践者理解的影响,而环境会影响理解。这可以合理地推断,如果他们对实践者的政策使用进行培养,政策更可能会影响到实践;如果只分配和监管资源,政策就不太可能影响他们的实践。

教育的实施研究始于对林登约翰逊的“大社会”的回应。一些研究似乎假设功效存在于政策中:精心设计的政策将包含资源,奖励,监督,以此来形成对实践的保证,因此早期大多数研究的重点是遵守。这类研究往往从政策的优点来看事情 -因此称谓“自上而下”-其中的主要问题在于关注如何控制,遵守并控制政策结果的影响(Bardach 1977年,M azm anian和 Sabatier1989)。这些作者认识到,有些决定或调整是不可避免的,但并不认为它们能给政策增加价值;实践者的自行决定会削弱政策。如果政策能推动实践,实践的研究将没有必要:资源分配和调控的迹象就可以做到。

这个理念的质疑源于有证据表明教育政策并没有达到预期的效果。一个例子是刚才提到的全国有色人种协进会法律辩护和教育基金会(NAACP LegalDefense and Education Fund)报告中表明,国家和地方滥用条款 I基金。将法令规定应该花费在贫困儿童身上的钱,花在一些地方的乐队制服和其它方面,以及其他被普遍禁止的事情上(M artin和M cC lure1969)。另一个例子是通用电器对关于条款 I的研究表明,条款 I对学习没有普遍影响(Mosbaek等人,1968)。研究人员发现,一些学校虽然在读书上也花了条款 I的钱,但其它的花在音乐器材或实地考察,他们得出结论,由于实践者使用这些项目用于各种非教学用途,所以这难以改善成绩。

这两个例子表明,政策如何作用取决于实践。根据这样的研究,理查德·埃尔摩把关于政策效用的前期观点命为 “高贵的谎言”,并认为政策应该是根据实践的“反向映射”而制定,为实践者的需要设计政策。(1979-1980,p.603)梅布里·麦克劳克林和保罗·伯曼对兰德变革动因研究(Rand Change Agent Study)持相似的看法。他们将教师的动机描绘成政策执行的关键因素。“项目最初有着广泛支持,不仅仅更加容易彼此适应,加以实施,并且还更可能持续稳定进行。”(1979,p.21)实施者取向是不可避免的,这一说法意味着政策不能决定实践,麦克劳克林写到 “政策无法强制执行什么”。(1991a,p.21)政策制定者要为实践制定政策,但是实践太过于复杂,而政策的制定又太过于偏远。

有一种很好的方法,被人们通俗的称为“由下而上”:实践者的意愿是他们自己的,再怎么至关重要的政策也无法达到。从实践者的观点来看,关键问题不是控制和服从,而是关心执行者是怎样工作和在什么条件下工作,这都影响他们对政策的响应。实践者知道决策者不能运用知识来修改政策。麦克劳克林和其他的研究人员把教师对政策的采纳视作对政策是否具有效力的专业判断。关于这种街头水平的决策和专业人员优先享受客服权的一个讽刺结果是,变革者通常得到的并不是自己想要的,而是得到政策转变为实践时必然产生的结果。(1991a,p.189)其他的研究也详述了这些观点,最有影响力的米歇尔·利普斯基的街头决策体制表明,政策实际上出自于实践。(1980)在不到十年的时间里,对政策效用的猜测逐渐被实践效用的想法所颠覆,这种实践效用观点诞生于对政策执行的研究。

政策和实践,这两类不同的工作常常被描述成对立的或相反的,因为决策制定者试图确保政策执行者的服从,他们的反馈来自情境的参与,他们忽视、规避甚至尝试使自己不受政策的约束。在很多情况下,争论点触及到民主准则:一些分析家将政策视为代表政府的权威表述,而另一些人将政策看作是强加给人们的。是强加于一些与之有着密切关系的人们,他们切实从事社会服务。“理解”在争论中也是一个关键要素,但它分离了政策和实践。街道工作人员被视为对自己的工作很了解,知道自己的服务对象以及自身所处的环境,而这些都是政策制定者并不了解的,但这是政策调整以适应地方实际情况的关键所在。政策制定者被描述成了解政治目标,政治手段以及政策制定过程,这些对政策形成至关重要,却是执行者不太可能知道的。

鲜有证据表明政策制定者注意到了这点。当很多研究者论证到政策应该被“由下至上”地理解时,州和联邦政府却在“由上至下”,不断加强用政策指导实践的尝试。20世纪 70年代,很多州要求进行基本技能教学和弱化竞争性测试。随后在美国历史上第一次把成果和激励结合起来来规范学习和教学。政府开始转向通过努力分配和规定资源及对成果的要求来限定时间。国家政策引发复杂的观点:研究者频繁描述自己为“去技能化”教师而努力,但是有证据显示,实践的反应是 20世纪 70年代中期到 80年代中期在非裔美国人以及西班牙学生的NAEP分数有所提升。但是无法得出明显的因果联系,而其他原因很可能只是部分有效,但是提高了的 NAEP分数是国家政策大体上的追求。

政策制定者在 80年代中期迈出了更大胆的一步,采取了基于标准的改革。政府内外的批评抱怨到:学术标准普遍薄弱,学生没有学会为复杂的生活做准备,以及如何在 “信息时代”工作。更多对教育的学术要求都蓄势待发,教育学者应被要求为学校成果负责。基于标准的改革始于 80年代的中后期的加里福利亚州和肯塔基州。这些政策试图通过围绕学校建立新的框架来指导实践。这一框架的关键因素是标准内容,回归标准的测试,以及鼓励学校提高测试分数的责任。至 1993年更多的州采用了这一政策版本,同意了克林顿总统推行的美国学校改进法案和布什总统的《不让一个孩子掉队》法案。

研究者对州和国家致力于实践的努力看法不一。有的学者怀疑一些以结果为导向的政策的有效性,并对其进行了批判。奥黛丽阿姆雷因和大卫柏林(2002年)在一次多国研究中提出过这种观点,沃尔特哈尼(2000)在其几份报告中都体现出对德国政策的怀疑。也有一些研究者对这种建设性的效果进行了报道,马丁卡诺和苏珊娜勒布对国家问责制度的研究发现,国家系统性能越严格,在全国教育进展评估中学生的成绩就越高,表现就越好(2002),但他们之后的报告中没有提及这一点(2005)。大卫格里斯默尔和他的同事(2000)报告指出,当把拥有强有力的问责制度的得克萨斯州的学生成绩与问责制度相对薄弱的加利福尼亚州的学生的成绩进行比较的时候,就会发现这种政策所起的作用。如此的辩论还在持续,但研究者们更有可能发现这些政策体现在学生的州考试中的作用,这种州考试是被用于鉴别州问责制度,而不是体现在全国教育进展评估中,因为全国教育进展评估是国家性的,更困难,并且迄今还没有整合任何国家责任制度。

近年来,基于标准的改革已经席卷了全国,同时,也形成了一股关于新学校的想法,这种想法主要是对关注政策与实践之间的关系的认知。如果像我们以上所写,资源的作用取决于其使用状况,而且,如果实践者是资源的使用者,那么资源的作用就部分取决于实践者的知识、技能以及其所处的环境。一些研究人员阐述了这一想法。我们中的一人发表了一篇文章,主要是关注 20世纪 80年代后期,一位老师在执行加利福尼亚州雄心勃勃的新数学政策中其知识所起的作用(科恩 1990年)。几年后,作者同样认为,实践者的知识调和了政策与实践之间的关系,进一步的教育政策是从传统的实践出发的,如果政策需要更有效地被执行,那么政策的制定者们就必须更多地接触实践者。执行被描绘成一个物种的学习,而政策则类似于一种指令。(科恩和巴勒斯 1993a;科恩和巴勒斯 1993a b)。

在其后几年的一些研究中,人们提出了相关的观点,可能是由于以标准为基础的改革对教师的知识量要求很高,以及在认知为特征的社会中兴趣的复苏。这些研究者将实践者的知识和理解力作为她们对政策作出应对的关键,其中有一些要求关注调整政策和实践之间关系的认知链(施皮伦,汤普森 1997;施皮伦,泽乌利 1999;科恩,希尔,2001)。其他人关注沟通在塑造实践者理解力中的作用,以及他们由此而形成的对政策的理解、领悟和应对(科伯恩,斯坦 2006)。另外的研究关注语言在帮助理解政策中的作用,以及通过语言而体现出的实践者的应对(希尔 2006)。

詹姆斯·施皮伦和他的同事抓住了这一系列工作中的主线,他们写道:“改革是复杂的想法,”以及“...用于传播这些改革的艺术编码代表了一系列的改革的思想……,执行(因此)包括认知……,要求广泛和丰富地使用这些艺术品。“(施皮伦等,2006;p.63)。政策与实践之间的关系在这里将转化成想法和思想,而影响执行的主要因素则是所形成的想法和思想。在这些研究中,不会过多地去说到思想的的首要地位,而去取代政治立场的首要地位。当政策对实践者们的知识和技能提出前所未有的要求时,这似乎是一个恰当的实践。

重新考虑两者的关系

考虑到这一特殊的历史,我们应该如何理解实践和政策之间的关系呢?在 1941年卡尔·J·弗里德里克写到:“公共政策,要断然推行,需要一个持续不断的过程。公共政策的形成和执行是不可分割的。公共政策在其被执行的过程中被形成,如同被形成的过程中被执行。”大约三十年之后,詹多梅尼科·梅琼和亚伦·韦达夫斯基关于政策的观点是:“形成执行通过定义过程发生的场景,主要人物的角色和身份,用于行动的批准工具的范围,当然包括支持资源。基础理论不仅仅提供数据,信息,和对后续讨论和行动反应的假设,同时最重要的是政策问题的概念化。”这些观点表明政策和实践彼此型塑,持续相互作用,而且他们彼此相互依存。政策和项目无法详细说明实践,但是依赖实践使得政策和项目本身得以在多样的环境中得以实现,同时实践依靠政策来规范行动和提供资源。

困境:

我们的讨论始于以上观念,以及对地位首要性的疑虑,这一问题自 20世纪六十年代末就吸引学者探讨。但是同时另外一些研究者把地位首要性视作关键,这一困境就是:政府和民间机构明确问题,提供解决方案,无论是为了福利,药物使用或者薄弱学校,主要的问题解决者都是这些有攻击性的,穷困的或者是被损害的机构和人民。政府能够策划教育,用奖励,办法,金钱,领导,条例还有其他很多方式来鼓励实践。政府通常拥有比社会政策实施对象多得多的权力。这些事情也许会有所帮助,但是当那些被认为是有问题的人参与并很好的采纳时,其余的人才可能给予帮助。这一困境可能会很难解决,甚至在一些看似简单的情况下,比如当教师试图去帮助学生提高作文水平,教师可能把学生看作问题,而学生是问题的关键解决者。教师能够提供例题,布置练习,哄哄学生,给出建议,但是这些都取决于学生是否采纳建议和使用例题去写出更好的作文。教师有很多的知识,权力和权威,但是学生的意愿和能力是自己的。像其他上位者一样,教师依靠有问题的人自己去解决问题,尽管两者在权力和权威上并不平衡。如果学生不像老师说的那样去做,教师必须设立学生愿意做的事情。

政策制定者,明确问题并设定解决方案,他们极少是最终的问题解决者。他们依赖这些有问题或者就是有问题的人和组织去解决问题。与此同时,那些有问题的人或者问题本身依靠政策制定者与其他某些资源——办法,激励,金钱之类——这些可能会解决问题。安·琳认为,激励调和政策和时间,意味着政策是“联合项目”(L in 2000,p.164)这一构想要求关注官方权威和人力机构,这可能是冲突的源泉;政策制定和实践之间的关系中,双方依存的可能性可能是合作的源泉。

冲突和合作在政策和实践的关系之间扮演着关键因素。这一影响因素在两者的关系之间是有一定风险,因为政策会因为带来实践中的竞争力而缺失。一方面,立法委员和执行委员设定政策和项目,他们试图领导社会民众,解决社会问题,维持政界席位,加强政策和机构的合法性。政策和项目设置汇合了政治的,专业的和技术方面的内容。当政策制定者明确问题和解决方案时,他们自己也会被意识形态,地方和地区的利益,以及期望提升自己的政治利益,使自己的行为合法化等因素所左右。然而,另一方面,他们出台的政策和项目改变服务方式,常常就意味着实践中的改变,包括提供服务的方式,顾客正在享用的服务,或者使用的方式,或者合并一些服务。政策对常规实践的分离要求得越厉害,对实践者和接受者的需要的变动就会越根本,以至于实践失败的风险也就越多。很多有着勃勃野心的政策要求实践者获得新的技能,忘却当前的能力;这样的政策甚至会在实践中以失败告终。实践者的不胜任已经被暗示为政策的新目标。(Bardach 1977)。越多造成不胜任政策的产生,动用资源就越困难,因为资源意味着彼此依赖以及促进合作。越多困难的产生,就越可能产生冲突。

政策由于各种各样的原因制造了实践失误现象。政策制定者或许是忽略了现实,或者他们相信最根本的目标是激发实践者去行动。亦或他们希望制定一个使实践者达不到的目标。同时,政策制定者的动机是限制他们在实践中制造的不胜任现象。因为,如果实践者没有欣然要求新的能力,他们也不可能将之形成于政策。越少的实践者知道做什么,实施中越多失败的危险、服务传递中的分解或有更多的来自实践者和客户的阻抗,或者是这几方面的联合,这些都能够消弱实践中的信任,因为这些问题能够被追踪到政策上,这种蔓延也可能威胁到政策或项目的合法性,甚至制定者的政治利益。这些事情以不同的方式发生,常常在这些事件形成公众意见之前可以预测到行动、反应并进行调整。但是不管他们怎样发生,导致实践失败的政策越多,也就越能摧毁其合法性和实践者以及政策制定者的政治利益。

政治家并不总是致力于制定完美的政策。在 20世纪 60年代初联邦政府的法律制定者不赞成学校援助的时候,政治家开始担心这会威胁到当地政府的控制权,以及联邦政府会干预美国南部黑人的利益。在讨论法律草案的时候,她们尽力的限制联邦政府的影响力,最终的结果会通过学校的改进这样一种方式强烈的限制中央政府。这也限制了希望获得一些权利的支持者,但是保守派关心遏制联邦政府的影响力要比关心如何改进现状多一些。政策的制定反映了政治的利益,政策的结果既包括政治也包括现状。

然而,某种程度上政策制定者确实希望政策获得成功,他们依靠实践完成。实践者,相反依靠政策制定者和环境中的其他人帮助他们的工作,提供资源,包括政策的实施。实践者打算执行政策,因为政策制定者的权威和有影响力的资源。政策制定者常常打算改变实践者的能力,因为实践中的失败会影响政策制定者的利益,甚至他们集团的合法性。政策和实践有着彼此合作和冲突的可能性。尽管彼此依赖,正如M ajone andW ildavsky所表明的,政策和实践之间的关系有一种稳固的特征,并不会无情地要求合作。政策和实践能够带来或是冲突,或是信任,共同掌权,合作和交流。这些能够带来更有效的政策落实,这依赖于好的方面,即政策从实践中带来的距离,还有依赖部署的资源,或者跨越那个距离,不依赖部署资源。

《不让一个孩子掉队》法案是一个很好的例子。十几年来,该法案致力于消除种族和社会阶级间学生成绩的差距。这将意味着在实践中会有巨大的变化,同时也会增大政策与实践之间冲突的可能性。但这种冲突的发生概率取决于其他的一些因素,包括政策是否能够制定出引起实践发生变化的文本,哪些资源在环境中是可用的以及实践者的能力。这些政策文本内容越丰富,资源越充裕,实践者的能力越高,政策和实践就越能够相互依存,也更有可能合作。然而,在目前的情况下,很少有证据表明大多数实践者能够对自己进行一系列改革,也很少有证据表明,该法案能够提供实现这种变革的政策手段。但有充分证据表明其在环境中的资源是适度的。规划的目标比实际能够实现目标的现有资源更加雄心勃勃,这种情况更有可能引发冲突。和许多其他的法案一样,在这个法案中,知识可以发挥重要的作用。如果政策制定者们对于实践和如何去改进它有更多的了解,政策就可能会有不同的设计方式;如果实践者技能更加娴熟,更加有学识,他们对政策的回应可能会更有力。而在这两方面知识的匮乏加剧了华盛顿、州和地方之间的持续冲突。

定位分析往往忽略了政策和实践之间相互依存的关系,政策目标与实践者的能力存在的差距、不胜任所导致的政策和实践方面的风险,以及有利于缩小差距并能促进合作的资源存在与否,这都将会刺激冲突的出现。此外,作为一个经验型问题来谈,“高层”和 “底层”是一种相对的区分。例如,1965年《初等和中等教育法》的第一章是一个联邦项目,因此可以设想,从高层开始的政策实施将开始于华盛顿,也将结束于此。但这一计划将决策的广泛权力交给各州,他们拨付资金,审核各种申请,支持地方的政策执行并对它们进行评估。联邦政府是州的最高管理机构,同时他们是联邦政府政策的底层执行机构。但是那些在奥尔巴尼和萨克拉门托的机构也是地方教育局的高层。正如在学校中,在地方教育局中校长的高层是中央办公室,而教师的高层是校长。在现代社会中,政治组织已经越来越多,越来越复杂,一个机构的高层越来越可能是另一个机构的底层。

因此,与高层政策制定一样,那些被研究人员定位于基层的组织和个人同样也面临着控制和遵从的问题,州负责实施第一章项目机构与地方教育局中央办公室之间所面临的控制与遵从的问题,十分类似于地方教育局中央办公室与各学校之间的控制与遵从的问题,地方教育局中央办公室的工作人员实施第一章项目需要处理好与校长、教师和学生之间所面临的控制和遵从问题,同时作为“街道一级”的行政人员在面临中央和州级机构时,也必须处理好自己的工作。在这种情况下,许多政府管理者即是中央的管理者又是“街道一级”的行政人员,他们试图去影响那些政策制定者,同时试图去与为他们制定政策的人进行协商。在这种情况下“决策者”和“实践者”的角色集于一体。我们认为的困境在一些地方出现,许多个人和机构同时在两个方面有所经历。他们制定和实施一项复杂政策的不同部分,这体现了完成任务所需要的相互依存的要素和专业知识。

也有一些限制的情况:虽然中央政府依靠很多机构,但中央政府是国内最高的政府机构。尽管他们可以对管理他们的教师和学校管理者有巨大的影响力,但是与其他任何享有服务的人来比,学生没有任何的地位和权力。但是所有那些认为政策和实践有联系的人都不是极端的:他们试图去影响那些依赖他们去获取资源和接受指导的人,与此同时,他们也尝试去回应那些通过向他们提供指导和资源从而影响他们的人。在这些情况下,政策和实践之间关系的关键不是职位层次,而是相互依存,以及由此产生的合作或冲突。无论是合作还是冲突,其很少取决于职位权力,而更多是依赖于政策与实践之间的距离,以及帮助缩小或增加其距离的行动和资源。

处理困境

我们将行动和资源归为四个因素。第一个因素是政策设定的目标:有些是温和的,而另一些是雄心勃勃的;有些是相对简单的,另一些则是模棱两可的。越是宏大的目标就越是偏离了传统的做法,在实践中就越将需要一些资源。目标越模糊,决策者就越难做适当的部署,也很难为实践者想出该做些什么。

资源的三种类别与政策和实践之间的关系有关。政策制定者和管理者为支持实践中的变革而需要的手段,这是我们的第二个因素。它使政策制定者与实践的关系更加密切,手段包括金钱,行动的任务,实施动机,提供适合当地条件的弹性制度并且提供指导思想,或告知政策制定者对政策的理解和行动,或包含关于政策实施和其效果的系统的证据,以及其他种种。这些和其他手段是在社会上创造的工具。他们的目的是激励批准的政策,或在实践中帮助其实现目标,或者两者兼而有之。但其实施缺乏科学性,关于如何更好的实现一个既定目标,或者是否值得实现方面,往往存在很大的分歧,因此,为了满足立法派别和利益集团的利益和想法,采用的手段越来越多,以增加实施的有效性(Scho lz 1991).。

另一组资源通常被称为“一般能力”,虽然我们更喜欢 “能力品质”。这是我们的第三个因素,它是实践者和其他人在实施政策时所用到的。这些资源包括兴趣、思想(知识、价值观和技能)、个人资源如意志力,其他的比如金钱。这部分能力反映了塑造政策工具能力的一部分,这不是偶然的巧合,因为在一定程度上,政策手段之所以有效,是因为他们能够带动实践者或者组织者的解决问题能力的发挥。

最后一种资源存在于政策和实践的环境中,这种环境是我们的第四个因素。环境发挥了多种作用,如政策依据环境而制定,政策手段和能力通过环境而形成并运作,实践者在环境中工作等。环境主要指向两个方面,第一个方面是学校和教育政策所依存的宏观大环境。例如,美国教育环境的第一个突出特点是学校在社会政策中所发挥的中心作用。在一些欧洲国家,国家直接解决卫生保健、教育、收入和税收政策方面的不公平现象,而美国政府仍然保持对社会福利、医疗、失业保险和养老金等方面的社会政策的温和态度(Katznelson and W eir1985)。公立学校被认为是机会均等的保证,并且能减少对其他干预的需求(Katznelson andW eir 1985;W eir et al.1988)。教育环境的第二个关键特征是认为经济自由主义和政府怀疑论使学校和政府变得软弱。国家授权一些像测试指导、课程制定和文本写作等中心职能给私营企业,有效地把其他大多数学校自己需要具备的技术和专业能力外包出去。教育环境的第三个特点是国家和地方共同控制因不断出现的种族和阶级隔离而产生的地方和国家教育系统间的巨大的经济和社会不公平。

其结果是,一方面学校教育对社会政策是很重要的,但另一方面,弱势的州政府和联邦政府能提供的学校教育很有限并且不平等。以学校教育为核心的思想已经影响到了美国的社会政策,但是在实现这些理念的过程中能力发挥受到限制。它在美国的社会政策中是似是而非的,在原则、民间信仰和公共政策方面很强势,但是在实践中相对薄弱。能否进入学校被看作是机遇的关键,美国比其他大多数国家更早地开放了这种机会。然而,学校发展有所限制并且得不到公平对待。进入学校的机会并不是显而易见的,因为学校促进机会均衡的能力是不一致的,并且与形式丰富的政策和民间信仰是不相称的。

环境这个词指向的第二个方面是具体政策和方案所依存的情形。在这个意义上,环境是现存社会组织、政治结构、经济布局、财政实践和文化等方面的一个易变的组成部分。任何特定组成部分和环境的边界是由正在审议中的行动所决定。例如,教师教育是美国教育大环境中的一部分,但它不是能突出改变第一章拨款政策的环境的组成部分。

这些环境因素促进也会限制政策。如果我们考虑环境的第一种作用,可以说是环境以各种各样的方式影响政策和实践。例如,通过教师教育,它可以影响教育的能力:大多数美国小学教师很少学习他们所教的课程,因为高等教育部和联邦政府只提供非常有限的专业教育课程。这将限制教师恢复对学术课程和学术标准雄心壮志追求的热情,并且限制了这种行为付诸实践。环境也能型塑政策制定者和实践者在沟通和理解他们之间成败的关键是什么的能力,这主要通过增强彼此对工作的熟悉来实现。中心系统可减少美国特有的解体和分歧,并增加了政策制定者和实践者之间了解的机会。地方的大小也很重要,在罗德岛州政策制定者和实践者之间的沟通要比加州容易的多。规模和分散程度将增加沟通的成本,然而连贯性和紧凑性却减少了他们的沟通成本。决策者和实践者缺乏沟通将减少他们彼此了解对方工作的机会,从而也降低了彼此发现共同兴趣和相互依存的机会,这将必然增加冲突的可能性。

如果我们考虑它的第二个含义,环境能很有规律地影响政策设计、政策内容和政策执行。《改进美国学校》政策和美国 2000年教育目标都是在与重点州的学校领导和教育组织充分协商而制定的。其结果之一是有关法例已经得到这些群体的广泛支持,但另一个结果是,该法案把政策执行的关键决策权授予国家和地方教育机构。教育团体的支持可能是法案成功的关键因素,但是获得这种支持的保障是一项他们认为可以接受的政策。私人机构可以促进或限制政策与实践之间的关系,或者在政策执行过程中他们影响政策的形成,并继续质疑政策的目的和政策手段。

当他们按照政策目标、政策手段和政策要求行动的时候,这两类环境都能影响政策和实践,因为,我们接下来讨论它们与这些交互作用的关系。

政策目标:激进还是中庸

在其他条件都相等的情况下,人们在政策实践中寻求变革的雄心越大,越是难以处理困境。由于他们只追求中庸的渐进式改革,许多政策没有深远的目标:比如他们将制定政策的时间从每天十分钟延长至十五分钟,他们将一个新的湿地划入已有的海岸线保护范围,提高能获得医补资格的人员的收入门槛。因为他们只提倡“适度”的改革导致他们面对现实似乎可以胜任。而其他政策改革也并未触及实质,比如,他们转变学校时间表,或要求病人多与护士交流而不仅是医生。他们会面临的困难因变革偏离现行的做法或者遭遇抵抗的程度而各不相同。还有一些政策对实践有更加雄心勃勃的目标,比如用概念数学取代原有的简单运算,或增加新的环保规定。因为这些政策与现行做法差别甚大,这种类型的政策使他们在现实中愈加显露出他们的无法胜任,因为对实施提出不断修正需要更强的能力,这也使得推行这种激进式的改革愈发困难(Sp illane 2000)

由于政策本身相对清晰或模糊,使得实施激进政策的困难或缓解或加剧。一项在培养数学思维活动的政策,可以通过简要说明目标,对比简单的计算,并就国家对科学家和工程师的需求来调整变革。另外,这种政策可以通过清楚的解释数学知识以及举例说明来减少模糊不清。这样的政策尽管也难以实现,但困难不能归咎于含糊不清的目标。

在某些情况下,有些政策之所以模棱两可是因为执行机构是各有不同的,这样非常具体的目标是行不通的。由于执行这类政策所需的能力来源于实践,总目标与当地情况往往是联系在一起的。另外一些政策是因为他们设想的非常好,却没有具体规定执行细节等方面,所以也是模棱两可的。其实施只依靠想象,执行政策的能力是不存在的。

在许多情况下,目标模糊是由于联盟使用含糊的措辞来掩盖差异。M ajone和W ildavsky写道,“在大部分涉及利益的政策中,目标是明显模糊的...(因为这是我们同意政策实施的方式,而不需要明确做什么)”(1979,pp.168-9)。为了在联邦范围内管理国家和地方的可变性和差异性,联邦教育政策往往被模糊化。然而,这种含糊不清影响实践,因为“想法越普遍,越能迎合一些状况,就越有可能以一些形式出现,但是它很少可能在预期的实践中出现”(M ajone andW ildavsky 1979,p.176)。这种吸引了决策者的含糊不清的目标,使实践者难以了解对他们的预期是什么(B rodkin 1990)。尽管模糊不清使政策成为可能,但是如果它们要回应的方式与政策目标相一致,那它就会阻碍了实践者们实施政策的能力。

这种类型的含糊不清代表着 20世纪 60年代以来联邦政府的教育政策。改革者寻求能够解决教育和社会问题的政策,而保守派和许多教育工作者抵制变革。1965年《初等和中等教育法》的目标是很模糊的,它既可以被看成激进的变革,又可以被看成温和的倡议。在激进的一面,其目的是为贫困儿童改进学校,这似乎意味着需要对州和学校实施更多的影响。联邦官员尝试鼓励学校改进,对州和地方提供意见,并评估其进展情况。然而,如何去改进学校,由于对教学和学习理解的不够深刻,每个人对此都知之甚少。同时,州和联邦政府的干预也是极少的。在联邦系统中各级执行者都要以较低能力迎接更加艰巨的任务。

这些问题被第一章的结构所强化。配套的专项援助已经接近现有的一般性援助,因为它的目的是通过抑制联邦中央的权力来调和与联邦学校资助对手的关系。联邦政府需要决定花多少钱,如何分摊它,并将钱拨付给地方政府,而地方只需将资金 “专款专用”,并将其效果展示出来,做这些事情要比改善学校简单的多。国会知道如何拨付资金,教育工作者知道如何进行学校预算。对教育办公室来说,资金分配是需要学习的,但它是常见的联邦工作。它需要每个人都有点特殊的技能和知识,但这不至于非常难于实现。

在目标的模糊性管理方面,第一条款的落实是一种实践。三十年来,为改善学校所作出的细致入微的努力近似一般援助,其中有些方面已略见成效。而且克林顿和布什总统将第一条款作为联邦努力的核心,并基于标准的改革重新对州政府和当地政府的实践进行改制。第一条款的目标发生了改变:针对贫困儿童的关于学校改进的模棱两可的声明被看起来更具体的对学生的学业进步的要求所取代。以提高学校成绩为主的《改进美国学校》和《不让一个孩子掉队》法案更注重清除模糊不清的联邦教育政策。

然而,不确定性仍然存在。一个原因与第一条款的缘起相类似:许多关于新目标的现行内容的重要决定已经下放给州和地方。虽然《改进美国学校》和《不让一个孩子掉队》法案确实有增强联邦影响力的设计,州和地方仍然是运行机构,并有很大的政治和教育的影响力。国家在公众教育方面拥有众多的政治权威,在 1965年第一章中已经显现出来,因为法案的目的在于以激发学校为中心并为州及地方控制提供支持。前者表现为以立法和资金作为目标,,而后者则表现在执政当局明显将权力下放给各州和地方。在 1994年和 2001年,中央持续授权并交由各州作出许多重要的决定以激励学校改进,这样融合了更加雄心勃勃的目标的模糊不清显现了出来,例如,用来判断学校是否运行良好的标准因州而异,因为立法允许各州自主进行测试,并自行设置评价标准。在新的第一条款中史无前例的清晰的目标,因为州政府的决定而模糊不清。(Saulny January 19,2005;O lson February 20,2002).

具有讽刺意味的是,新的第一条款不确定性的第二个来源是表面上更加精确的目标。有政策督促相关政策进一步付诸实践,但其不确定性却增加,因为改进学习非常复杂并且难于理解。现今,这种不确定性的一些来源与 1965年是有些不同的:众所周知,当时用于测验学生成绩的测试的效度具有不确定性,但是对政策来讲并不是主要的,因为在新的第一条款中,测试并没有明确的目标或者用它们来解释说明问题。在法案中关于使用测试的质疑只是间歇性地出现,因为每五年一次的的评估要对法案的效果进行评价,并且需要国会讨论其程序。然而到 2003年,测验被提上了议程,因为他们已成为判断法案核心目标实现与否的方式。数十年来为研究者们所熟知的所有的不明确之处都成了政策中突出的部分,并引发了公众讨论。随着对测验是否能够测验学生学习有效性并由此判断学生的能力和学校的进步的争端的出现,对政策和实践不构成影响的对知识的测验和使用,突然之间变成了要解决的核心问题,新的第一条款中不确定性的其他来源更加新奇。在大环境和大量学生并存的情况下确定最有效的教授和学习乘法和作文教学方式,这对教学,学习及学校改善是难于把握的。许多研究人员和教育工作者都熟悉这种不确定性,但他们并没有提出好的方案,因为没有人能够明确陈述出如何改进教学和学习,并且没有政策能够表明其是推动学校成功的关键。当基于标准的改革迅猛的进入理解不深刻和充满争议的教学及其成果的领域,它揭示了该领域的模糊性,这些都是与如何提高教学和学习,以及如何改进薄弱学校有关的。恰恰是因为对于如何提高教学、改进学习和改进薄弱学校了解甚少,这些看起来有更加精确目标的政策下掩藏着更大的不确定性和模糊性。政策目标模糊与否,至少取决于对政策目标得以实现的认识与他们所清晰陈述的目标相一致。

如果提高考试成绩和改进学校的压力变得适中,扩张的模糊性就不是什么问题了。但基于标准的改革将模糊的目标与不断增加的实现目标的压力结合了起来,这使得对教学、学习和学校改进认识的缺乏变成了政策和实践中的一个主要问题。正如西蒙和他的同事在半个世纪前发现的那样,“如果受管束的人不知道什么是他们应该做的,那么他们不能够这样做”(Simon et.al.1950,p.415)。

政策目标偏离常规做法越远,困境就会越多,这样的目标就会弱化实践者的才能,增加实践失败的风险。其关键问题是能力不足和无法胜任是由雄心勃勃的目标所造成的。模糊的目标也会影响困境,因为目标模糊使得实践者很难明白政策倡导的是什么,或者怎么去做。近来,第一条款的变革将激进与中庸结合起来。模糊性在政策形成中是必要的,但它也会削弱实践。

不管政策目标是什么样的,实现目标的手段是多方面的:在实践者的能力方面,在政策的部署方面,以及政策和实践的环境支撑方面。

手段:政策实施的办法

政策和实际情况是有差距的,虽然有时差距小,但政策的实施必须缩小这些差距。一定程度上,也取决于政策实施的方式。他们提供资金、要求或禁止行动,创造实施动机,提供适合当地条件的弹性制度并且提供指导思想保证政策实施。这些及其他手段都为社会创造工具。因为政策的产生及执行是一种政治行为,所以能够反映出政策制定者的观点及利益。尽管可以通过精心设计政策实施手段来达到与政策目标的一致,并且配置了许多资源来改变实践,但是政策手段为了限制或削弱政策而被修改。

政策实施手段因强度、对实践的影响、显著程度而变化,或者为实现政策目标与实践中发生的事情的密切程度而不同。由于只告诉实践者去做事,而不告诉去干什么怎么干,导致强而不显著的手段的效果不明显。达成目标动机强烈而超出大部分从业者能力,便是其中一例。当然,突出实践的较低的手段往往也是无效的,因为他们虽然为推动实践而提供帮助,但是由于他们在运用手段上给予很少或不给予鼓励,所以影响力有限。政策实施者没有动机去为创造能够产生实效性的技术援助,这是一个恰当的例子(Fuhrm an and Elmo re 1992;Fuhrm an and Elmore 1995)。强而显著的手段是很可能奏效的,但是一定程度上很难把控。因为要求实施者同时具备政策设定和用人的知识。政策距离传统实践方式越远,此问题越突出。

政策工具的强度和有效性并不是固定不变的,而是随着制定者的目标及目标明确程度、能力的广度以及环境中的可用资源而变化的。强而显著的政策工具偏离传统实践的程度较小,弱而不显著的政策工具偏离传统实践的程度更大。那是因为偏离传统实践越远的政策,会带来越大的不适宜,从而对实践者的能力要求也越高。举例说明,探讨 4个联邦纲要部署的手段。“政府补助金”帮助联邦机构所设立以服务家庭为主的学校全体学生,需要三个必要手段:资金、资金使用方案及不定时的审计监督。政府会对不可避免的负担进行补偿,但不会寻求在行为方式方面的改变及引起不必要的麻烦。适应性是基本的、无可争议的及切实可行的,并且地方当局需要更多有效使用工具的知识。

适应性对实践者来说代表着责任,或者是由于某些利益集团想要削弱政策,政策制定者在制定政策时要避免冲突;或者是因为环境要求政策做适当的调整。原则上讲,适应性要求鼓励政策制定者作出适当的调整并动员大家支持政策。这种情况就是说明政策有效执行所需求的知识是局部的及可更改的,并且在政策制定中心不能被动摇;因此,适应性在一定程度上成为积累实践所必需知识的手段。灵活解决这种两难困境需要做到两点,一是建立政策执行办事处,二是在价值观、利益和知识相似的情况下邀请执行者参与政策。

然而,与其他手段一样,适应性的效果还取决于执行者怎么用它,也取决于其他政策工具和执行者的能力与政策目标的关系。1994年的第一条款(IASA)的修订中设立了一个有雄心的新目标,它包含提高困难学生的学业成绩。它要求政府修订并使用严格的学术标准及严格根据标准制定的测试,并且要求学校对学生的成绩负责。与此同时,立法机关给了州政府相当大的弹性去修正标准及测试,以及制定学生成绩的标准来作为评估的依据。但是弹性制度没有与政策很好的契合:一些州政府继续着他们正在进行的改革,但是大部分只是在表面实施第一条款。州政府和地方政府当地修正标准及完善指导的能力与 IASA’s的远大目标相差甚远。并且,适应性与其他手段不吻合,比如帮助提高执行者的能力,或激励去设定强而有用的标准等。当时克林顿政府面对来自众议院及许多州的反对,许多高官认为他们不能逼迫州政府采取更多的激进方式。他们认为如果他们加强施压将会导致政治及立法等其他方面的损失。与弱势手段、低效和政治冲突相结合的变通性改善了在政策实践中收效甚微的状况。

政策手段的显著性及执行力的变化不仅与其他的手段和能力有关,还和政策的目标和环境有关。1964年,人权法案的第五条款力求通过限制以种族歧视发放基金来改变行为方式来处理美国最大的社会问题。这是很显著的,因为钱对学校的运作是不可缺少的;它也相当强势,因为自第一条款开始,联邦基金是学校预算的一部分:工作及运转都依靠联邦基金。但是联邦官员对于使用第五条款很小心,因为他们“很快意识到限制联邦基金是把双刃剑,反对的州受到了惩罚,但是由于得不到当地有效的支持,政党供给以及其他项目成功运行所需要的合作关系普遍破裂,联邦项目也收到了破坏。”(O rfield 1969,p.7)。基金缺少的威胁是显著的,由于联邦政府依赖政策实践者的政治支持,因此这只是暂时性的。这就限制了联邦官员可以推动实践多远,这很快被反对的南方官员意识到并发挥他们的优势。实施中显示人权及立法辩论的政治斗争将继续。

政策手段的卓越性及执行力的变化与政策目标规定的行动有关。第五条款对否定非裔美国人进白人学校相当有效,但对被隔离的学生及老师对学生态度收效甚微。后者与老师的信仰和态度有很大关系,同样的,有时与没有种族歧视和能力分组有关。联邦基金缺少对老师信仰及态度的影响不像对系统预算的影响那么大。另外,限制联邦基金是生硬的:在处理整个司法系统的问题上是相对有力的,某种程度上,因为运用所需的知识并对其进行回应既不复杂也不难获得。相同的手法对处理类似教室内种族不平衡的复杂问题效果并不显著,主要是因为运用所需的知识并对政策手段进行回应是复杂并且难以获得的。一种手段对于一种情况很实用,但对表面上看起来相似的另一种情况却不适用。在一定程度上是因为处理这两种状态所需的知识是很不同的。

(周娟、陈寅、张俊华译)