谢 霓



从慈善组织看我国慈善事业的不足及发展建议

谢 霓

重庆大学法学院

汶川大地震后，我国的慈善事业迎来了新的发展契机，当然也暴露出慈善事业的诸多问题。该文以慈善组织为切入点观察慈善事业的发展问题，同时介绍和借鉴其他成熟慈善组织的运作经验和慈善理念，如美国的纳税“劝捐”和香港的“小政府，大社会”都极富借鉴意义。并根据该文已分析的慈善事业中有关慈善组织的问题，尝试提出有针对性的解决建议和指明适合中国慈善事业发展的道路。

慈善事业 慈善组织 基金会 公信力 监管

慈善的发展是现代文明的发展成果，也是调节贫富差距的重要杠杆，更是温暖满人间在法治社会中的重要标志。慈善在现代社会不再是同情心的偶然发作，也不再是富人所背负的道德枷锁，它已经成为一种事业。它通过合法的社会组织，以社会捐献的方式，来实现和保障整个社会民众的的基本生存权利。现代慈善事业与传统慈善活动相比，出现了捐献者与受助者走向分离，但是这与政府的征税再用之于民不同，它是传统直观的人与人之间的想互帮助的复杂化，也带来了救助范围和种类的扩大化和多样化。慈善组织充当了中介体，这是社会分工与提高效率的必然结果，这种中介体的出现使捐献者与受助者在一定条件下分离，使他们在心理、人格方面的不平等得到严格的控制，捐献者少了高高在上的施舍者色彩，受助者少了处于落魄地位的羞耻感与报恩的负担。所以慈善组织的出现是现代慈善的重要标志，更是现代文明的重要标志。

2008年的汶川大地震牵动了全国人民的心，是将会被永远记录的灾难性悲剧，这个事件充满了泪水与痛苦，但同时多难兴邦，这个事件不仅仅展现着当代中国的社会进步，彰显着人性的光辉，更促进了我国慈善事业的发展，成为我国完善慈善制度尤其是慈善捐赠制度的契机。中国现代意义上的慈善事业开始了在萌芽阶段之后较为迅速的发展，也得到了社会各界非普遍关注。其中广大志愿者的不远万里奔赴支援，广大企业的亲自前往捐款送物，“捐款门”事件的关注程度，不仅表现着中国慈善事业的发展，同时也暴露出了中国慈善捐赠方面的诸多问题。本文主要以慈善组织为观察视角揭露问题，借鉴经验，提出建议：

1 我国慈善组织存在问题分析

第一，慈善组织的公信力不足，无法充分发挥中介机构的作用。汶川地震后，不断有报道说许多中小企业亲自运送捐款物资到灾区，将其交予灾民。这一举动固然令人感动，但却是慈善组织作为中介者缺位的具体体现。中国现在有公信力和影响力的慈善组织实际上都是借助于政府的公信力，正如消费者协会一样，在大多数老百姓的眼里都是把它看成了我们政府的一个行政部门，因此当代中国实际上很少或者说根本没有具有第三方民间公信力的慈善组织。正因为如此，“骗捐门”、“捐款门”等社会丑闻受到相当大的关注。这些舆论压力是慈善事业和慈善组织发展的重大动力，但也是慈善组织发展的巨大阻碍。由于公众的不信任使民间的慈善组织难以发展，民间慈善组织的缺失又使公众捐款渠道不畅，最终限制了慈善事业的发展。

第二，慈善组织的设立条件较高，个人或企业成立基金会困难大。在西方社会，慈善基金会是慈善机构中的极其重要的一类。慈善基金会可以分为公募的慈善基金会和非公募的慈善基金会。公募的慈善基金会在监管与运行过程中受到严格的监控。公募的慈善基金会虽在慈善组织中占有重要的一席之地，但在我国的发展空间不大。因此我们需要把目光投向非公募的慈善基金会。我国的非公募慈善基金会在设立上是特许主义，我国的企业慈善基金会就是属于此类。在中国社会科学院经济学部企业社会责任研究中心主任钟宏武看来，中国慈善基金会事业陷入一种尴尬境地：一方面是真正阳光运作的慈善基金会特别是非公募型基金会很少，另一方面是国内的民政部门出于对基金会洗钱或其他商业目的的担心，而采取了对非公募慈善基金会的成立不鼓励的政策。按照国务院2004年6月1日颁布的《基金会管理条例》第八条，企业慈善基金会成立的条件如下：“特定的公益目的而设立；非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币，原始基金必须为到账货币资金；有规范的名称、章程、组织机构以及与其开展活动相适应的专职工作人员；有固定的住所；能够独立承担民事责任。”可以看出设立慈善基金会的门槛较高。受到这样的影响，我国慈善组织发展途径并不畅通，迄今为止，我国仅有慈善组织200余家。而在美国，却有12万家之多。民间慈善组织发育不良，发展缓慢，慈善事业自然归由政府主导，于是慈善活动就像突发性的各种灾害一样，也变成一种突发性、临时性、受一时情感冲动支配的活动，只在灾祸突然降临的时候，人们才在政府的“循循善诱”下想起慈善。

第三，慈善组织的地位尴尬，现存具有影响力的慈善组织性质难以界定。我国现存的合法、有影响力的慈善组织目前处于尴尬地位，它们既具有国家机关的性质，又具有民间团体的性质。笔者在走访福建泉州慈善总会的过程中了解到，中国现在的慈善总会实际上是处于一种双轨制的领导下，人员有公务员编制也有属于劳动合同关系的，性质无法界定。吸收社会的捐款仍然是建立在政府公信力的基础之上。而另一个作为捐款三大渠道之一的中国红十字会也是如此。工作人员工资由政府财政划拨，慈善款项只能用于慈善事业，不能用作投资。存在银行的慈善资金将不可避免地贬值，更不用说遭遇金融危机之时。但是笔者也了解到慈善资金管理的进步与科学化，如以企业的运作基金分红的形式存在，或以较高的固定利率借给政府担保的重点项目建设。

第四，慈善组织的管理监管规范空白，可作为操作的依据较少。现在国内慈善基金会缺乏第三方社会监督，容易引起公众猜疑，公众猜疑又导致很多企业不敢设立基金会。陈发树的基金会设立事件充分说明了这一点。而慈善组织尤其是慈善基金会要发展自然需要有效的管理，从而实现资金保值增值。此外其高级管理人员的素质要求丝毫不逊于一个公司的高级管理人员的任职要求。因此管理人员的工作评定标准又是另一个需要思考的问题。

2 先进慈善事业经验借鉴

说到慈善事业发展较为成熟，慈善制度构建较为完善，慈善文化渗透较为彻底的西方国家，很容易便想到美国。美国不同于其他的欧洲国家，注重社会的高福利、完善的社会保障，而是注重于慈善事业，以其作为社会的第三次分配，发挥着调节贫富差距的重要杠杆作用。美国主要依靠以下方法发展慈善事业：

一是征税“劝捐”。美国社会为公众提供了两个路径发展慈善事业，一个是通过纳税人纳税，成为政府财政收入，再变为政府财政支出，用于公共慈善事业;另一个是个人直接捐助款项给慈善组织，再由慈善组织划拨善款用于慈善事业。这两个路径不分优劣在美国社会中都发挥着重要的作用。对于希望发展慈善事业的人们，第二个路径当然是他们的首选，比起财政划拨，通过慈善组织的捐赠至少能够明确地保障自己的钱财用于慈善事业。因此慈善捐助在美国社会如同纳税一般占有重要的地位。而且美国还通过高额的遗产税迫使富人将自己的遗产用于社会，而非形成庞大的家族事业，使贫富悬殊加剧。

二是制度保障。美国的慈善事业机制相当完善，尤其是慈善组织的运作管理监管制度相当成熟，这一点极其值得我们学习。美国是一个自律与监管并重的国家。它的自律来自以下两个方面，一是采用公司化运营模式，内部监管作为自律的一种形式为各类慈善基金会所采纳。二是行业自律，这与公司企业的行业自律也颇为相似。而它的监管主要包括公众舆论监督和政府行政司法监督。在行政司法监督中，美国对慈善机构善款使用的监督分为两种手段、两个层面，即法律手段和行政手段，以及联邦层面和地方层面。在法律手段上，美国有税务法和非营利组织法案等规范和约束慈善机构的行为。在行政手段上，联邦政府的国内税收署就是实际上的慈善机构主管部门。对公众舆论监督而言，企业的慈善捐赠在美国的公民社会意识中已经成为了企业的社会责任，社会舆论导向对于慈善的发展也有着相当大的强制力，不用说一个成功的企业和商人，即使一个普通人如果选择不捐款，则需付出巨大的社会代价，他将丧失个人声望和已有的社会地位。

中国有着自己的特殊国情，与美国社会有着很大不同，不可能全部移植。反观中国国内，慈善事业发展较为成熟的便是中国香港。笔者曾接触过香港的慈善家杨先生，了解到现在内地也在积极地学习香港的先进慈善经验。我们知道慈善事业的发展动力主要是善心与利益。而香港慈善事业成功的最为重要的原因就是因为香港的慈善文化、慈善意识已经渗透进了社会的各个阶层，成为了人们的一种生活方式。香港是一个有着700万人口的城市，政府却只有三个司，因此需要大量的非政府机构参与到社会管理和社会服务之中。正是在这样的背景下，慈善组织因少了政府的约束而有了更大的发展空间。其中以香港社会服务联合会和保良局为代表的非政府组织，在慈善活动中极为活跃，发挥着重要的作用。

3 我国慈善事业发展建议

在当今市场经济的条件下，任何社会事业的发展都离不开制度机制的保障，需要制度与机制对其进行规范。慈善事业的发展对于健全的制度保障的需求更是毋庸置疑。

第一，转变政府职能，明确分工顺利过渡。发展慈善事业等社会公益事业是政府义不容辞的职责，同时政府又是发展慈善事业必不可少的推动力量。众所周知，我国是社会主义性质的国家，人民政府更应该承担起消除两极分化的责任。政府是政治权力和经济权力的集中代表，是社会资源的最大拥有者和分配者，对慈善事业发展的影响作用最直接、最明显、最有效。但是，当前我国政府存在职能太过广泛的问题，同时习惯用行政手段解决社会问题。慈善事业也不能免俗，受到政府的主导。因此需要明确分工，明确各自的发展方向。我国政府的发展方向应是建立和完善以社会救助制度、社会优抚制度、弱势群体保护制度和社会福利制度为主要内容的慈善事业和社会保障制度。政府应当放宽对民间慈善组织设立的限制，积极履行监管工作等间接管理而非直接管理领导工作。

第二，双轨并行，慈善组织逐步摆脱对政府的依赖。在慈善事业上，外国的先进经验值得借鉴，但是不可盲目移植。基于我国的特殊国情，政府的影响力巨大，慈善事业的萌芽阶段力量弱小，应当坚持官办慈善与民间慈善双轨并行，相互促进。我国的慈善事业有其发展特点，民间与政府力量的互动，也是慈善事业的发展动力之一。从慈善的本质以及先进国家和地区的经验来看，民间慈善必然应当成为慈善事业的主体之一。政府过多干预慈善事业，会导致捐赠者对慈善事业的公信力产生怀疑。目前，政府给予民间慈善的空间一直有限，对于民间组织的约束，一直非常严格。所以在制度设计中，应该让民间慈善与政府慈善处于一种平等的地位。政府对于民间慈善不是一种领导与被领导的关系，应当是一种监管与被监管的关系。在现在这个过渡时期，慈善组织可以依靠政府积累资本金、运作经验，最后摆脱对政府的依赖，建立自己的公信力与影响力。

第三，立法“劝捐”,完善慈善立法体系。根据上文的介绍，可以知道美国慈善事业发展的动力之一便是法律的迫使。而反观我国，慈善立法还有许多空白，我国应尽快建立完善慈善法律体系。首先制定一部慈善事业的基本法，作为发展慈善事业的基本依据。具体内容上，慈善法应该涵盖有关慈善组织、慈善募捐、捐赠者的权利和义务等慈善事业中重要问题的具体规定，以弥补当前慈善事业领域的立法空白。另外在纳税问题上，也应尽快实现和保障捐赠人的利益。捐赠增多和多样化是慈善组织发展的直接助力，对于慈善组织的设立上，立法也应正确引导，鼓励建立，而非一味地严格限制成立。

第四，完善监管，合理管理慈善组织。针对不同的慈善组织采取的监管措施应当是不同的。监管民间慈善组织的机构应当是在现有政府机构中进行安排调整，不需要另行设立。具体而言，比如监管公募性民间慈善组织相较于非公募性的慈善组织应该更为严格。对于前者可以采取类似于监管上市公司的模式，如不定期抽查，信息公开，捐赠者公众舆论监督等。对于后者，外国的监管主要是防止利用慈善组织洗钱，因此，我国监管的目的也应在于保证捐赠者不是通过慈善组织来进行违法犯罪行为，如关联交易、洗钱、违规资本运作等。其次，向公众公布、向捐赠者反馈慈善款项的运行情况，是否落实到其事先设立的慈善项目等事项。真正做到公募性慈善组织的阳光运作，非公募性慈善组织的合法运作。目前国家民政部虽然每年会对非公募基金会进行年检，但由于人手不足，使得这种制度形同虚设，因此法律对非公募性的基金会设立极其严格，监管无法跟上也是一个重要原因。以上具体措施在一定程度上可以解决现在面临的问题。但是建立相应完善的监督约束机制，实现对政府慈善和民间慈善的监督才是最终目标。对于慈善组织的管理，也是一个值得思考的问题，市场化的发展趋势使慈善组织的运作与公司企业的运作极为相似，但是由于慈善事业的利他性与公益性这个本质的不同，应当平衡好公益事业的发展和捐助款项的保值，发展公益信托产品。

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