农用地定级估价与应用研讨会综述

由国土资源部土地整理中心、中国土地学会土地经济分会与南京大学共同主办的“全国农用地定级估价与应用学术研讨会”于2009年12月11日至12日在南京大学举行。来自国土资源部土地利用管理司、国土资源部土地整理中心、中国土地勘测规划院、江苏省国土资源厅，以及30多所高校等单位共80余位专家和学者围绕农村土地市场、农村土地制度、农村土地管理、农用地定级估价及应用等热点和难点问题进行了研讨。

1 农村土地市场

农村土地使用权流转及市场建设是本次会议着重探讨的内容之一。农村土地使用权流转对于农民增收、农业规模化经营、农业产业结构调整及农村可持续发展具有重要意义。中国社会经济发展不平衡，各个地方农地流转的表现形式、影响农地流转的因素也各有差异，转包、转让、租赁、委托、“四荒”拍卖、返租倒包、股份合作被认为是目前中国农村土地流转的主要形式。有专家从城乡统筹发展的视角构建了农村土地市场型流转模式，其关键环节包括成立土地流转中介机构、确定流转基准价、发布流转信息、签订流转合同、流转后使用与监管等。农村土地流转的驱动力也是专家热烈讨论的问题之一。有专家从行为经济学的角度分析农民行为对耕地流转的影响，认为高、中收入群体和外出打工是影响耕地流出的最主要因素，而低收入群体和农产品价格偏低是影响农民种地的重要因素；城镇户口已不再是吸引农民转移的主要因素，农民对耕地的放弃已开始趋于理性。还有专家从流转价格的视角剖析农村土地流转的驱动力，地均家庭人均收入、打工兼业人口比例、恩格尔系数、外来人口承包土地面积比例、家庭总收入和土地抛荒率是影响研究区农地流转价格的主要因子，其中土地抛荒率对农地流转价格起负向作用，其余5个为正向作用。

虽然在探讨农村土地流转模式和驱动机制上取得了一定成效，但也发现农村土地流转过程中暴露出了诸多问题。如运作程序不规范、收益分配混乱、流转价格内涵单一、农地价格不能反映价值、农地产权权能模糊、农地流转价格缺乏历史继承性和基准价格参考、农地流转价格信息流通不畅、政府干预影响农地流转价格的真实体现、农村社会保障制度相对滞后等。因此，需要深入分析农村土地流转的内在机理以及流转价格机制，建立农村土地流转管理制度、构建和完善农村土地流转市场。

与会专家认为，农村土地流转价格是农村土地市场的核心，构建农地流转价格体系、完善农地流转价格机制是推进农村土地市场化的关键。有专家认为要从农地的价值出发，揭示农地价格的本质，并从不同角度划分农地价格体系，进而提出农地价格管理体系。有专家认为在农村土地流转时存在农地使用权价格、农地承包经营权价格、农地流转价格等价格形式，其中农地流转价格是农地承包经营权价格的表现形式。农地使用权价格与农地流转价格取决于地块的用途、使用年限以及各自的价格形成机制等因素。

为了积极促进农村土地流转，有效释放农村区域的发展动力，与会专家认为，不仅要建立和完善农村土地市场，还需要在“同地、同权、同价”的基础上，将城乡分割的土地市场纳入同一体系，从而形成“同地、同权、同价，同市”的城乡统一的土地市场体系。同时，积极总结经济发达地区的成功经验与做法，鼓励在合法的框架内进行试点、创新，不断充实和完善现有土地市场法律法规体系，持续推进城乡统一土地市场制度建设。

2 农村土地制度

十七届三中全会提出的“稳定和完善农村基本经营制度”、“健全严格规范的农村土地管理制度”为农村土地制度建设提出更高的要求。农村土地产权及其流转制度改革一直是农村土地制度建设和改革的重点和难点。有专家试图通过文化、法律、治理、行为4个不同层面因素对产权和流转制度改革的影响分析，阐述它们路径选择的逻辑，指出农村和城市内部的改革虽然在时序上不同，但存在路径选择逻辑上的共性。有专家借鉴英、美等国家征地补偿制度中的合理、公平补偿的核心价值观，提出应提高中国征地补偿标准，建立农地价格评估机构，赋予农民集体申诉权，并通过建立土地纠纷仲裁机构和司法救助渠道等完善征地补偿机制。

会议指出，要充分认知公共投资的增值效应，完善农村集体建设用地流转收益分享机制。一是农村集体建设用地增值来自于自然增值、投资增值、规划增值三个部分，需要建立农村集体建设用地土地增值税收制度，使得投资增值中的公共投资增值、规划增值收益更多地为公众所享，实现土地增值的公平化分配；二是建立可转让的发展权制度，使得丧失发展权的用地能够共享地利，同时严格可转让的发展权交易管理，以切实保障农户合法权益为前提，适时适度推进农村集体建设用地流转；三是以落实省级层次耕地保护责任制为基础，鼓励在合理的区域空间引入市场机制，完善城乡建设用地增减挂钩制度，使得建设用地减少区可以分享城镇用地增值，实现城乡地利共享；四是全面推进农村建设用地基准地价评估工作，为农村建设用地合理、规范流转，维护农村集体及农户权益提供相应的地价制度保障。

会议认为要充分关注被征地农户的生计，建立强制性农村土地流转的后评估制度：一是以项目为依托率先建立征地后评估制度；二是构建多层次的征地后评估制度，全面评估被征地农户生计；三是适当缩短征地区片综合地价实施期限；此外，还要充分突现土地资本的资金融通功能，探索多样化的融资模式，创新土地金融制度。

3 农村土地管理

目前中国农村居民点管理面临较多困境，无序建设、用地布局分散、违规建房、一户多宅和私自转让等现象较为突出，是今后农村土地管理的重点和难点问题。有专家认为农村居民点布局分散常导致基础设施建设成本高、配套难，依托新农村建设促进农村居民点有序、有效集中是解决农村居民点用地粗放、利用率低、布局分散等问题的重要途径。居民点整理和集中受农户的文化程度、家庭结构、收入水平等不同因素影响，应具体分析并针对性的提出对策措施。与会专家指出，农村居民点的整理和集中要注意以下几点：一是要深入分析农户意愿并进行引导；二是要进行居民点整理的适宜性评价，如引入集对理论测算居民点的态势度；三是要在集约利用评价的基础上测算其集约潜力；四是要明确集约挖潜的重点区域和时序安排。农村居民点的整理和集中既是农村居民点节约集约用地的必然要求，是改善农民生活环境的客观需要，也是实施城乡土地置换解决区域发展中建设用地指标约束的有效途径。

4 农用地定级估价及应用

农用地定级估价是开展土地利用总体规划、土地管理决策的重要基础性工作，农用地定级估价及应用也是本次会议的核心议题。参会专家就此进行了广泛和深入的讨论，探讨的内容主要涉及农用地定级的方法、农用地定级估价与城镇土地定级估价的衔接、农地价值评估与核算、农村居民点的分等定级以及农用地定级估价的应用等。有专家运用缓冲区法和最短路径法，建立定级因素因子体系；运用改进的意愿调查法对农地资源非使用价值进行评估；提出对农民居民点分等时应以行政村为基本单元，重点考虑交通条件、房屋新旧程度、建筑密度与容积率、村内基础设施、复垦难易程度及利用方向等因素进行评估。有专家认为城镇土地定级估价和农用地定级估价的原理基本一致，定级方法大体相同，估价结果相互承接，因此实现两者有效衔接是可行的，并能成为政府税收的依据、市场定价的基础、土地流转的尺度。探索农用地定级估价与城镇土地定级估价的衔接与应用，有利于构建城乡一体化的地价体系，并可为农村土地市场建设提供技术上的支持。

国土资源部土地整理中心的专家还简要介绍了全国农用地（耕地）分等成果及其应用情况。全国农用地分等工作历时十年，取得了报告、图件、数据库、数据表册、影像资料和标准样地实物等一系列丰富成果：共调查1000多万个单元，村级调查样点600多万个，涵盖2608个县级单位，省级汇总单元30多万个，建立标准样地5万多块。以县级土地利用现状图为基础，编绘县级以上各类成果图件3万多张，汇总编绘了全国1∶50万、1∶450万农用地等别图；建立了1∶50万农用地分等国家级汇总数据库，实现了国家、省、县三级农用地分等数据库的联动。全国农用地（耕地）分等采用“国家控制、省级指导、分县实施”的组织方式，以县级土地利用现状调查为基础，完成了31个省（区、市）的农用地分等并汇总形成全国成果，摸清了等别分布状况，实现了等别的统一评价、系统分析和全面比较，构建了土地管理的科学基础和依据。农用地分等定级估价成果是中国历史上最系统、全面、准确和最宝贵的土地调查评价资料和成果，已在土地利用总体规划、耕地占补平衡、基本农田调整划定、耕地占补平衡、耕地产能核算、主体功能区划分以及国土整治规划等领域得到初步应用，形成了一批重要的试点和示范成果。今后10年，土地分等定级工作将在进一步完善现有定级估价技术规程的基础上，充实农村集体建设用地定级估价规程，并形成有效的更新监测与调整系统，从而实现土地宏观调控的及时性，并积极服务于农村土地管理制度改革。

（南京大学 赵小风、黄贤金、钟太洋执笔）