郭英莉

(中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

一、治理理论兴起的原因及其特征

治理理论是20世纪80年代末期，西方的政治学家和管理学家在研究社会政治和经济问题时，发现了市场和社会政府在配置社会资源中的失败：市场在限制垄断、提供公共产品、约束和克服生产的随意性等方面存在局限，无法达到资源的最佳配置。同样，政府的计划手段，因为统得过多、管得过死、排斥竞争等也不能达到资源配置的最优化。所以，当时的政府不能有效促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思过程中产生了治理理论，这是治理理论兴起的直接原因。

全球化运动的影响是治理理论兴起的外在原因。全球化时代最重要的特征是：跨国组织(transnational organizations)和超国组织(supernational organizations)的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权利日益削减。政府在其原有的统治范围及能力权限内，已无法有效地对其实施组织管理。同时，在跨国组织之间，为了保持平衡和利益，也需要构建一种新的全球统治秩序和规则。全球化运动不仅对民族国家内部的管理提出挑战，也对其对外战略和发展定位提出了挑战。由此，治理理论便应时而生。

治理理论的基本特征有以下几方面：第一，公共权力的多元性。政府并不是国家唯一的权利中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就可能成为各个不同层面的社会权利的中心。第二，各类主体的相互依赖性。不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系，必须彼此交换资源、持续协调才能顺利实现各自目标。第三，治理手段的多样性。与传统的管理手段相比，治理理论中的管理手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的合作和协商。第四，管理目标的明确性。政府不再是无所不包的“全能型政府”而只是“有限政府”，从而能够运用新的工具来加以引导和控制，使其目标进一步完善，是公开、公平、民主、市场、服务等价值的体现。

二、治理理论对我国构建和谐社会的启示

治理理论作为一种新的公共管理理论，不但强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作与互动，通过各种力量和资源以谋求“善治”的社会体制。

当前，我国为了构建社会主义和谐社会，需要政府职能的重新定位和完善、市场经济的进一步改革和完善、公民社会的培育以及实现三者之间的协调互动，治理理论的引入能够更好地实现三者之间的良性互动，对构建社会主义和谐社会有着重大的理论启示。

第一，在市场经济和社会化大生产条件下，几乎所有的公民都必然存在于一定的社会自治组织中。政府实现社会公共管理的主要对象不再是单个公民，而是一个个法人或非法人社会团体，如企业、学校、政府机关、部队等。对市场和社会而言，也有消费者协会，各行业协会，学术研究会，各级工会、妇联，农村村民委员会、城市居民委员会等。所以，国家在设计建构社会公共管理模式时，就不能仅仅考虑到政府，还应该充分考虑到市场和社会自身的自治性，即其自我调节、自我控制的功能，充分考虑到各种社会自治组织在实现社会公共管理中的作用。

第二，在西方治理理论中，强调打破国家与市民社会的二元对立，把对社会的有效管理看成是两者的合作过程，要求两者共同承担责任。从世界历史发展来看，人类文明发展到今天，市民社会与政治国家的关系本身已更多地从分离、对抗走向协调与合作。那种原始的二元对立色彩即使在资本主义国家也明显减弱。社会生活本身已经变得越来越自主、自由。国家对有些事情，仅靠政府确实已经无法圆满解决，这就需要社会自治组织的协调与合作，客观上要求社会承担更多的自我管理任务。这一切将导致政府与市民社会从二元对立走向一元协调。

第三，按照西方治理理论寻求实现社会治理和善治的过程中，政府和各种社会自治组织之间的关系是相互依赖的。他们通过信息的交流和利益的互动最终形成自主自治的网络。这种自主自治的网络系统是一种为了共同的公共利益而自觉联合起来的联合体。这种联合体的特征不再是单向监督或控制，而是自主合作；不再是高度集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再简单地追求一致性和普遍性，而是在最大限度满足不同社会主体共同利益的前提下实现社会公共利益最大化。很显然，这更有利于消除社会冲突，维护社会稳定，构建和谐社会。

三、社会主义和谐社会的治理结构

探寻社会主义和谐社会的治理结构，实质上就是在社会主义和谐社会的治理过程中，确立治理主体和客体、行为准则、治理方式及其相互关系的过程。因此，只有政府、市场、其他公共机构和个人诸权力单元达到均衡，才能实现社会资源的优化配置，使社会治理结构与治理主体之间实现和谐。

第一，确立“多中心治理”理念，实现治理结构的均衡。在当代“多中心治理”精神下，政府组织必须在整个社会中承担十分重要的角色，特别是在合法地使用暴力、实现公平价值方面，仍然发挥着其他组织不可替代的作用，但政府不再是社会管理的唯一权力中心。非政府组织、社区组织及公民自治组织与政府一起承担管理公共事务的责任，这些组织的权力也应得到社会和公民的认可。在多中心治理模式下，政府的各级行政部门及公职人员，必须以“参与、互动、合作、服务”为理念，平等地对待其他社会组织，构建共同治理的合作伙伴关系。

在这种合作治理过程中，公民及社会组织的参与，已经不再出自政府的“民主恩赐”，而是作为自主治理的一极，发挥着不可替代的作用。多中心治理并不拒绝控制和规制，在多元化、多样化、分散化的社会环境中，矛盾、冲突、差异、偏激等现象的存在十分正常，社会治理者应该善于通过谈判和协商，化解各种矛盾和冲突。认可社会权力主体多元化的现实，是完善治理结构的认识基础。在此基础上，要达到治理结构的均衡，包括主体结构的均衡和价值结构的均衡。治理主体结构的均衡是指各权力单元在合作治理过程中形成的优势互补、竞争博弈的平等关系。

第二，重新定位政府职能，转变政府行政方式。政府的大部分职能在于战略上的指挥者、制度上的供给者、目标上的引导者、行动上的协调者及各种创新活动的激励者和合作者，而不仅仅是公共物品的供给者。由于市场经济在中国逐渐发展成熟，社会利益格局开始多元化，公民的需求也日益多样化。那种强调计划、标准化、程式化的公共服务方式已经不能满足公民日益增长的各类需求。在构建和谐社会的宏观背景下，政府必须正视各阶层民众的不同利益诉求，政府决策必须建立在民众有效参与的基础上，实现公民和政府的良性互动。政府必须以平等的身份与多元的社会主体进行平等的协商与合作。政府必须从实际出发，提供满足公民实际需求的公共服务，“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”。而且，政府提供公共服务的方式应该多元化。政府应该从直接提供公共服务转到为市场和社会制定规则上来。在治理理论视角下，政府主要承担的是建立指导社会组织行为者行动的共同准则和确定有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。

第三，努力提高公民的参与意识和自治能力。公民参与管理是公共行政治理改革的基本原则。公民不仅是各种公共服务的消费者，更是公共服务的监督者，其在参与管理中要实现自己的权利和价值。公民参与政策管理过程有利于消除社会冲突，维护社会稳定，构建和谐社会。但是，这种参与的基础是公民具有良好的自治能力和民主意识。客观上，信息技术的迅速发展，也增强了公民和社会在信息和知识方面的占有量，从而削弱了传统政府的信息优势地位，密切了政府和公民之间的沟通、反馈，加强了彼此之间的回应性和依赖性。

四、结语

在我国社会主义和谐社会构建过程当中，治理理论为我们提供了可资借鉴的理论模式和分析框架。在我们构建社会主义和谐社会的征途上，治理理论为我们提供了新的视角。它提倡多元、互动、民主、自治等理念为构建社会主义和谐社会提供了巨大的支持。它是一种能应对复杂、变动、多样社会环境的，具有很强灵活性和适应性的机制。从某种意义上讲，治理理论所要达到的理想状态正是社会系统内部各个主体、各个部分之间相互协调的和谐状态。由此，治理所要达到的目的正是政府、市场和公民社会三大部门之间的和谐共处。所以，治理理论对促进我国社会主义和谐社会的构建有着重要的借鉴意义。

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