徐改

（中国浦东干部学院 教研部，上海 201204）

试论利益多元背景下的政府官员角色错位

徐改

（中国浦东干部学院 教研部，上海 201204）

从利益多元背景下来分析，政府官员也成为一大利益主体，具有正当的利益诉求；在我国目前的现实情况下，一些政府官员存在着通过权力而追逐不当利益的现象。政府官员角色错位与我国长期的官本位思想有关，与我国市场经济条件下权力的约束力、透明度不够有关，与我国传统文化中的重人情、讲关系有关，与官员自身的人生观、世界观、道德修养、党性修养、心理状况有关。防止政府官员角色错位需要重新定位政府官员角色职能，建立健全角色考核机制，改革探索角色选任机制，确保政府官员角色正当利益。

利益多元；政府官员；角色；角色错位

自改革开放以来，伴随着经济体制改革的进程，中央与地方分权、政府对国有企业放权让利并鼓励多种经济成分并存发展，以及国民收入分配向个人倾斜等，出现了一个与计划经济时期利益统合相反的变动趋势，也是中国社会发生的最深刻变化，即利益主体多元化。多元经济格局的确立与思想观念的逐步解放，使人们长期被压抑的利益意识突然觉醒，“君子爱财，取之有道”这一古训也重新焕发活力，得到人们的认可与推崇。个人利益关系体系、企业利益关系体系、部门利益关系体系、地区利益关系体系多层次耦合，人们对利益的追求以及在此基础上所形成的社会利益竞争，为社会提供持续的强大动力和活力，使我国的经济社会建设取得了巨大成功。然而，这种利益追求也带来许多消极的东西，其中最突出的便是某些掌握权力的政府官员利用职务进行的逐利行为给社会带来了不公平与腐败，成为阻碍社会和谐发展的一大顽症。

一、认识政府官员利益主体的表现

所谓利益主体，就是指在一定经济关系下从事生产活动和其他社会活动的利益的承担者、追求者、实现者和归属者。不同形式、不同内容、不同功能、不同性质的利益之间的矛盾，必然要通过利益主体来传递，必然表现为利益主体之间的矛盾。[1]（P41）政府官员在利益多元社会中，也是客观存在的利益主体。鉴于本课题从政府角度切入研究，故对党委、政府、人大、政协、领导干部不做区分，统称“政府官员”。

从制度设计上看，政府官员是代表政府与广大人民群众进行社会事务管理的人群，掌握有一定的管理权限与社会资源，拥有一定的职务与影响力。从理论上说，政府官员应该是公共利益的代表者和人民的公仆，代表广大人民群众的根本利益，因此，是不应该在利益的博弈中与民争利的。我们党确立了“立党为公，执政为民”的宗旨，强调执政党没有私利，而是为公众谋取福利。在计划经济体制下，政府控制了所有经济领域的活动，并包揽了所有的社会事务，人反而成了无足轻重的符号和螺丝钉，人的利益也被淡化与消融，整个社会也成为一个利益高度整合的一元化社会。然而，在市场经济得以不断深入与确立的形势下，以利益多元视角加以审视，现实情况则会不同。比如，目前我国的人大代表与政协委员，往往得代表某一区域、某一群体的利益，充当某一特定群体的代言人，这样才能充分表达各种利益群体的诉求，有利于听取各种意见，平衡各方利益，有利于社会稳定与和谐。

政府官员的利益诉求在理论上与现实中也得到佐证。当今世界，社会活动充满着矛盾，一切社会活动的中心就是利益。处于不同群体、集团、阶层、民族和国家中的人们，具有不同的利益目标和利益诉求。没有利益，人们从事社会活动就丧失了目标，社会主义社会也概莫能外。[1]政治学常识也告诉我们，任何一个政府除了利用政府本身所具有的行政力和法律强制力，它还必须运用其他手段和资源，来动员社会力量并整合社会利益。这些手段就包括运用经济杠杆作用来调动人们的积极性，通过利益调整达到资源优化配置、提高效率的目的。改革开放之所以取得巨大成效，就在于对私有财产的确认而极大调动了人的积极性与活力，政府之所以能用利益来动员社会，必须以承认人的私利为前提。[2]

作为一个现实的人，政府官员同样可能追求利益，这一欲望甚至可以说是本能的。诸如工资收入、奖金福利、工作稳定性、政治升迁、社会声誉等等，都构成政府官员从事公务工作的回报或者产出。[3]这里面有正当的经济收益，有介于正当与不正当之间的人情往来收益，有政治前途预期与权力影响所产生的各种收益，还有这一职业所具有的稳定、福利等收益。应该说利益是个综合体，精神上的愉悦享受、社会的好评夸奖、威望名声的获得都是一种利益。当然在我国这样一个有儒家传统文化的国度里，报效国家、鞠躬尽瘁的精神在官员中也是客观存在的。

二、剖析政府官员角色错位的原因

在市场经济条件下，我国政府的功能与角色表现出某种不适应，缺位、越位、错位等现象层出不穷。其中，政府官员角色错位的表现尤其明显，即某些政府官员在行使公权力的时候，产生为自己谋求个人私利的行为与心理。他们不再是公共利益的代言人与管理者，因在履行职务行为时想到的是谋求自身利益。这种借助职务与权力为自己谋求不当利益，就是一种政府官员的角色错位。他的立场与身份不再是公务人员，而堕落为某些投机钻营的不法之徒的“保护伞”、“分赃者”。一些“寻租者”把自身与政府官员的利益捆绑在一起，让政府官员利用职务、资源、权力等条件为自己谋取私利，钱权交易，并实现利益均沾。政府的公权力也蜕变为部门权力，出现了“公共权力部门化、垄断化”现象。政府官员角色错位的原因是复杂的，既有主观的，也有客观的；既有必然的，也有偶然的；既有传统的文化因素，也有现实的经济因素。

首先，政府官员角色错位与我国长期的官本位思想有关。

几千年形成的官本位观念根深蒂固，难以在短时间内从根本上消除。把政府官员视为“人上人”的精英，认为这一群体“无所不能，无所不知”，因而具有统治支配他人，更多享受利益的权利。正因为如此，政府管理职能的触角也伸到经济生活的一切环节，甚至包括日常生活的领域。计划经济体制的确立和发展，加重了官本位体制的社会根基。同时，由于长期人治政治的影响，形成重权而轻法的传统习惯，某些政府官员常常以言代法，在日常生活中，一些人也以钻法律空子、靠人情“走后门”为荣，甚至个别政府官员认为利用公权谋取私利也是无可厚非的事。同时，由于我国在转型期各种法律、法规不健全，监督体系乏力，为地方政府官员利用公共资源致富造成很大的灰色空间。在被处理的一些贪官污吏中，往往会有“巨额不明财产”，很大部分就来自日常人际关系中礼尚往来的所得。表面上看，是人情世故，其背后实质是官员的权力背景。

其次，与我国市场经济条件下权力的约束力、透明度不够有关。

政府官员之所以能利用权力来进行利益补偿、改善生活、最大限度地满足各种要求，就是因为他们手中握有能够支配各种资源的巨大的权力。为此，政府官员可以利用这些权力来实现个人的利益，也就是说，当他们有以权谋私的要求时，往往有着以权谋私的充分条件。[2]由于我国从计划经济向市场经济的过渡是一个渐进的过程，因此在一个很长的时间内会呈现出新旧体制并存的局面，一部分是按计划经济规则办理，另一部分按市场规则办理。由于处在从计划经济向市场经济过渡的时期，政府职能与市场职能之间的界限处于不断地调整变动之中，社会生活中哪些事应由政府来管，哪些事可以由市场来管，往往不是十分清楚。这些都为政治权力违反市场规则带来了方便，成为政治腐败滋长的重要条件。在全社会的利益大博弈中，政府官员处于一种特殊的地位。这是因为他们手中掌握着能够支配社会各种资源和干预市场的巨大权力，在社会利益博弈中属于强势群体。社会舆论监督力量的微弱进一步纵容了政府官员在追求利益上的贪欲，致使腐败的官员有恃无恐。当然，随着公民意识的唤醒以及网络等新式媒体的崛起，被网民揭露的腐败事件与腐败官员日渐增多，成为反腐工作中的一道亮丽风景。

第三，与我国传统文化中的重人情，讲关系有关。

我国是古老的礼仪之邦，“一人有难，众人相帮”这一传统美德至今流传。然而，在当下的中国现实社会里，传统的人际关系在市场经济下被赋予了新的内涵，那就是人际关系的商品化。在日常生活中，每个人都不可避免地会出现求人办事的情况，但真的要让别人无偿援助，自己内心都会过意不去。在市场经济下，人们对利益的重视、对物质的追求使正常的人际关系发生变异，以至于为了取得别人的帮助，就必须给别人带来好处。相互帮助演变成了人们各自所掌握的资源的一种交易行为，表现为人们之间互相给予方便或互相为对方办事上。在交易中，人们之间所掌握的资源是不平衡的，因此，掌握资源少的人在与掌握资源多的人交易时就需要补充一定的其他方面的好处。这样一种人际关系的商品化随着市场经济的发展而变成一种普遍的社会现象，因而人们也就逐渐对此习以为常了。很显然，政府官员所掌握的资源和一般人所掌握的资源是无法相比的。政府官员往往利用权力便利与资源较多这一条件，在帮助别人的过程中收受好处。这一行为也许并非违法乱纪，也可能不是以权谋私，但这一现象对社会风气的腐蚀却是巨大的。

第四，与自身的人生观、世界观、道德修养、党性修养、心理状况有关。

人追求自身利益的最大化，这是正常的也是合理的，但利用职务与身份谋求不当利益，这就为道德与法律所不容。当然，在我国法律制度、监督机制不健全的情况下，政府官员在主观上存在着较强的侥幸心理。[3]由于体制上的原因为政府官员追求个人利益提供了可能性。尽管某些追逐利益的行为属于违法乱纪，存在着很大风险，但也不乏怀着侥幸心理铤而走险的官员。改革开放以来，随着经济生活的巨大变动，人们的生活方式也发生了巨大的变化。随着人民生活水平的不断提高，特别是体制外富裕阶层的大量出现，一些老板的暴富让官员产生了极大的心理不平衡，因为在他们看来，自己的政治地位和社会地位要比那些人高，自己的聪明才智与能力也不比他们差，凭什么这些老板能够获得比自己多得多的收入，于是便产生了进行利益补偿的强烈要求。面对花花世界，面对多种诱惑，他们具有满足利益最大化的强烈要求，而要想实现利益补偿、提高生活水平、实现感性满足的最大化，就要想方设法地去寻找能够满足这种要求的途径和手段。其实，可能不需要自己寻找与要求，已经有人主动把各种利益与好处送上。因为他们手中掌握的各种权力可以兑换成各种需求的满足，而且随时都可以实现这种兑换，这样便在政府官员中萌发了运用手中的权力来谋求个人利益的动机，并使这种动机具有转化为现实的条件。

三、防止政府官员角色错位的措施

政府官员如何安于职务与权力的限制，不超出权力范围谋求不当利益呢？根据角色理论，需要从如下方面入手。

1．重新定位政府官员角色职能

政府官员之所以角色错位，是因为存在着角色错位的土壤与空间。因此，要通过完善制度，缩小甚至取消政府本身的利益空间。政府更多地运用公共权力参与公共事务，保证社会公共服务到位。如我国的公共预算制度，要推行阳光财政，取消政府部门的资金账户，预算内资金统入国库，预算外资金实行收支两条线管理，政府公务员工资以及福利统统由政府财政统一发放。这些年的阳光工资制度、公务费用开支公开制度等等收到良好的效果，对于约束官员行为产生了巨大的震慑作用。政府和官员谋取私利一般都是通过私下交易利用一些灰色空间完成的，因此，政府要进一步推行政务公开和行政行为透明化。政务公开后，就能大大加大官员进行权钱交易的成本和风险，限制堵塞官员实现个人利益的渠道。

2．建立健全角色考核机制

政府官员的政绩是影响其职务升迁的重要依据，也是衡量工作能力与水平的重要方面。如何考核政府官员完成职务行为的好坏，判定政府官员是否称职呢？在我国进行社会主义建设的初期，是非常重视政府官员的廉政问题的，重典惩治了一些以权谋私的贪官污吏。但随着改革开放把经济建设放在中心地位后，一度出现了“重能轻德”的政府官员考核机制。片面强调区域经济GDP的发展，把GDP作为考核评价官员政绩的核心指标，[4]甚至唯一指标。结果在某些区域，造成了低水平重复建设，资源耗费巨大，环境污染严重，劳民伤财，得不偿失的现象，而政府官员却在不合理的角色考核中得以升迁。今天，随着科学发展观的提出，政府官员的政绩，既要看经济发展，还要看社会进步，特别是人民群众的实际生活水平。在市场经济条件下，政府的主要工作应该是维护公平公正，为经济发展创造好的环境，维护良好的市场经济秩序，当好市场经济的裁判，而不是直接去做经济工作。这样一来，为官清廉就成为一个重要的品行，而不是经济发展“一俊遮百丑”了。政府官员首先是为人，其次才是为官。做人就要讲道德修养，要清正廉洁，民主平等；做官才是讲为官之道，要有能力政绩。所以，政府官员的角色考核要全面体察他的为人做事的品行，而不是仅看为官的业绩与贡献。

3．改革探索角色选任机制

与角色考核相联系的，是政府官员的选拔任命问题。政府官员的选拔任用也会深刻地影响到官员的行为与心理。如果官员的任命是由上级进行的，当然他们只需对上级负责就可以了，就可以催生出“阳奉阴违”、“瞒上欺下”的行为与心理。尽管我们的政府官员的选拔与任命有一套民主程序，需要经过考察谈话、经济审计、任前公示等程序，但一定程度上也存在着走过场的形式主义现象。因此，政府官员是否合格，应该得到的是广大人民群众的认可，这样官员就会切实为百姓谋福利。要让百姓充分行使公民的权力，能够为官员的优劣投出自己神圣的一票。只有充分发挥群众的监督作用，官员才不会铤而走险去追求不当利益。只有加大监督、查处和处罚力度，把政府官员及权力行使置于阳光之下谋求不当利益才无机可乘。

4．确保政府官员角色正当利益

有政府官员感叹，现在的为官之路充满了风险，而且官员收入也不高。这话确实反映了为官者的某种心态。政府官员作为社会精英群体，承担着社会管理的繁琐事务，责任重大，工作繁重，甚至日以继夜地工作，但公务员收入却不算太高。所以，有人曾提出要“高薪养廉”，认为低收入必然会导致官员的谋求私利的行为。其实，尽管公务员收入比不上某些大企业高管和私营企业主，但总体上职业稳定，收入在社会各阶层中也不能算低。我们要承认利益的正当性、合理性，要提高官员的工资，通过公开的收益提高来降低官员从政的机会成本，避免他们追求不当利益。单纯依靠道德说教是没有用处的，让政府官员这一精英群体过“苦行僧”的生活也是不现实的。

[1]洪远朋，卢志强，陈波．社会利益关系演进论[M].上海：复旦大学出版社.2006.

[2]李景鹏.社会利益博弈中的政府官员与政府机构 [J].城市管理. 2005，(5).

[3]朱玉明.地方利益、政府利益与官员利益——对地方政府行为的经济分析[J].东岳论丛.2006，(1).

[4]傅勇.当心政府的“企业家精神”[J].民主与法治.2008，(1).

[责任编辑 李冲锋]

The Role-misplacement of Government Officials under the Background of Multi-interest

XU Gai
（China Executive Leadership Academy Pudong，Shanghai 201204，China）

Government officials could be regarded as an interest group since it has reasonable interest requirement under the background of multi-interest society.In China today,some government officials pursue improper personal interest by utilizing the administrative power in hand.Such kind of role-misplacement has something to do with social cultural factors as well as individual quality,which including government-leader oriented value embedded in history,the lack of supervision and transparency towards power in market economy,the matter of “face”and “Guanxi”carrying in traditional culture,and also the value together wish psychological status of individual government official.In order to prevent the role-misplacement of government officials,four systematic measures are suggested,such as to re-define the function of role,to develop role-evaluation,to explore role-election and to guarantee the reasonable interest of government officials.

multi-interest;government officials;role;role-misplacement

2009-12-03

徐改（1975-），女，山东青岛人，中国浦东干部学院教研部讲师，教育学博士。

本文系课题“利益多元背景下的政府官员与企业家交往关系研究”的成果，课题编号为：celap 2007-per-58