农村土地金融发展研究<br/>——基于温州的思考

农村土地金融发展研究
——基于温州的思考

2010-02-15金瓯

中共宁波市委党校学报 2010年6期

金瓯

农村土地金融发展研究
——基于温州的思考

金瓯

（中共温州市委党校，浙江温州325000）

农村土地金融是我国农村土地制度深层次改革和金融深层次创新所面临的一个新课题，具有重要的理论与实践意义，虽然经过个别地区的试点，但还没有成熟的运作思路。当前，温州农村土地金融的发展可以采取两种模式；土地金融的前期发展是必须由政府介入的强制性制度变迁，政府在这个过程中不可替代；而至于现行的土地制度、组建什么样的机构或者采取什么方式的抵押融资，都不是发展农村土地金融的根本制约因素或问题，核心是对风险的防范，包括意识形态风险、官僚机构风险、信贷风险以及其他风险，疏漏任何一类风险，农村土地金融都会以失败告终。

农村；土地金融；温州

一、引言

对于农村土地金融概念的界定，学术界有一些区别，有学者将土地金融限定为利用土地为农业提供长期贷款的资金融通形式（李喜爱，2004）；也有学者将土地金融称为土地抵押信用，即利用土地作为长期信用的担保品来获取资金融通的一种长久性金融流通措施(张德粹，1979)；罗剑朝等（2004）等人认为农村土地金融是农业土地经营者以其拥有的土地产权向金融机构或社会公众融资行为关系的总和。笔者认为罗剑朝（2004）等的界定相对全面，本文也采用这种观点，即农户以土地承包经营权向金融机构或社会公众融资行为关系的总和。

严格地说，中国大陆历史上从未真正建立过农地金融制度（罗剑朝等，2003）。中国农村金融体制改革已经多年，尽管分别从宏观和微观的角度为农民融资改善了条件，但似乎都没触及农民贷款难的根本，因为农民不是金融机构理想的服务对象，缺乏有效的抵押品，要解决这一问题，必须让农民拥有的财产能够融于市场活动。发展农村土地金融，不仅是地方金融创新的合理尝试，也是进一步促进农村经济的有效途径，具有重要的理论与实践意义。

农村土地金融制度最早起源于欧洲，现在已经成为各国支持农业发展的重要制度安排，但相关的理论研究并不多。早在重商主义时期，费尔默就曾积极维护农地金融制度保护下的农业经营活动。理查德·坎蒂隆（1755）指出农地金融业务是农业固定投资职能分离出来的一种独立金融业务，而商业银行业务则是工商业流动资本周转职能分离出来的独立金融业务，明确了农地金融的业务性质。但之后，农地金融逐渐不再成为主流经济学关注的内容。当然，还是有学者注意到了这一问题，比如熊彼特在《经济分析史》一书中就指出，对农地金融制度的研究缺失，实际上是将本来相互联系有相互区别的不同信用制度形式进行的人为分割，不利于经济分析。而克鲁格曼（1995）在《发展、地理学于（应为“与”）经济理论》中指出，主流经济学对于工业化、城市化进程中城乡互动视而不见。可惜他们的研究并没有引起理论界的广泛重视。

与国外相比，中国无论是农地金融的实践还是相关的理论研究都起步较晚，这与中国特殊的农村土地制度相关。20世纪80年代后期以来，国内学术界对在中国大陆建立农地金融制度的现实条件及障碍因素进行了讨论。从事该领域研究的学者基本上都认为应该建立农地金融制度，发挥土地的融资功能。罗剑朝等（2003）认为，具体操作层面的问题还不是中国农地金融发展需要关注的重点，重点应是如何对农地金融进行全面的制度设计。针对以什么机构开展农地金融业务，吴文杰（1997）、孟丽萍（2001）、林立萍（2005）等认为应该组建专业性的土地金融机构；而尹云松（1995）等则认为，农民以土地的使用权作为抵押物，所需资金并不十分巨大，所以没有必要建立土地银行；刘永祥、刘艳菊、乔海韬（2007）等认为应该将农村信用社进行整合，开展农地金融业务；罗剑朝（2005，2007）认为，近期可选择农村信用社作为开展业务的机构，待条件成熟后再组建土地银行或土地金融公司。针对农地金融具体采取什么运作方式，袁绪亚、陈静（1995）及陈兴平、陈明根（2007）等认为，应以土地债券化及债券发行、土地抵押贷款的发放与偿还等形式为主。

国内学者的研究取得了一些创建性的成果，但更多的还是进行制度的全面或局部设计。笔者认为现行的土地制度、组建什么样的机构或者采取什么方式的抵押融资，都不是发展农村土地金融的根本制约因素或问题，土地金融的前期发展是必须由政府介入的强制性制度变迁，政府在这个过程中不可替代，核心是对风险的防范，它关系着农村土地金融的成败。

二、温州农村土地金融发展的现实需要

（一）土地家庭承包经营面临挑战

虽然家庭联产承包制曾经极大的提高了农业生产效率，但它造成的土地经营费用过高、新的农业科技成果不能得到及时推广和应用、个体农户对于农业自然灾害和经营风险的抵御能力差等事实，已经严重制约了农村经济的发展。但是在现有制度下，农村土地的集体所有制不会发生根本改变，那么如何在既定的前提下实现适度的规模经营，提高土地的配置效率？土地流转为此提供了可能。

近年来，随着中央的支农惠农政策，土地流转价格成了流出方的净收益，提高了土地供应方的供给意愿；农业产业化程度的提高和高效生态农业的实施，又催生了大量新型的需求主体。温州市土地承包经营权流转受市场机制调节，供需双方在自发自愿、平等协商的基础上交易，价格随行就市。截至2009年底，温州市农村土地承包经营权流转面积68.62万亩，占承包经营耕地面积的33.8%，取得了一定成效，但流转比例在浙江省内仍处于中等水平①，与GDP水平的排名不一致，存在一定的提升空间；通过转包和出租形式进行流转的土地面积占到93.38%，形式较为单一，还是依赖于传统的流转形式；通过各级流转服务组织流转的面积占流转总面积比例为5.7%，绝大部分都是农户之间自发流转。流转期限在1年以下的占流转土地总面积的48.78%，5年以下的占流转土地总面积的93%，大多数土地流转期限短，并呈现流转面积随流转时间递减规律。②

王兴稳、纪月清（2007）认为如果农民手中的农地规模过小，农地抵押价值不大，金融机构不愿意接受农地作为贷款抵押物。所以土地流转带来的土地适度集中是发展土地金融的必要条件。目前温州市农村土地流转基本局限于本村或附近村，就近流转，本质上还是村级市场。村级市场的交易主要受习俗规则支配（叶剑平，2006），因此，村级土地交易市场会产生诸多局限性，包括不能很好的促进农村土地的规模经营。相关部门一直在积极探索对策，试图解决土地流转发展中的瓶颈，包括建立和规范土地交易中介组织、建立土地交易的信息平台等，而土地金融也是一项不可或缺的举措。土地金融的发展能进一步促进土地流转，为土地家庭承包责任制注入新的活力。

（二）农村金融的困境

截至2009年底，全市金融机构各项贷款余额4508亿元，虽然涉农贷款余额1542亿元，占34.2%，但真正用于农林牧渔业贷款余额仅42亿元，占0.93%；农业龙头企业贷款余额12.92亿元，占0.29%，专业合作社贷款余额0.068亿元。③

笔者通过对农村合作银行的调研发现，农户信贷品种丰富，包括：农户小额信用贷款、农户联保贷款、企业联保贷款、扶贫小额贴息贷款、助学贷款和农房抵押、农村青年创业小额贷款、丰收小额贷款卡业务等，还有一些与新农村建设相关的贷款品种。温州各个农村合作银行涉农扶持力度比较大，比如，各农村合作金融机构存贷比例都保持在75%左右；瑞安农村银行规定涉农贷款的增长速度不能低于总贷款增长速度；苍南农村合作银行涉农贷款占各项贷款的比例为79%，贷款农户的户数列浙江省农信系统机构首位。但是根据基层信贷员的反映，只要是以农户的身份贷款，都在金融机构“涉农”贷款的统计口径内，实际上用于农业生产投资的很少。

近两年，小额贷款公司、村镇银行等新型农村金融组织相继成立。截至2009年底，小额贷款公司累计投放贷款83.26亿元，其中种养殖业和100万元以下累计贷款45.96亿元（由于种养殖业数额较小，一直以来没有单独统计）。在贷款数据的统计上，新型农村金融组织与金融机构是相互独立的，但即使合并统计，用于农业生产贷款的比例仍然很低。

基于这样的背景，如果农村土地承包经营权可以作为抵押品进入农村信贷市场，可能在一定程度缓解农业和农民的融资压力。创新真正用于农业生产的金融产品是当务之急。

三、温州农村土地金融的主要模式

（一）模式一

利用土地承包经营权向金融机构抵押贷款，这是土地金融的主要形式。农村土地所承载的社会保障功能是现行立法禁止土地承包经营权抵押的主要原因。在土地保障以外的社会保障机制没有普遍建立的情况下，如果允许土地承包经营权抵押，一旦农民经营失败，农民可能将丧失土地承包经营权，不仅危及农民的生存，而且还给社会治安和政治稳定造成新的压力。因此，从全国范围看，全面放开土地承包经营权抵押的条件尚不成熟。而在温州，土地的保障作用明显减弱，特别是温州市近郊以及发达乡镇，土地较高层次的经济功能如财产功能、资本功能、融资功能逐渐突出，而且这些经济发达地区农村劳动力非农化程度较高，农地交易市场发达。从农村土地承载的保障功能看，现阶段在温州进行土地承包经营权抵押贷款的试点具有可行性。

国外土地金融的组建模式可以归纳为两种类型：自下而上和自上而下。德国采取的是农民自下而上的方式，先组织各地的土地抵押合作社,然后向上发展成为联合社及联合银行。美国采取自上而下的方式，即先由政府拨款充当联邦土地银行的股金，发行土地债券，同时辅助农民组织联邦土地银行合作社。国内，由于经营权抵押的法律制约，现阶段中央政府不可能推动农村土地金融，因此农村土地金融只能是自下而上的模式，采取利用基层组织作为业务主体来进行试验。

对于这种模式的业务承担主体，我国理论界存在两种完全不同的观点：第一种观点认为，目前建立农地金融制度的目的不是协助农民购买土地，所需的资金规模不大，没有必要通过设立土地银行来建立农地金融制度，可利用中国农业发展银行和农村合作银行来承担农地金融业务；第二种观点认为，有必要筹建土地银行，因为建立政策性土地银行是政府在尊重市场运行规律的基础上，运用金融手段宏观调控土地资源配置的必要手段之一，而且商业银行无力负担政策性强、业务繁杂的土地金融业务。

从贵州省湄潭县农地金融制度的失败个案来看，在农业财政资金并不宽裕的情况下，如果通过成立专门的土地银行来构建农地金融制度，成本太大，不符合效率原则；由农业银行来承担农地金融业务，不符合其市场定位及商业化改革方向，而且农业银行在农村的竞争力不强；从发展定位、资金实力、组织机构及经营管理水平等方面来看，农业发展银行更是无法承担农地金融业务。因此，农地金融业务应该以农村合作银行（农村信用社）来承担：（1）服务对象的小规模和收益的微利性排斥了大型金融机构的进入，而且农村合作银行是目前信贷支农的主力军④，已积累了丰富的农村金融工作经验并掌握了其运行规律，这又是邮政银行所欠缺的优势；（2）农村合作银行组织的广泛和扁平化构建，交易费用低；（3）农村合作银行与农业、农村、农民有着天然的血缘关系，有信息优势，可以有效规避道德风险。（4）符合农村合作银行的改革方向。虽然大多数国家的农地金融机构都是政策型和合作型相结合，但是在国内作为试点，没有向全国推行的情况下，选择农村合作银行（农村信用社）作为机构是务实之举。

（二）模式二

由第三方机构与不耕种土地的农户签订协议，将承包土地“存入”该机构，依据土地的地理位置、肥沃程度等因素在签订委托协议后的第二个月开始获得租金，然后该机构将集中起来的土地经过整理和公开招标，将土地“贷”给经营户，并且收取租金。农户只要有土地承包经营权就可以获得租金，不必等到与经营户签约。由土地流转中介机构来承担第三方机构。严格地说，这种模式还是传统土地流转，仅仅是对土地流转中级机构现有业务的拓展，不属于土地金融创新，但是考虑到第三方起到了“土地银行”的作用，进行借贷土地，从融资的角度考虑，也产生一定的效果。因此，笔者把它涵盖在土地金融的范畴内。

正在逐步增多的中介机构为上述想法提供了可能。目前在温州市农业局登记的共有7个县级农村土地流转服务组织、106个乡镇级土地流转服务组织以及449人村级信息员（一般都是村干部兼职），除此之外，还有很多没有登记的社会中介，类似与任桥村村委会、马屿镇老人协会等起到中介服务的组织。

四、温州农村土地金融发展的建议

（一）地方政府介入的强制性制度变迁

制度变迁最初源于制度不均衡可能产生的获利机会，可以由诱致性创新来获得并达到均衡，然而这种创新是否发生取决于个别创新者的预期收益和费用。金融供求结构的制衡意味着现行制度下存在巨大的潜在利益空间（诸葛隽，2007），金融制度创新成了一种需要。金融制度创新包括诱致性和强制性，民间金融制度属于前者。农村土地金融制度由于以土地承包经营权融资产生一定的收益和费用，如果没有政府的干预，农户和社会在收益和费用之间的分歧会一直持续，农村土地金融缺乏内在的成长基础，它的前期发展必然由政府推动的强制性制度变迁，从局部试验开始。

农地金融制度的各参与方，包括：中央政府、地方政府、中央银行、农村金融机构、地方企业及土地经营者，最后双方形成的纳什均衡为:地方政府付费，其他参与方不付费（罗剑朝，2003）。地方政府具有独立的利益目标，并拥有资源配置权，在制度创新过程中，特别是在从强制性制度变迁向诱致性制度变迁过程中，地方政府往往在制度供给与制度需求中间起重要作用。

地方政府具有推动农村土地金融的偏好。一部分生产能力的未充分发挥对总体金融资源配置效率而言是一种损失，影响地方政府的效用实现。土地金融创新带来的资金越多，就越有利于弥补金融结构失衡产生的信贷资金供需差距，并能从区域农业发展中进一步收益，可以增进生产力的充分发挥，使全局与局部的效用都可能得到改善。只要风险可以控制，中央政府也将容忍和默许甚至支持这种地方政府金融创新，与地方政府达成某种程度的合作并有诚意相互维护承诺，交易费用进一步降低。因此，从收益的角度，地方政府不明显低于其他各方⑤，则地方政府有动力去实施创新。同时，收益仅仅是地方政府重视的一个方面，地方政府还可能重视口碑、影响力等，在风险控制得当的情况下，土地金融创新收获可能不仅仅是地方财富，更是人民的口碑和推动经济增长的政绩。

（二）防范相关风险

政府介入不一定就能建立符合社会需要的制度创新，必须能消除政策失败的各种原因，强制性变迁才得以顺利进行。政策失败的原因包括：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限（林毅夫，1989）。

如果把土地金融的构建仅仅看成是组建一个机构或采用某种形式的融资，显然是对土地金融制度的误解。金融工作的核心从来都是管理风险，如何从组织上保证形成一种社会化的风险分摊机制，这才是土地金融的核心问题，否则任何单个机构或某一种融资方式都无法承载它的发展。贵州湄潭农地金融制度失败的关键就是这种制度安排使土地抵押信贷风险过度集中于土地金融公司（罗剑朝，聂强，张颖慧，2003），无法化解。王兴稳、纪月清（2007）通过对农村信贷员的调查研究，认为只要有明确的土地使用权年限，土地是私有还是公有对土地成为抵押物的影响不大，而农户的土地规模以及土地能稳定提供的经济收益是金融机构决定是否愿意放贷给农户的最关键因素。温州农房抵押的显著成效也充分证实了王兴稳和纪月清的研究。只要对象有经济价值，包括政府在内的各方联动并能较好的控制风险，农村土地制度并不会影响参与各方的积极性。

因此，无论从宏观到微观、从政府到农户，关键是防范相关风险。

⒈意识形态风险

意识形态风险针对服务对象。意识形态是减少提供其他制度服务费用的最重要的制度安排，它具有相对稳定性（林毅夫，1989）。只有当农民对地方政府权威的合法性和现行制度的公平性有较强的确信，那么地方政府推行新制度的交易费用会下降。农村土地承包经营权融资不一定就能与当前农民意识形态完全吻合，如果农民认为土地是养老的根本保障，但它的抵押可能会产生“失去”的结果，这种创新与农民意识的缝隙就必然存在，而地方政府强制推行新制度，可能会伤害地方政府权威的合法性。意识形态风险由地方政府来承担，通过经济发展和城市化来加大农村人口的流动性，从而加快农民意识的更替和扩充意识形态的拥有量，理解以土地融资的市场意义；健全农村社会保障制度来消除“土地是保障”的后顾之忧。

⒉官僚机构风险

官僚机构风险针对提供土地金融服务的机构，是否会使制度异化。林毅夫将政府借以提供服务的机构称之为“官僚机构”。提供土地金融服务的是农村合作银行或土地流转中介机构，非政府机构，但考虑到该项服务产生的背景，与地方政府间的紧密联系，本文也将它们界定为“官僚结构”。

虽然政府的每一个官僚结构都是要按照政府意图办事，但他们本身又都是一个理性个体，自利行为不能彻底消除，所以他们和政府的利益不完全吻合。结果是政府设计出符合整体利益和偏好最大化的政策，却最大受惠者往往成了某个官僚机构，交易费用极大的增加，这样的例子比比皆是。或者由于各机构为了追求自己部门的利益最大化，使得政策的运行偏离了政府的初衷。比如说，贵州省湄潭县农地金融改革试验（1988-1997），在中央和地方的资金和政策支持下，成立了土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷。该土地金融公司不以盈利为目的，目标是要在保本微利的基础上实现土地使用权抵押贷款规模的最大化。这样，土地金融机构发放土地使用权抵押贷款与其他贷款的比例，则取决于土地使用权抵押贷款规模最大化与保本微利两个目标之间的权衡。但土地抵押贷款业务的信贷风险过大，使得公司改变经营策略，最终制度异化。

⒊信贷风险

信贷风险主要是针对经营土地金融业务的机构。由于土地经营权抵押在法律上是有瑕疵的，即使有地方政府的支持，还是会产生贷款农户不受“土地使用权丧失威胁”的可能性。这种道德风险使得土地金融机构只能对贷款条件更严格的管理，虽然加大了土地经营者的贷款成本甚至会将部分贷款对象拒之门外，试点毕竟只能从局部开始。

信贷风险包括事前、事中和事后。事前，金融机构必须做好农业经营项目的筛选，比如：由土地经营者以项目计划和土地权属证明向金融机构提出贷款申请，农地金融机构根据中介机构的土地评估意见，会同相关部门（会计、土地等部门）对贷款项目进行审查，决定贷款与否；若审查通过，则借贷双方签定贷款合同，对贷款金额、利率、期限、违约责任等进行约定，并将合同附件在相关部门（土地主管部门）备案。事中，掌握经营情况，比如：如果出现资金违规，及时予以纠正；还可以发挥农户之间的监督作用，这可能是土地金融中较具特色的地方，专业合作社成员之间往往信息相对透明，可以规避道德风险和逆向选择，所以由合作社成员相互监督，还可以考虑由专业合作社承担一定比例的连带责任。事后，若土地经营者按规定还本付息，则合同终止；若出现不能按规定还本付息（无论基于什么原因），虽然在事前和事中都应该极力避免它的出现，但确是农村土地金融中无法回避的核心问题。

到期不能还本付息这种情况带来两个问题：一是土地承包经营权的处置，二是损失的分担机制。关于第一个问题，笔者认为在经营权抵押时，必须明确几个前提：（1）使用权的剩余年限n1；（2）经营权抵押年限n2(n2

⒋其他风险

其他风险包括：农户（农业企业）的经营风险、金融机构的操作风险等。土地承包经营权抵押毕竟是面向农户或农业企业，而农业的风险相对较大，在土地金融业务中采取一些措施减少该类风险，比如可以考虑进行农业保险等。操作风险是信贷流程中人员不尽职、欺诈、人情贷款、违规操作、内部控制不严密等造成的，该类风险的防范属于金融机构内部管理的一部分，由于土地金融业务在操作流程中会有一些不同与普通信贷业务，需要更加谨慎操作。这些风险由于不是农村土地金融特有的风险，这里没有做重点论述，但同样需要关注，因为整体离不开每一个局部。

综上所述，笔者提出了近期农村土地金融可以考虑的两种模式；它的前期发展必需是由政府介入的强制性制度变迁，政府将在这个过程中不可替代；而至于现行的土地制度、组建什么样的机构或者采取什么方式的抵押融资，都不是发展农村土地金融的根本制约因素或问题，核心是对风险的防范，包括意识形态风险、官僚机构风险、信贷风险以及其他风险，疏漏任何一类风险，农村土地金融都会以失败告终。

当然，上述观点仅是一家之言。农村土地金融还是一个崭新的课题，对它的研究需要广大的理论和实务工作者不断的深入探索和积累。

注释：

①根据2008年的数据推测2009年。截至2008年底，温州土地流转比例为27.7%，全省土地流转比例为28.9%，全省数据引自《深化土地使用制度的创新——浙江土地流转向纵深推进》，《今日浙江》，2009年第6期。

②数据来源：温州市农业局。

③数据来源：中国银行业监督管理委员会温州监管分局。

④基层农村合作金融机构涉农贷款占区域金融机构涉农贷款的比例都非常高，如：目前苍南农村合作银行农业贷款占到全县金融机构农贷的95%以上。

⑤如果新制度安排带给其他方的收益较高而带给地方政府的收益较低，那么地方政府发现建立新制度安排不是他的利益所在，他就不愿意进行制度创新。

⑥温州农房抵押就出现了这样的情况：农房抵押贷款6万，由于贷款人未尽还款义务，房产三次被委托拍卖，二次流拍，最后以46000元拍卖。

［1］诸葛隽．民间金融——基于温州的探索［M］．北京：中国经济出版社，2007．

［2］陈兴平，陈明根．关于发展我国农地金融的思考［J］．安徽农业科学，2007，（4）．

［3］崔慧霞．土地流转中的农村金融效应分析［J］．上海金融，2009，（5）．

［4］黄天柱．中国农地金融制度构建的几点思考［J］．软科学，2003，（5）．