吴 津

（上海市浦东新区行政学院，上海200135）

社会组织发展与党之间良性互动的路径分析

吴 津

（上海市浦东新区行政学院，上海200135）

构建具有中国特色的公民社会，必须在党和社会组织之间建立起一个良性互动机制，以实现互相推动、共同发展的目的。这种机制的构建需要从两个方面进行推进，一是稳定的外生性动力机制的培育，以形成“政府——社会组织——企业和家庭”的社会治理结构。二是社会组织党的建设工作机制的创新，使党组织成为社会组织健康发展的政治保证和促进力量。

社会组织；党的建设；互动路径

社会组织是公民社会的主体。社会组织的充分发育是公民社会成熟的标志，也是国家管理走向善治的必要条件。构建中国特色的公民社会，必须要抓住社会转型这一历史机遇，扫除各种制约社会组织发展的因素，为社会组织的充分发育开辟道路，建立社会组织与党之间良性互动的机制。一方面培育稳定的外生性动力机制，也就是按照党的十七大精神，顺应市场经济发展的需要，主动引导建立各种社会组织，充分发挥民间和社会自治的能动性，由政府、社会组织、市场和家庭及企业自律等环节形成 “政府——社会组织——企业和家庭”的社会治理结构，实现经济与社会的协调发展。另一方面，要积极创新社会组织党建工作的内生性动力机制，加强和改进党的领导方式和工作方式，努力提高社会组织党建工作的水平，使党组织成为社会组织健康发展的政治保证和引导促进力量。

一、培育稳定的良性互动的外生性动力机制

（一）提高党对多元利益进行政治整合的能力

社会组织的生成与崛起打破了传统的国家和社会二元结构的格局，使国家面临来自社会方面的持久性压力。要在国家和社会之间建立一种政治整合机制，使这种机制既能实现社会利益的表达，又能完成国家意志的传输，并将国家与社会有机地连接起来。政治整合并不是以消灭多样性为代价的，而是以承认和尊重多样性为前提。社会发展的活力资源就是蕴涵于多样性之中。转型时期，执政党对社会组织的政治整合应从价值层面、制度共识、组织安排等方面进行创新性的探索。在价值整合中，找到现代社会多样化价值取向的汇合点，来凝聚、团结一切社会力量进行现代化建设；制度共识是要建立社会组织与政治系统之间的制度化的沟通渠道，以有效的制度安排来凝聚、整合社会组织的社会力量，以提升执政党执政的合法性，实现政治沟通在国家与社会之间的良性循环；组织整合是执政党扩大执政基础的一个生长点，通过利益关怀、精神关怀、政治关怀、生活关怀来加强党在社会组织的影响力、渗透力和凝聚力。执政党只有以包容宽阔的胸怀去面对共识与冲突、整合与分化、同质与异质的多元社会现实，在执政理念、体制安排上不断进行创新，才能在激荡的社会变革中提升执政的合法性，不断巩固执政的基础。

（二）创新党的政策，准确定位社会组织的发展目标

党的十七大关于社会组织的重要论述，既与时俱进，又与十六大以来中央精神一脉相承。体现在报告中首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行全面而系统地论述，例如：围绕“促进国民经济又好又快发展”，明确 “规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”；围绕“坚定不移发展社会主义民主政治”，不仅要求增强社会自治功能，还要求“加快推进……政府与市场中介组织分开”；围绕“推动社会主义文化大发展大繁荣”，提出“完善社会志愿服务体系”，“深化文化体制改革，完善扶持公益性文化事业……的政策”，“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径”；围绕“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，明确“鼓励和规范社会力量兴办教育”，要求“以慈善事业……为补充，加快完善社会保障体系”，提出“要坚持公共医疗卫生的公益性质，……实行政事分开、管办分开、……营利性和非营利性分开”，“鼓励社会参与”公共卫生服务体系、医疗服务体系等建设，强调“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“重视社会组织建设和管理”；围绕“始终不渝走和平发展道路”，提出“加强……民间团体对外交往，增进中国人民和各国人民的相互了解和友谊”。可以说，十七大报告对社会组织既有具体而明确性要求，又有间接而方向性论述，在全局部署中立意更高更远。

总之，在新的历史时期，关于社会组织的指导思想应当更加清晰，关于社会组织的方针、政策应当更为全面，对各项工作的要求更加具体。只有这样，才能积极推进社会组织的不断发展。

（三）构建党和政府与社会组织关系的合理模式

随着改革的进一步深入，新一代中央领导集体提出了科学发展观和构建和谐社会的全新的执政理念和发展目标，促使着中国社会由政社高度合一的管理模式向政社分工合作的治理模式转变，由一元化的管理模式向多元化的治理模式转变，由行政强制型管理模式向公共服务型治理模式转变。这一转变的实现，有赖于社会的独立、自治，有赖于公民的积极参与，有赖于多元治理主体的出现。而社会组织则是社会自我治理的重要主体，培育和发展社会组织是实现中国社会治理模式转变的前提和基础。因此有必要重构政府与社会组织的关系模式，逐步建立政府与社会组织的创新合作机制，来解决改革深入阶段所面临的各种经济与社会问题。与西方国家社会发展的情况不同，我国社会领域的改革与社会组织的发展都是在政府的主导下进行的，中国政府与社会组织的关系不可能是彼此替代，相互冲突的关系，而是互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰的关系。但就我国目前的政治生态，在现阶段，政府与社会组织的关系尚需一定的过渡阶段，即在这个阶段实施的是有限合作模式，政府凭借其制定规则与垄断公共资源的强大优势处于主导地位，社会组织则借助社会力量和效率优势参与社会管理与公共服务的供给。政府与社会组织关系的远景模式应是良好的互动合作模式，政府与社会组织在相互独立的基础上建立创新的合作伙伴关系，实现持续的良性互动。这种合作主要集中于社会管理与公共服务方面，通过特许经营、订立合同和政府购买服务等合作方式，社会组织弥补政府管理的缺陷，同时社会组织也在政府的扶持与培育下完善自我，成长为与政府和企业共同支撑经济社会生活的第三方力量，最终政府与社会组织互相取得了认可，实现一定程度的双赢互惠。

（四）完善和创新社会组织发展的制度环境

尽管改革拓展了社会组织发展的空间，但就政治生态而言，制度环境对社会组织的刚性约束依然很强，政府与社会组织的关系也远未进入良性发展的轨道。如政府与社会组织的职责定位不清，政府越位、错位和缺位的现象时有发生；同时政府在培育和管理社会组织方面还没有找到有效的办法，防范意识浓厚，缺乏积极的培育意识和措施，有效的监督管理机制远未形成。由于对社会组织的发展方向不明朗，扶持政策难以落实到位，管理制度的严苛等造成了社会组织发展的困境。所以良好的制度环境是社会组织发展的关键，实现从控制型管理到培育服务型管理转变。

1．完善社会组织的立法。宪法规定结社自由是公民的基本权利,这是我国社会组织发展的合法性基础。我们应该依据宪法逐步完善社会组织建立和发展的相应法律法规。很多国家有社会组织振兴法和促进法,我国也应该积极借鉴，及时制定《结社法》。在《结社法》中明确规定社会组织登记的方式和程序、享有的权利、承担的责任、运行的规则、注销的条件与程序等，保证社会组织的各方面行为都能有章可循。另外，还要根据各类社会组织的特点，制定和完善某些具体社会组织的单行法规，以便为各类社会组织的管理和监督提供法律依据。此外，我们还要废除或修改某些对社会组织发展不利的法规，避免新旧法规的冲突。

2．强化对社会组织的运作管理。现行社会组织实行登记管理机关和业务主管单位的双重管理体制。这种体制注重的是登记的过程，对社会组织成立的条件控制很严。但是，社会组织一旦完成登记，政府的管理则很松，甚至没有任何管理措施。名为双重管理，实际上任何一方都未能有效行使管理职责，出现了问题就互相推卸责任。因此，政府应放宽对社会组织的登记控制，以体现公民结社的自由，将工作重心转向社会组织运作期间的管理，对其运作的规范化进行监督，对其行为的后果及质量进行监督和制约，促使它们充分发挥作用满足社会需要。同时社会组织类型的多样性和复杂性，要求我们不能采取一种模式、一种政策、一刀切的办法对待各类社会组织，特别是采取对待经济类组织的办法对待社科类组织是不符合客观实际的。社科类组织具有鲜明的意识形态属性，社科类组织的发展方向、发展趋势直接关系到国家安全，应该对社科类组织高度重视。

3．引导和支持社会组织参与社会事务管理。政府应该充分尊重社会组织的民间性，不能把它作为政府机构的附属部门，不能干预社会组织的活动。社会组织应该有自己的独立性，不能把自己的活动能力寄希望于政府权力的庇护。只有这样，才能消除社会组织的行政色彩，使社会组织走上自主自立的道路。在这种情况下，一方面社会组织要发挥主观能动性，积极参与社会事务的管理和开展各种慈善活动，如协助政府起草法规和政策，参加政府决策过程中的听证，从事行业内部的协调与管理等；另一方面，政府要创造条件，引导、支持社会组织参与社会事务的管理，如政府职能部门主动培育或物色自发生成的社会组织为合作伙伴，加强社会组织与相关政府职能部门的对口协商，把“管不了、管不好、不该管”的职能交给社会组织并逐步制度化。这样既可以减少政府管理的成本，又可以调动各种社会力量，形成政府与社会互动的机制，使政府对社会事务的管理更加及时、科学、有效。

4．对社会急需的几类社会组织进行重点培育。在社会转型时期，由于政府权力运行的不规范和公民利益观念的增强，在政府和公民之间常会出现利益的冲突空间，因此急需在二者之间搭起一座从事协调活动的桥梁。由于政府在社会组织的发展上起着主导作用，所以政府应当采取多种措施，有针对性地培养以下几类社会急需的社会组织：商会、行业协会等工商社会组织；社区社会组织，如业主委员会、老年活动协会、农村的村委会、城市社区的居委会等；公益社会组织，如扶贫、助残、支持弱势群体、弘扬见义勇为的慈善组织和各种基金会；中介组织，如会计、法律、工程监理等事务所和社会组织联合会、社会组织促进会等。

5．创新党对社会组织的领导方式：从刚性到柔性。随着市场经济体制的不断完善，政府职能转变的到位，我们也应该创新党对民间团体的领导方式。比如社会组织具有自发性、志愿性等特点，与强制精神不相容。所以对社会组织的领导尤其要强调民主精神。首先，要强调管理手段上的民主，如借鉴某些国家通过民主决策控制议程、确定服务项目的方式来控制社会组织，而不是给社会组织设定规定服务；其次，支持社会组织与党的基层组织在服务群众的活动中进行合作，通过合作达到社会治理的目的；最后，还要鼓励社会组织内部的民主。创新党的领导方式的关键在于正确处理社会组织的业务领导与政治领导的关系，保证社会组织坚持正确的政治方向，能够作为党和人民利益的代言人从事各种社会事务。

总之，社会转型为社会组织的发展提供了广阔的空间，党和政府应审时度势、因势利导，采取切实可行的措施，推动社会组织的良性发展，使社会组织在我国公民社会的成长过程中发挥重要作用。

二、积极创新的良性互动的内生性动力机制

党应当不断依据所处的内外环境和党的任务来灵活决定、积极创新党的组织形式和工作方法，如环境变化，工作条件改变，新的政治任务的提出，那么党的组织形式与工作方法，也必须有所改变。中国共产党必须在权利主体多元化和民主化中找到自己的位置，正确处理执政党与国家、社会的关系，创新党组织管理方式，提高党建工作的有效性。

（一）创新社会组织中党组织的功能定位：从宏观到微观

在社会组织中开展党建工作，必须根据社会组织的特殊性来确定党组织的定位、作用、领导方式及基本原则等，即考虑的视角应当从宏观延伸到微观。因为如果只从宏观的角度而不从微观的视野对党组织功能作进一步明确的界定，就可能产生把社会组织，不论什么类型，都看做是党的下级机构或政府的一个分支机构的错觉，形成强烈的一元化和同质性倾向，限制各种社会组织相应功能的有效发挥。所以，要使社会组织真正承担起宏观政治的功能性需求并在社会组织内部发挥作用，就必须依据其发展、运作的特点和内在需要，努力探索基层党组织在社会组织中应当或者可能承担的功能。这样，才会在社会组织中形成建立党组织的内在动因，进而把握其党建工作的主动性，党组织与其依托的社会组织间才能建立有机联系，结合成有机整体。否则，党组织即使建立起来，也很难在社会组织中正常运转。因此，社会组织党建的基本原则应当是：尊重社会组织的民间性质，避免官僚化倾向；尊重社会组织的自治、自律特点，避免直接干预社会组织的活动。功能具体定位于：加强和改进党对社会组织的领导，而不是削弱党的领导；促进社会组织的健康发展，而不是妨碍社会组织的健康发展；增强党的社会影响力，而不在于牢牢地控制社会组织的各种权利；党组织在社会组织中应当是引导者、影响者，而不应是具体事务的管理者和控制者。首先要健全和强化传导机制，增强党的工作的影响力和渗透力，使社会组织的发展与全社会精神文明建设的总目标、总任务相协调。在社会组织中加强党的建设，就是要以社会组织中的党组织为支点和中间环节，把党的主张传达下去，将党的方针、路线贯彻到社会组织的具体活动和工作之中，认真、大量地做好深入、细致的宣传工作、组织工作、群众工作、思想工作，发扬党的优良传统和组织优势，做到上情下达，将社会组织活动与全社会精神文明建设的总目标互相协调。党组织要把党的工作，影响和渗透到这些组织所代表的群众中去，一方面要赋予社会组织独立开展工作的权力，发挥群众团体具有“社会亲和力”的作用，构架社会组织与党组织之间的桥梁与纽带。另一方面要让社会组织真正能够代表其服务对象的利益，充分调动社会各类社会组织的力量来做党的工作，充分利用社会组织特有的联系社会的渠道，发挥社会组织特有的影响力，最大限度地增强党在人民群众中的号召力，将社会主义精神文明建设的任务更好地贯彻到各个阶层、各个领域。同时要注意避免社会组织的机关化、行政化，避免产生脱离基层群众的倾向。其次，也要进行有效的调控，将社会组织的发展纳入有序的轨道。将社会组织数量的发展和质量的提高有机地结合起来，适当控制数量，注重提高质量，在保证社会组织正确发展方向的前提下，注重增强社会组织的活力。社会组织中的党组织要充分发扬我党实事求是和密切联系群众的优良传统，尊重社会组织地位，发挥社会组织功能优势，帮助社会组织充当好党和政府与群众之间桥梁和整合各阶层力量的功能。第三，针对不同的社会组织，着力点也应该不同。如民办非公有制企业，其性质类似于企业，就可以采取在企业建立党组织的方式进行。基金会整体的存在和活动内容、职能则相对要简单一些，且数量不多，党建工作也比较好开展。最为复杂的则是各类社会组织，数量多，职能多样化，存在状态多元化，整体素质高低不一，同时它又是社会组织中最能反映社会组织特点和作用的类别。

（二）推进制度创新，逐步建立和完善社会组织党的建设管理制度

加强和改进社会组织党的建设，最根本的还是要搞好制度创新，应该尽快制定指导社会组织基层党组织建立和健全的规章制度。这些规章制度主要应该包括：(1)党支部职责制度。宣传贯彻党和国家的路线方针政策，执行上级党组织和本组织的决议和决定；支持社会组织依法开展工作；加强党组织自身建设，做好党员的教育管理工作和党员发展工作；领导精神文明建设和思想政治工作；做好统一战线工作。(2)党员组织生活制度。对党员过组织生活的时间、内容要作出规定，并制定党员组织生活考勤制度和生活会内容登记制度。(3)党员教育管理制度。建立切合社会组织实际的新型党员管理制度，加强监督，严格管理，搞好党员组织关系接转和衔接，提高党员管理工作的质量。党员教育管理模式由单一、局部管理向覆盖党员工作、学习、生活多领域的立体管理延伸。即适应人们从业方式和社会生活方式改变的需要，破除把党员教育管理完全禁锢于单个基层党组织的传统模式，积极探索党员参加多重组织生活的新模式，切实加强对党员的教育管理。(4)党费管理制度。社会组织中的党员必须按时向所在党组织交纳党费，下级党组织也要按照规定逐级向上级党组织缴纳。并严格规范党费交纳手续，制定党费的上缴及使用办法。(5)党员工作汇报制度。社会组织中的党员，必须定期向党组织报告自己的工作情况。(6)党员监督制度。根据国家法律、法规和社会组织的要求，制定社会组织中党员行业道德规范和纪律。社会组织中的党员有违法违纪行为的，必须及时记录在案并作出严肃处理。

（三）改进党组织的活动内容和活动方式,促进社会组织健康发展

改进社会组织党的基层组织的活动内容和活动方式，应注意以下三点：第一，在组织活动的方式上，注意找准工作的切入点，因地制宜，注重实效。要根据社会组织的特点，按照“灵活、小型、多样”的原则，发挥好党组织和党员在社会组织中的战斗堡垒作用和先锋模范作用，善于把党的路线方针政策贯彻到社会组织的发展中去，把社会组织的健康发展与党和国家的路线方针政策统一起来。第二，组织活动要紧密结合实际，要为社会组织发展所需要，为党员和其他人员所欢迎。要善于利用社会组织自身拥有的文化载体和成员自身的组织资源，把社会组织的发展与党的建设统一起来，使党建工作成为社会组织自律制度的一个重要组成部分。第三，充分利用网络手段，加强对社会组织党员的教育和管理。根据社会组织人员分散性和流动性强的特点，在党员与社会组织基层党组织之间、党员与党员之间建立起便捷的交流、联络渠道，利用互联网交互式的联络手段，打破时间、地域、专业等的限制，组织党员学习、讨论党的路线方针政策，增强吸引力，尽可能做到寓教于乐，将必要的政治学习融化在业务知识、科技文化知识学习和有益身心健康的文化活动中，以取得实效。

（四）建立一支高素质的人才队伍，为社会组织及其党建工作的可持续发展提供人力支撑

1．鼓励人才去社会组织就业。人才是阻碍社会组织发展的又一瓶颈，因为严格意义上的社会组织的利润是不能用于个人分配，所以社会组织不能给员工很高的薪酬，这就影响高级人才向社会组织的流动，而人才的缺失影响了社会组织的进一步发展。社会组织发展，除了有良好法律制度平台和政府支持外，出台一系列人事管理制度，鼓励人们从事社会组织事业，是十分必要的。建议采取适当措施，扶持和稳定一定数量专职人员供职社会组织，针对实际困难，帮助解决户籍、人事档案、职称和社会保障问题。政府可以将供职社会组织专业人士人事档案归入人才交流中心，增加相应医疗、失业和社会保障规定。此外，对由基金会或其他非政府组织赞助的贫困学生，是否可要求他们毕业后到社会组织工作或规定每年参加志愿者的时间。此外，还应该充分重视对高校社会组织中党员的培养，因为近年来由于就业压力等的影响，许多高校毕业生的就业也开始关注社会组织。首先我们应该积极鼓励他们到社会组织就业，以提高社会组织的人员素质；同时还应该有针对性地在高校对学生党员进行社会组织相关内容及社会组织党建工作重要性的教育和引导，以便他们进入社会组织就能着手开展工作。

2．选配好社会组织党组织的负责人。社会组织的性质不同于机关企事业单位，其会员来自四面八方，因此，要在社会组织中开展党的正常活动非常不容易，这就对社会组织党组织的负责人提出了更高的要求，只有选好配好社会组织党组织的负责人，社会组织党建工作才能抓出成效。要发挥社会组织党组织的作用，必须十分强调提高社会组织党组织负责人的素质。在社会组织党组织负责人的选配上必须着重考虑两点：必须熟悉党务和社会组织工作特点；必须为社会组织理事会和会员所认同，也即在本社会组织中要有一定的威信。社会组织业务主管单位应当切实履行职责，把作风正派、威信较高、素质较好、协调能力较强又懂社会组织业务的党员同志选拔到社会组织党组织负责人岗位上，并加强教育和培训，对做出突出成绩的要给予表彰和奖励。要坚决纠正那种把社会组织当成安置老弱病残场所的做法，努力把社会组织组织的党建工作搞得有声有色，富有朝气，真正发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用。

[1]托克维尔.论美国的民主 [M].董果良，译.北京：商务印书馆，1988.

[2]奥斯本.改革政府[M].周敦仁，译.上海：上海译文出版社，1996.

[3]上海市财税局课题组.上海培育与管理非政府组织的对策研究[J].经济研究参考,2007（59）.

[4]尹德慈.中国民间组织发展与党的执政方式研究[J].探求,2004（3）.

[5]刘华安.民间组织的崛起与执政党的政治整合[J].云南师范大学学报,2004（7）.

[责任编辑 缪开金]

Analysis on the Path of Positive Interaction of Social Organization Development and the Party

WU Jin
（Pudong Administration Institute,Shanghai 200135,China）

Construction of civil society with Chinese characteristics,must be established between the party and the social organization of a positive interaction mechanism to achieve mutual promotion and common development.Construction of such a mechanism needs to push forward the two aspects,first,to stable cultivation of exogenous dynamic mechanism to form a “government-Social organizations-businesses and households,”the community governance structure.Secondly,the social organization of party construction the innovation,party organizations as social organizations to ensure healthy development and the promotion of political power.

social organization;party construction;positive interaction

C912.2

A

1674-0955（2010）05-0113-05

2010-07-10

吴津（1970—），女，浙江东阳人，中南财经政法大学法学硕士，荷兰格罗宁根大学法学硕士，上海市浦东新区行政学院讲师。