周炳炎，金雅宁，于泓锦，李 丽

（1.中国环境科学研究院，北京100012；2.北京化工大学，北京100029）

我国包装废物回收利用管理体系研究

周炳炎1，金雅宁2，于泓锦1，李 丽1

（1.中国环境科学研究院，北京100012；2.北京化工大学，北京100029）

目前我国已具备可适用于包装废物管理的法律法规和政策制度基础，但对包装废物回收利用的管理多依靠市场行为和再生资源管理体系，缺乏规范性和针对性。包装废物管理的法规、政策、管理主体及其责任等方面都存在不足，导致对包装废物的监管缺位等一系列问题。在现有的法规体系基础上，提出包装废物管理改进的主要方面和对策措施，将法规政策落到实处，需要有关部门加以重视。

包装废物；回收；管理；体系；对策

1 包装废物管理可适用的法律法规和政策制度

1.1 可适用的法律法规

《循环经济促进法》是一部综合管理法，遵循减量化优先的原则，做到再利用和资源化。该法提出了规划制度、生产者为主的责任延伸制度、定额管理制度、政策激励制度、责任分担制度等八项基本制度。包装废物从生产、流通、消费、回收、利用过程中的一些问题都是循环经济法中关注的问题，解决过度包装、回收困难、体系不健全、二次污染等问题都要坚持“循环”这一根本理念和方法。该法提出废弃产品的强制回收、利用、处置的责任，加强废物产生和利用的统计，产品及包装物设计的预防责任，限制一次性消费品的生产和销售，鼓励和推进废物回收体系建设，鼓励多种方式回收废物等规定对包装废物的管理具有很强的适应性。

《清洁生产促进法》明确规定企业具有减少包装物的使用和回收包装物的法律责任，是包装生产企业和包装废物管理中必须遵守的法律。立法的基本思路包括：（1）工业发展与环境保护一体化的思路，力求从根本上解决我国长期以来存在的工业发展与环境保护“两张皮”现象；（2）政策性与操作性相结合的思路，既体现政策法特征和清洁生产政策法律地位，又增强立法在实践中的操作性，发挥行政推动作用；（3）市场拉动与政府推动相结合的思路，既要利用市场机制自身的作用，形成清洁生产的市场拉动力，增加企业对清洁生产的内在需求，又要发挥政府对清洁生产的行政推动作用，以及运用税收、贷款、投资、补贴等政府经济宏观调控手段，形成企业清洁生产的外在推动力。

《固体废物污染环境防治法》是固体废物管理的专门法律，全面规定了固体废物环境管理制度和体系，包括监督管理、污染防治、法律责任等。其中有些条款非常适应包装废物的管理，如实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用和无害化处置固体废物；实行污染者依法负责的原则，产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物承担污染防治责任；产品和包装物的设计、制造应当遵守清洁生产的有关规定，防止过度包装造成环境污染；生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收；国家鼓励研究和生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物等。

包装废物属于再生资源中的一大类，其回收过程中的管理、回收体系的建立，回收目标和标准的制定，回收过程中的经济措施等都不能脱离《再生资源回收管理办法》的原则。其中第二章明确了从事再生资源回收经营活动，要进行法定登记，遵守相关法规，提交相关材料，采取多种回收形式；第三章是各相关监督管理部门的责任划分和行业协会的职责，明确商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门，负责制定和实施再生资源回收产业政策、标准和行业发展规划。

国家有关部门早已启动了制定“包装物回收利用管理办法”的工作，该办法虽然目前还没有正式出台，但它应该是包装领域落实《循环经济促进法》以及环境保护等法律要求的行业管理法规，对包装废物的管理将产生重大影响。该办法突出以下特点：（1）通过强化包装物回收利用管理目录的方式，对包装物采取动态管理方式，不断扩大包装物回收的监管范围；（2）进一步明确对包装物所涉及的相关责任方的不同要求；（3）提出包装物减量化的具体要求；（4）在包装物回收渠道、网络、体系方面更注重回收实效和规范化；（5）突出包括押金在内的多种回收方式。

各级地方政府对本辖区包装废物回收管理负有地方法规制定、政策和规划制定、监督管理的权力和责任，是包装废物回收管理体系的重要环节和组成部分。尤其是《再生资源回收管理办法》颁布后，各地结合再生资源回收体系建设试点工作的开展，出台了很多地方性的办法和措施，从而进一步加强了包装废物回收体系的建设和管理。

1.2 现有法规中的主要制度和政策

（1）规划制度。虽然我国还没有包装废物回收利用的专项发展规划，但很多法规强调将再生资源回收利用纳入国民经济和社会发展规划。《循环经济促进法》规定县级以上人民政府应当编制循环经济发展规划。《再生资源回收管理办法》规定，商务主管部门负责制定和实施再生资源回收产业政策、回收标准和回收行业发展规划。

（2）回收名录制度。包装废物或再生资源回收名录是将回收对象和责任具体化的一种表现形式，体现了管理的重点范围和对象。名录管理具有很强的社会告知性，容易让生产者或相关者对号入座，有利于执行和管理、回收绩效的评估以及国家优惠政策的落实。《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》都明确规定，生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的由各生产企业负责利用。

（3）生产者责任制度。从固体废物环境管理或包装废物管理上，生产者责任制度是一项被多次强调的重要制度，且这项制度逐渐体现或应用。《循环经济促进法》规定生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各生产企业负责无害化处置。对规定的废弃产品或者包装物，生产者可委托销售者进行回收，或者委托废物利用或处置企业进行利用或处置，即生产者可委托回收、委托处置、委托利用。这样对生产中产生的废物处理延伸到了流通和消费领域，演变成“生产者为主的责任延伸制度”。

（4）经济激励制度。包装管理的经济手段是指为了达到环境保护、节约资源和经济发展相协调的目的，利用生态规律和经济规律，影响和调节包装、包装产品或包装废弃物处理的政策措施。国外在包装及包装废物管理中主要使用了包装生态税、工业管理费、可交易的许可证、保证金、处置税、财政补贴等6种类型的经济手段[1]。我国在法律上有许多关于经济政策的规定，《循环经济促进法》规定各级政府应当采取财政、投资等措施促进循环经济发展，国家和地方政府设立发展循环经济的有关专项资金，对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励名录的技术、工艺、设备或者产品，按照国家有关规定享受税收优惠，各级政府根据本行政区域经济社会发展状况实行垃圾排放收费制度，收取的费用专门用于垃圾分类、收集、运输、贮存、利用和处置，国家鼓励通过以旧换新、押金等方式回收废物。《清洁生产促进法》规定国家制定有利于实施清洁生产的财政税收政策，对列入强制回收目录的产品和包装物实行有利于回收利用的经济措施，对利用废物生产产品和从废物中回收原料的企业减征或者免征增值税。《固体废物污染环境防治法》规定国家和地方政府采取有利于固体废物综合利用活动的经济措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。

（5）信息统计制度。信息统计是一项最基础性的工作，行业规划制定、回收目标制定、设施建设、政策制定及回收效果评估等都应建立在完整信息基础之上，统计数据是信息的最基本构成。《循环经济促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《再生资源回收管理办法》等都有相关信息统计或信息发布的规定。

（6）分类收集制度。包装废物回收过程中要投入非常大的人、财、物力用于包装废物的基本分类，是包装物或包装废物重复利用和再生利用必不可少的预处理过程，良好的分类是造就高附加值回收材料和再生产品良好质量的前提。《循环经济促进法》规定各级政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系。《固体废物污染环境防治法》规定对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输。2001年建设部组织制订了《垃圾分类收集方法与标识》、《垃圾分类收集名词术语》和《垃圾分类收集统计与评价指标》，为城市生活垃圾分类收集工作提供指导依据。

（7）标准和行业准入制度。我国包装废物回收管理正在走标准化、规范化的道路，但实行准入制度还属于探索阶段。《循环经济促进法》规定在废物再利用和资源化过程中，应当保障生产安全，保证产品质量符合国家规定的标准。《固体废物污染环境防治法》规定从生活垃圾中回收的物质，必须按照国家规定的用途或者标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品。《商务部关于加快再生资源回收体系建设的指导意见》提出完善再生资源回收的法律、标准和政策，形成再生资源回收促进体系。《商务部关于组织开展再生资源回收体系建设试点工作方案》提出总体目标为：通过构建再生资源回收体系，完善再生资源回收的法律、标准和政策，使城市90%以上回收人员纳入规范化管理，90%以上的社区设立规范的回收站点，90%以上的再生资源进入指定市场进行规范化的交易和集中处理。商务部《试点城市再生资源回收体系建设规范》中关于回收体系建设要按照“七统一、一规范”的要求进行建设。《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》指出环保部门要加大对废塑料回收利用过程的环境监管，制订环境准入条件、污染控制标准和技术规范并监督实施。武汉市对再生资源回收实行准入制度，实行经营业主登记[2]。

2 包装废物管理体制

包装废物或者再生资源的管理体制是随着我国经济体制的变革而变化的，从20世纪50年至今，管理体制上出现了多次反复。包装废物不是由一个责任主体进行管理，出现了众多的相关管理部门、协会组织和基层管理参与者，属于综合管理体制。相关管理部门主要包括国家发改委、商务部、环保部等，也包括各级地方政府相对应的管理部门，根据各自的法律职责开展与包装废物回收利用的相关管理工作。国家发改委的工作职责包括：推进可持续发展战略，组织拟订发展循环经济、全社会资源节约和综合利用规划及政策措施并协调实施，协调资源节约和综合利用的重大问题，开展循环经济试点工作等。商务部的职责包括：作为再生资源回收的行业主管部门，负责制定和实施再生资源回收产业政策、回收标准和回收行业发展规划、建设再生资源回收体系等。环境保护部的职责之一为，拟订固体废物管理及污染防治的政策、规划、法律、法规、规章、标准、规范、目录并监督实施，监督污泥等再生资源回收利用的污染防治。

行业协会组织是随着我国行政管理体制改革而产生的，很多行业协会是从政府管理部门转换或剥离出来的，免不了还有些准政府行为[3]，承担政府部门的一些技术性、事务性、协助性的工作，成为协助政府主管部门承担技术推广、咨询服务、信息统计、协助行业规划和政策法规编制等工作的社团组织。在我国，一级行业协会以及一些较大的联合组织具有替代行使部分行政职能的权力。涉及包装和包装废物的重要行业协会包括：中国包装联合会、中国供销合作社、中国资源综合利用协会、中国再生资源回收利用协会、中国塑料加工工业协会塑料再生利用专业委员会等。

3 包装废物管理体系存在的主要问题

3.1 法律条款原则性强，操作性差

各法规中除《循环经济促进法》第15条外，其他针对包装废物管理的条款并不多，不同法律法规的相关条款内容具有相似性，如各法律法规都强调建立强制回收名录和生产企业的回收责任，采取经济措施减少废物产生和鼓励回收利用，加强信息统计，加强规划和监督管理等。这样导致法律条款重原则、轻操作，致使广大包装回收企业和相关人员都觉得法律管不到自己，优惠政策惠及不到自己。比如，加强信息统计，到底要加强哪些信息统计，所有法律和政策上都不明确，由谁统计也不明确，目前包装废物的统计无论是包装行业、再生资源行业还是环保部门，基本上都没有进行统计；又如，国家鼓励制定经济措施促进循环经济发展，促进包装废物回收，到底是一些什么经济措施，由谁负担、谁受益、谁执行也不明确；再如实行生产者责任延伸制度，如何延伸，延伸到哪些环节，如何确定和评估等都没有细化。

3.2 管理主体责任没落实

由于包装废物回收和再生利用行业并不是一个相对独立的运行体系，相关管理部门较多导致管理复杂。从废物管理和污染防治角度是环保部门的主要职责，从垃圾清运管理角度是环卫或市政管理部门的主要职责，从回收体系建设角度是商务主管部门的主要职责，从生产管理角度是工业管理部门的主要职责，从发展循环经济角度是国家宏观经济管理部门的主要职责，从进出口管理角度还涉及海关监管部门的职责等。但同时，这些管理主体相互之间的分工协作仍然不清晰，管理上存在着相互交叉，有利益的都抢着管，没有利益只有责任的就出现空白状态。

3.3 统计信息缺乏

中国包装联合会每年出版一本包装信息统计汇编，是包装行业比较权威的信息汇总，但在统计对象和数据上具有偏颇，涉及的统计数据侧重工业经济统计指标，忽视包装废物回收指标；工业经济指标中又侧重相对指标，忽视绝对指标；侧重规模以上的企业，忽视大量小企业；偏重产品经济价值指标，忽视环保指标；侧重领导讲话，忽视研究报告等。在《国民经济行业分类》中有一类“废弃资源和废旧材料回收加工业”，这种分类根本体现不出包装废物的类别，不利于统计。目前与再生资源回收利用直接相关的统计数据主要来源于各类再生资源协会，虽然来自各渠道的统计数据各有特点，具有一定的参考价值，但由于各行业协会的统计仅包括会员单位，而且行业协会一般根据自身管理需要进行重点调查或相关资料进行推算，在统计分类标准、计算方法、核算原则等方面存在差异，数据质量难以保证[4]。目前我国固体废物的环境统计信息主要集中在工业固体废物排污申报登记方面，尤其重视工业生产中危险废物的申报，对于社会源的包装废物产生信息在环境统计中几乎没有包括。在我国城市垃圾清运统计中并没有对包装废物的数量进行有效统计，各种调查研究得出的一些数据差异性较大，准确性不高。总之，各类包装废物统计信息缺乏、不准确是普遍性的问题。

3.4 政府支持包装废物回收的力度不够

（1）强制回收包装物的名录迟迟没有出台。强制回收名录比较关键，是包装生产领域落实生产者责任制度或生产者责任延伸制度的基础。

（2）包装物生产者实行委托回收、处置、利用的政策目前还没有实行，处于自发发展阶段。委托的前提是生产者要支付相应的费用，委托的本质是实行生产者责任制度，委托和被委托应该是一种合约关系。涉及委托的很多问题都值得研究，如委托主体、委托形式、委托责任和义务、委托监管、绩效评估等。

（3）我国各级政府没有包装废物回收的专门发展规划，最典型的如复合包装再生利用企业的布局是处于企业推动或市场推动的情形，属于自发形成阶段；还有如玻璃包装废物回收利用各地也基本不重视。

（4）没有形成促进再生资源回收利用的价格机制，包装废物再生利用企业生产的产品往往属于低端产品，高附加值的产品少，这就决定了其效益和成本之比较低，利用企业不能获得较好的利润这会直接将信息反馈给回收个环节，层层压低回收价格，影响回收效果，从而形成一个怪圈，难以确保环境保护、资源节约、经济效益的统一。究其原因是我国尚未形成市场化的资源价格机制[5]，资源价格没有真正反映资源价值、资源的稀缺程度和环境承载能力，废弃物排放显著的负外部性没有内部化，使节约和循环利用的成本常常比购买新资源的价格更高，再生资源销售价格常常比购买新原料的销售价格更高，由此，构成了推进再生资源循环的价格障碍，利润极其有限，企业节约资源的压力和动力因此而低下，难以形成促进循环发展的动力机制。通过经济措施促进再生资源回收和循环经济发展在包装废物回收领域体现也不突出。鼓励性的经济措施除了税收减征、免征、先征后返等优惠政策外，还包括专项基金（包括贷款贴息、财政补助、奖励）的支持。当然，限制性的经济措施也必不可少，包括征收垃圾税、消费税、管理费、押金、保证金、罚金等。但这些经济措施很少顾及到各类包装废物回收和再生领域，例如在《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》的再生资源一项中，包装废物仅仅指100%废塑料原料生产的塑料产品。

（5）包装废物的分类回收缺乏指导和宣传。目前包装废物是按照材质分类的，仍比较初级、简单，还没有关于包装废物分类方面的统一划分标准或详细指南，即便有塑料包装回收标志标准，但也很难落实。这种状况不利于包装废物的分类回收，凭经验进行分类或混合回收，严重影响回收物的价值和后续再生利用，也影响回收企业做强做大。同时，分类回收方面的宣传做得很不够，广大居民仍缺乏基本常识。

4 包装废物管理体系改进对策

（1）尽快出台包装废物回收和再生利用管理办法。国家有关部门启动了制定《包装物回收利用管理办法》的工作，该办法目前还没有出台，但应该落实各项法律的原则要求，理顺管理机制，明确管理责任，细化管理范围，使回收和再生利用目标具有针对性，鼓励回收体系建设多样化及经济政策明晰化等。

（2）建立部门协调管理机制。包装废物回收和再生利用的管理牵涉面比较广泛，各部门往往只注重本部门的职责和工作惯性，忽视一些交叉性、关联性、非利益性的问题，很多涉及具体政策落实的问题往往简单化。例如，国家颁布的《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》中，关于如何扩大包装废物利用产品的比例，需要多部门的协调；包装废物回收和利用的经济政策支持体系也是一个值得重视的问题，仅靠税务部门或财政部门来解决有局限；各行业协会如何参与到包装废物管理体系中，需要得到政府的授权，也需要各部门的综合协调，统筹安排；还有如何提高统计信息的全面性和准确性也需要部门协调等。

（3）实施包装废物回收和再生利用的统计信息制度。包装废物回收和再生利用是一个庞大的社会体系，目前一个部门难以获得包装物生产和废物产生的统计信息，应该鼓励各行业协会建立和完善数据库，尽可能将大、中、小规模的企业信息纳入统计范围。例如，要将纸包装生产量、消费量、回收量、废物利用量搞清楚，就必须要将纸包装从纸产品中分离出来，以及将纸包装废物从废纸中分离出来，就需要一个一个进行统计，行业协会或统计单位需要建立有效的统计方法，改变目前统计指标笼统的做法。

（4）出台强制回收名录。名录应该反映两个方面的内容，一是包装物的种类；二是企业的种类。名录制定可以采取先简后繁动态调整的方法，适时地将不同的包装物纳人管理范围。强制回收目录制定应坚持3个原则，一是保持现有回收效果不错的种类；二是具有回收潜力的种类；三是有利于资源节约和减少环境影响的种类。

（5）建立专业化的委托回收管理执行机构。该机构是联系政府管理部门和企业的中间机构，上对政府管理部门负责，承担政府交办的一些具体事务，下对企业负责，为企业服务，代企业履行生产者责任制度。可以选择下列3种模式进行委托管理，一是建立包装废物回收综合管理执行机构，包装废物回收的相关具体管理工作都由该机构或机构体系承担；二是建立按包装物材质分类的专业管理执行机构，如纸包装机构专管纸包装，复合包装机构专管复合包装；三是依托现有各类协会进行管理。从减少管理环节和管理成本，提高管理效率的角度，应该是第二种模式更合适。

（6）合理规划包装废物再生利用网络。最近几年，商务主管部门对再生资源回收体系建设下了很大的力气，投入也非常大，回收体系的规范化建设正在走上正轨。但再生资源利用企业的布局规划仍然滞后，需要从国家、省、市层面进行长远规划和布局。

（7）采取多种形式的经济鼓励和限制措施。再生资源企业直接承担着节约资源和环境保护的社会责任，具有公益性和微利性的特征，不能完全靠市场机制来调节[6]，国家优惠政策和其他经济激励政策更应该向再生资源企业倾斜。但国家关于再生资源回收行业的多次税收调整政策并没有达到理顺和规范行业的目的，说明实行税收经济政策的复杂性和局限性。对于包装废物而言，政府应该将经济鼓励政策的适用范围扩大，比如，包装废物的押金制度并不能适应于所有种类的包装物，仅适应消费速度快、消费面广、方便携带和具有返还条件的包装物；生产者责任延伸制度涉及企业支付费用的问题，也是一种有限的经济措施。经济政策中还可包括由政府不定期公布包装物的回收指导价格，指导买卖双方的交易，保持包装废物回收市场的基本稳定；也可包括信贷和投融资的支持，扶持具备一定条件的再生资源经营企业；对于导致环境污染严重的消费品和消费行为还可征收包装废物处置税（费）等。

（8）进一步加强包装废物分类回收的指导和宣传。经常有人将可回收利用的包装物随生活垃圾丢弃，如果这种状况得到改变，那么包装废物回收效果就会有极大改善。这就需要持续不断地宣传和全社会回收意识的提高，使大多数人将分类回收、分类投放变成一种自觉意识和自愿行为；提高从事包装废物回收的从业人员和管理人员的分类回收责任。

[1] 周延美.包装及包装废弃物管理与环境经济[M].北京：化学工业出版社，2007：96-100.

[2] 王树义，吴 宇.关于促进我国循环型社会建立的法律思考[J].环境保护，2004(1)：9-12.

[3] 刘兴利.加快发展循环经济应当注意的三个问题[J].再生资源与循环经济，2008，1(9)：19-20.

[4] 张 越.再生资源产业内涵及其与相关产业关系[J].再生资源与循环经济，2008，1(12)：33-34.

[5] 朱海伦.论保护废旧物资回收利用体系政策[J].再生资源与循环经济，2009，2(1)：15-20.

[6] 江乐福.再生资源经营与政府管理[J].再生资源与循环经济,2008，1(6)：22-23.

Management system of waste packaging recycling in China

ZHOU Bingyan1，JIN Yaning2，YU Hongjin1，LI Li1
（1.Chinese Research Academy of Environmental Science，Beijing 100012，China;2.Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China）

At present,the laws,regulations and policies applicable to management of waste packaging recycling have been available in China.However,the management is still deficient in validity and pertinence.The deficiency in regulations,policies,entities and their responsibilities has caused a series of problems such as lack of supervision on waste packaging.This paper raised some suggestions based on current regulations and policies about the regulation improvement of waste packaging recycling,which stressed more government attention should be put on the policy implementation.

waste packaging;recycling;management;system;measures

X705；X32

A

1674-0912（2010）09-0036-05

2010－02－27）

周炳炎（1964-），男，副研究员，研究方向：固体废物产生特性和污染特性、固体废物鉴别。