李连英，朱 青

( 1.东华理工大学 经济管理学院，江西 南昌 330013；2.华中农业大学 经济管理学院，湖北 武汉 430070 )

矿产资源是不可再生的耗竭性资源，是我国的宝贵财富和综合实力的重要标志。因此，探讨我国矿产资源开发生态补偿问题及解决对策，对于落实科学发展观、构建和谐社会，对于促进我国生态保护和经济社会发展，均具有重要的意义。

1 我国矿产资源开发带来的生态环境问题

我国是一个矿业大国，矿产产量名列世界前茅。分析矿产资源开发带来的生态环境问题，有助于我们对解决我国矿产资源开发生态补偿问题的迫切性有更深的认识。

1.1 侵占和破坏大量的土地资源，加剧了生态恶化

开采矿产资源需占用大量土地修筑道路、固定井架、建立料场及必需的生活设施。同时，除露天采掘直接破坏土地外，采矿排出的废石、废渣不仅侵占了大量土地，而且破坏了植被，加剧了水土流失和土地沙化。对土地占用破坏比较严重的行为，主要发生在矿产资源开发强度大、矿山数量多的煤矿和非金属矿山。据国土资源部门统计(国土资源部，2008)，截至2007年底，全国矿业开发占用和损毁土地约166万hm2，其中尾矿堆放占地约91万hm2，露天采坑占地约52万hm2，采矿塌陷占地约20万hm2，以及为采矿服务的厂房、矿区、交通设施(公路、铁路)等所占用的土地。

1.2 破坏地下水均衡，加剧水资源短缺

采矿形成的矿坑水、选矿废水以及采矿废石、煤矸石、尾矿渣等堆放不当，构成了矿区水体和土壤的污染源。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，全国采矿活动平均每年产生的废水、废液约60.89亿t，排放量约47.9亿t，采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约16.73亿t，排放量约14.54亿t。到2005年底，全国尾矿或固体废弃物的累计积存量约219.62亿t。采矿使地下水均衡系统受到破坏，导致部分区域地下水、地表水渗漏，造成大面积疏于漏斗，引起地表严重缺水，严重破坏了水资源的均衡和补给条件，导致矿区及周围地下水位下降，引起植被枯死等一系列生态环境问题。

1.3 开采产生的“三废”，加剧生态环境污染

矿产资源开采过程中排放的“三废”(废水、废气、废渣)，会加剧矿山生态环境污染。如大量废水未经达标处理就任意排放，甚至直接排入地表水体中，使土壤或地表水体受到污染；此外，由于排出的废水入渗，也会使地下水受到污染。矿物开采形成的SO2、CO2、CO等废气排放，引起大气污染和酸雨。固体废弃物堆放不仅占用了大量土地，而且固体废物中含酸性、碱性、毒性、放射性或重金属成分，通过地表水体径流、大气飘尘，污染周围的土地、水域和大气。总之，“三废”从天空到地下立体的严重污染环境，并直接损害周围居民的身体健康。

2 我国矿产资源开发生态补偿存在的问题

从目前我国实施的生态补偿相关政策来看，矿产资源开发生态补偿主要存在以下四个方面的问题。

2.1 矿产资源开发环境保护相关法律法规和体系不健全

矿山环境保护目前还没有一个完整的法规体系，相关法规法律之间缺乏紧密的联系，不能保障矿山环境管理的系统性和整体性。缺乏针对矿山环境保护特点的技术标准，不利于矿山环境保护和治理向纵深发展。矿产资源法中，虽然涉及了部分生态补偿的规定，但法律对于矿产资源开发过程中生态补偿的规定过于原则化，没有明文规定具体的标准及实施方式，成为现行法律体系的一个“盲区”。这使得生态环境补偿法律规定没有形成强制性，在实践中很难进行操作，从而不利于矿山环境保护和治理向纵深发展。而且，我国目前大多数的矿产资源补偿费仅占矿产品销售收入的一小部分，费用征收过低，可用于矿山地质环境生态补偿的资金就更少了，这也是矿产资源在开发过程中，不能有效防止生态污染和生态系统破坏的主要原因。

2.2 矿产资源开发利用中基层矿政监督管理不到位

一些地方领导、矿业权人和基层群众，矿业法制观念淡薄，矿产资源国家所有观念和有效保护、合理开发利用矿产资源意识还有待提高。加之受经济利益驱动，一些地方政府片面强调经济发展，忽视生态环境保护和治理，缺乏大局意识和整体观念，缺乏统一规划和政策引导，一些矿业权人或业主急功近利，加剧了矿产资源浪费和矿山生态环境破坏等现象。 首先，一些地方为追求经济增长速度心切，不惜以牺牲环境为代价，降低生态环保门槛，或矿产资源开采项目未经环境影响评价就上马建设，或环境评估报告流于形式。其次，一些地方政绩压倒民生。再次，矿产资源国家所有，但地方生态管理部门隶属于地方、受制于地方，使得它们很难有所作为。当环保精神被践踏，生态被恶化，真正受损的是公益与民主。

2.3 矿产资源开发生态补偿政策的不完善

目前，我国虽然有一些涉及矿产资源开发生态补偿的相关政策，但这些政策普遍带有较强烈的部门色彩，缺乏系统性和协调性。除此之外，很多政策都是短期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。我国各级政府的管理权限是以严格行政区域划分的，这样造成的结果，是补偿行为在横向和纵向的分割。然而，现实活动中，各种自然资源间是相互影响与渗透的。此外，即便是同一资源也是无法以地域来分割开的。比如，长江流域上下游间也有着密不可分的联系。以地域为界限确定某一资源的保护权属，很明显不利于该种资源的整体利益。

2.4 矿产资源开发利用中环境保护资金的收取和使用存在较大漏洞

为了维护自然环境资源的再生产，收取的费用必须再投入到自然环境资源的恢复、保护与增殖项目中去，但被挪作它用的现象时有发生。个别地方违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设，以及参与非法高息吸存和投资典当行，造成了严重损失和浪费。有的地方根据管辖权限收费并安排使用。这就造成位于一地的开发者向在另一地的管辖者交费。这样，当地自然环境资源的破坏就不能得到补偿，这部分价值实际是被挪到别处使用了。目前，国家对矿产资源补偿费的返还比例是国家与省是5∶5，而省级政府对资金的使用是根据需要统一调配，并不一定返还资源所在地。

3 解决我国矿产资源开发生态补偿问题的对策

3.1 建立健全矿产资源开发环境保护相关法律法规和体系

建立健全矿产资源开发环境保护相关法律法规和体系，急需以法律的形式，将补偿范围、对象、方式 、补偿标准等确定下来。具体到实践层面，首先，在已有法律条款的基础上，紧密结合矿区环境的特点，建立符合我国实际情况的生态补偿法律法规体系和技术标准体系。其次，以法律的手段明确和规范矿产资源生态环境补偿机制。长期以来，我国的生态环境建设形成“少数人负担，多数人受益”、“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面，这是生态环境补偿机制不健全的集中表现。因此，须根据我国的实际情况和国外先进经验，综合考虑生态环境建设，正确评价生态环境建设项目，建立反哺生态环境的补偿费管理体系，规范生态环境补偿费的征收、使用行为，科学制定收费标准，建立健全生态环境补偿机制。同时，要进一步加强生态保护执法力度，并进行必要的行政干预和强制，切实为自然资源的合理利用、生态环境的有效保护提供保证。

3.2 加大对现有矿山企业的监督管理力度

要加大对现有矿山企业的监督管理力度，监督矿山企业依法履行环境保护、土地复垦等义务。首先，应当建立矿山环境破坏监测、报告和监管制度，对违反法律法规和有关政策规定，造成地质破坏和环境污染的，要依法查处，责令其限期整改、达标，逾期不能达标的实行限产或者关闭。其次，进行生态执法体制改革，努力消除现阶段条块分割与部门职能交叉的弊端，实行垂直管理，以减少地方保护主义对生态执法的干预，彻底解决执法力度不够、监控力度偏软的问题。之所以要这样做，是因为假如管制生态部门的权力以及生态部门自身的权力过度集中在地方政府手里，那么生态保护要求的门槛就成了一些急功近利的地方政府手中的一个筹码。许多地方为了政绩，甚至通过给予企业“超国民待遇”来吸引投资，以追求经济的增长；一些矿产资源开发项目本不可或缺的环境评估，也因此变成了招商引资的优厚筹码。由于这些地方更重视经济利益，领导及直属单位都有相关任务，导致环保等生态管理部门难以执法。因此，在缺少监督与相关政策支持的情况下，地方生态执法部门难免“坐收污利”。

3.3 实行政府主导、市场推进的多样化生态补偿方式

矿产资源生态补偿，应该建立政府、地方区域和行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场推进的多样化生态补偿方式，提高补偿的政策系统性和协调性。基于市场失灵、政府失灵两个导致环境问题的基本原因，对被破坏的生态环境进行补偿，对污染的环境进行治理，必须从政府与市场两个方面同时实施。鉴于环境效益具有公益性及我国国情，中央政府和各级政府在生态补偿中要发挥主导作用，如制定生态补偿政策、提供补偿资金、加强对生态补偿政策的监督管理等。但政府补偿自身所特有的巨大的管理成本、低效率性、产权界定的不规范性等问题，也决定了市场参与的必要性。只有市场的参与，才能调和政府补偿的刚性，发挥经济主体自身的积极性、主动性，最终实现补偿的高效性。因此，只有建立政府主导和市场推进的生态补偿机制，才能促进我国矿产资源生态补偿机制的建立健全。

3.4 设立“废弃矿山生态恢复治理基金”，实行生态补偿费征收制度

鉴于我国矿产资源开发的实际，矿山生态环境的破坏，既有历史的“旧账”，又有不断产生的“新账”。过去矿山企业开采的利润都上交国家，企业只负责生产，过去企业产生的生态损害“旧账”要靠企业自己背负，显然是不合理的。因此，对历史的“旧账”(过去计划经济条件下产生的矿山生态损害)，应由国家作为补偿者承担补偿与修复的责任，可以通过设立“废弃矿山生态恢复治理基金”(简称“恢复基金”)来实现，以逐步恢复治理过去计划经济条件下产生的矿山生态损害，实现对过去生态损害“旧账”的补偿与修复。“恢复基金”的主要来源有4个方面，即政府财政支出、向正在生产矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠捐款和其他款项。废弃矿山生态环境恢复治理费，由负责进行生态环境恢复治理工作的政府部门进行征收，向企业征收的废弃矿区生态环境恢复补偿费的标准，按固定费率或比例费率收取(按矿石销售额的一定比例征收)。具体收费标准，由当地政府根据本地的具体生态环境状况确定。征收采用每年一次或按月交纳。所有征收费用均要上交国家，做到专款专用，全部用于废弃矿山已造成破坏的矿区生态环境恢复治理的各项必要开支。

3.5 建立矿产资源开采的生态补偿保证金制度

建立矿产资源开采的生态补偿保证金制度，以确保新建和正在开采矿山的生态损害“新账”(新造成的破坏)的修复。对新建和正在开采矿山所造成的生态损害“新账”，要明确责任，应由企业100%地承担。为了防止企业不履行生态修复补偿的义务，国家应建立矿产资源开采的生态补偿保证金制度，通过交纳一定的修复保证金的方式，确保生态环境的保护与修复。根据有关研究，保证金的交纳，应根据矿山开采的产量按吨矿2～15元或售价的2%～4%征收，由地方国土资源行政主管部门确定具体的交纳额度，保证金在银行建立企业生态修复账户，由政府监督管理其使用。矿山企业在规定的期限内履行生态修复责任并达到修复标准后，退还其保证金；如果他们确实损害了环境和资源并没有履行自己应尽责任，政府就可以利用这些保证金来治理和恢复受损的环境。这一制度可以确保企业遵守有关的环境保护和资源利用规定，并以可持续的方式利用资源和保护环境。

[1] 黎元生, 王文烂, 胡熠.论构建矿产资源开发的生态补偿机制[J].林业经济问题,2008(3)：202-206.

[2] 程琳琳，胡振琪，宋蕾.我国矿产资源开发的生态补偿机制与政策[J].中国矿业，2007,16(4)：11-14.

[3] 朱学义.矿产资源权益理论与应用研究[M].北京:社会科学文献出版社，2008:113-156.

[4] 黎元生,胡熠.矿产资源开发与生态恢复补偿机制构建[J].中国国土资源经济，2008(9)：30-33.

[5] Zhang Xiaolei, Urban types and developmental pattern of Tarim Basin, Collection of Arid Land Geography (4) (in Chinese), Beijing: Science Press, 1995.

[6] Yan Wang, Wei Shen, Pengda Zhao .MRQP: A windows-based mixed-language program for mineral resource quantitative prediction[J].Computers & Geosciences,2008,34(11):1631-1637.