矿产资源法律责任制度研究

2010-02-14李海婷

中国矿业 2010年8期

李海婷，胡欣

(中国国土资源经济研究院，北京101149)

法律责任是任何一部法律必不可少的组成部分。法律责任的设定不仅仅是个技术层面的问题，更重要的是，法律责任的设定直接关系到法律具体内容的正义性、合理性和科学性。矿产资源法律责任，是有关矿产资源的法律规定尤其是禁止性规定得以实施的重要保证。它是指行为人因违反矿产资源法律规定或违反约定的义务，给矿产资源或矿产资源权利造成损害或有造成损害的危险，而应承担的不利的法律后果。根据行为人违反的法律规范的性质的不同，矿产资源法律责任可以分为民事责任、行政责任和刑事责任等，它们都是随着我国社会经济的发展和矿政管理工作的需要而不断拓展的。

1 我国矿产资源法律责任制度建设的历史进程

1.1 《矿产资源法》和《刑法》中的矿产资源法律责任

历经8年的研究论证，1986年《矿产资源法》颁布实施，从根本上结束了新中国成立37年以来矿业无法可依的历史。专章规定了违反矿产资源法的法律责任，明确了非法开采、越界开采、破坏性开采的民事责任、行政责任和刑事责任，规定了倒卖采矿权、扰乱矿区秩序和非法经营矿产品行为的行政责任和刑事责任，确保矿产资源法所规定的各项制度的实现。为满足社会主义市场经济的需要，1996年对《矿产资源法》进行了修订，重点明确了矿业权有偿取得、允许流转，法律责任部分的内容也得到了充实，增加了对妨害公务行为和矿产资源领域国家工作人员渎职的处罚规定。

1997年《刑法》修订，条文序号和内容较1979年《刑法》都有了较大变化，其第343条首次专门规定了非法采矿罪和破坏性采矿罪，为打击破坏矿产资源犯罪的行为提供了有力的法律依据。2003年，最高人民法院发布《关于非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，进一步明确了对非法采矿罪和破坏性采矿罪的定罪和量刑。2005年，国土资源部又发布《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》，规范非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值鉴定程序，依法惩处矿产资源违法犯罪行为。

1.2 行政法规和部门规章中的矿产资源法律责任

为配合矿法的实施，一系列的行政法规和部门规章相继出台，其间可散见对矿产资源法律责任的规定。1987年，国务院发布《矿产资源监督管理暂行办法》，第二十三条规定了矿山企业造成资源破坏损失的行政责任。1993年，地质矿产部发布《违反矿产资源法规行政处罚办法》，系统规定了违反矿产资源法规的行政处罚的执行机关、范围、程序及其救济途径。1994年2月《矿产资源补偿费征收管理规定》发布，第十四条至第十六条规定了采矿权人因矿产资源补偿费征收可能产生的行政责任。1994年3月《矿产资源法实施细则》发布，第四十二条规定了对违反矿产资源法行为罚款的具体幅度，第四十三条规定了非法批准办矿和非法颁发采矿许可证的法律责任。1998年，矿产资源法的三个配套法规即《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让办法》发布，皆规定了相应的法律责任。2002年《地质资料管理条例》颁布，第二十条和第二十一条规定了不按期汇交地质资料和伪造地质资料的行政责任，第二十二条规定了因保管不力造成地质资料损失的法律责任。2008年《地质勘查资质管理条例》公布，第五章规定了地质勘查资质管理中行政机关和行政相对人的法律责任。2009年《矿山地质环境保护规定》发布，第五章也规定了矿山地质环境保护中行政机关和行政相对人的法律责任。

2 我国矿产资源法律责任制度的评价

我国现有的矿产资源法律责任制度，对于加强矿产资源管理、促进依法行政起到了积极的作用。但是，矿产资源法律责任制度在具体内容的完整性、有效性和和与相关法律的衔接性等方面，还存在一定的问题，有待进一步完善。

2.1 内容缺失

2.1.1 民事法律责任缺失

现行的矿产资源法律责任制度中，法律责任实现方式过于单一，行政处罚手段使用过滥，多用行政法律责任处理矿产资源法涉及的民事法律关系。探矿权和采矿权作为用益物权，具有物权的效力，矿业权人可以行使物权的排他效力、物上请求权效力、优先权效力和追及效力。矿业权人在探矿权、采矿权受到他人侵犯时，有权要求对方承担相应的民事法律责任。开采矿产资源，给他人的生产生活造成损失的，开采人应当依法承担民事赔偿责任。

2.1.2 义务和责任不一致

现行矿产资源法对法律责任设计不全面，有些限制性或禁止性的条款没有相应的法律责任。矿法对地质资料汇交、矿产资源储量管理和矿山地质环境保护等问题规定了明确的义务，但没有规定违反这些义务需要承担的法律后果。此外随着社会经济关系的复杂化，矿产资源领域新型的违法形式也不断增多，现行矿法法律责任部分的规定已经滞后于实践的需要。

2.2 有效性不强

2.2.1 非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定存在缺陷

首先，前提要件规定苛刻。依据《刑法》第三百四十三条第一款规定，“经责令停止开采后拒不停止开采”是构成非法采矿罪的前提之一，行为人只有在其非法采矿行为“经责令停止开采后拒不停止开采”的，才有可能构成非法采矿罪。这种犯罪构成前提要件规定过于苛刻，造成了非法采矿行为大量存在而立案查处的寥寥无几的尴尬局面，不利于对矿产资源的保护。其次，结果要件规定模糊。“造成矿产资源破坏的”是《刑法》第三百四十三条规定的构成非法采矿罪的结果要件。这一规定比较模糊，需要依赖相关规定来认定何谓“造成矿产资源破坏的”，但相关的规定也不够明确，导致在司法实践中操作起来程序繁琐、困难重重。此外，刑罚设置不合理。现行刑法规定非法采矿罪的法定最高刑仅为七年有期徒刑，对于非法采矿构成犯罪，情节极其恶劣的，则无法适用更高的法定刑，这极有可能放纵犯罪分子，无法实现刑罚的目的和任务。同时，刑法对破坏性采矿罪仅规定了一种量刑幅度，即“五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”，没有进一步区分各种犯罪情节，存在法定刑幅度过大的问题。这种规定赋予法官的自由裁量权较大，在量刑时难以把握，在司法实践中容易导致量刑失衡。

2.2.2 《违反矿产资源法规行政处罚办法》不能满足当前执法需要

《违反矿产资源法规行政处罚办法》的规定，存在行政处罚程序不规范、调查缺乏手段、执行难以到位、结案没有标准和行政处罚缺乏有效监督等问题，一定程度上造成了各级国土资源行政主管部门在矿产资源执法过程中，“执法难、法难执、难执法”，无法满足当前矿产资源行政处罚的实际需要。

2.3 衔接不一致

2.3.1 法律用语的一致性

在现行矿法中，矿产资源渎职犯罪的主体被表述为“地质矿产主管部门”，1998年之后的行政法规和部门规章则表述为“国土资源主管部门”，这之间存在不一致性。1998年3月10日，九届人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据这个决定，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，原地质矿产部的职能由国土资源部行使。现行矿法是1996年通过、1997年施行的，它没有体现1998年国务院机构改革的内容。因此，需要统一矿产资源渎职犯罪主体的表述。

2.3.2 内容的衔接性

现行矿产资源法颁布于1996年，其刑事法律责任条款引用的刑法内容和条文序号是1979年刑法的规定，而我国刑法已于1997年进行了修订，刑法内容和条文序号都已发生了巨大的变化。在条款引用上，现行矿法和刑法之间存在不衔接性，具体表现在：①现行矿法第三十九条规定，对于非法采矿构成犯罪的，“依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”。本条引用的“刑法第一百五十六条”是1979年刑法的规定，当时对非法采矿构成犯罪的是按故意毁坏财物罪来定罪处罚的。而1997年刑法修订时，在第三百四十三条已专门设立了非法采矿罪，1997年10月1日起非法采矿构成犯罪的，就以非法采矿罪而不再以故意毁坏财物罪来定罪处罚。②现行矿法第四十三条规定，违反规定收购和销售国家统一收购的矿产品，情节严重的依照1979年刑法第一百一十七条和第一百一十八条规定的投机倒把罪来追究刑事责任。现行刑法已经取消了投机倒把罪，对非法收购和销售矿产品的，以第二百二十五条规定的非法经营罪来定罪处罚。

除了《矿产资源法》与《刑法》存在内容不衔接的问题，《违反矿产资源法规行政处罚办法》与《行政处罚法》也存在相冲突的问题，如行政处罚种类、行政处罚程序等内容方面，造成地方国土资源行政主管部门在实施行政处罚过程中难以把握，给矿产资源执法带来不便。

3 完善我国矿产资源法律责任制度的若干建议

3.1 完善非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定

现行法律关于非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定，未能全面体现国家打击非法采矿和破坏性采矿行为的立法本意，尚无法起到有效打击和震慑犯罪的效果，需要加以完善。首先，要降低构成非法采矿罪的门槛，取消“经责令停止开采后拒不停止开采”的前提要件。其次，要在司法解释及部门规章中，进一步明确非法采矿罪的规定，明确“造成矿产资源破坏”、“造成矿产资源严重破坏”的具体情形和造成资源破坏数量的计算方法，简化对非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源价值破坏的价值鉴定程序。在降低犯罪的构成条件和简化结果要件认定程序的基础上，还应当加大对非法采矿罪和破坏性采矿罪的刑事处罚力度。