李朝志

（湖北省水利厅河道采砂管理局，430071，武汉）

一、长江河道采砂管理队伍现状及存在的主要问题

根据2008年长江河道采砂管理能力建设规划统计资料，长江干流河道各省共成立采砂管理机构129支，但大多为合署办公；执法人员1223人，大部分为兼职人员；已建立26个执法基地，标准低且大部分为租用房；配备的水政执法监察船67艘、执法车86辆，绝大部分为兼用；有监控设备2套，配有夜间取证设备20台套。与长江河道采砂管理的任务相比，目前专司河道采砂管理任务的人员，尤其是监督执法人员还较少，采砂执法能力远不能满足实际工作的需要。

1.机构不顺

目前沿江各省级长江河道采砂管理机构大部分是以水政监察总队为基础建立的。有的省长江河道采砂管理局的牌子挂在水政监察总队，但采砂规划、许可审批由其他部门负责，这种机构模式不利于对河道采砂的统一管理。有的省长江河道采砂管理局的牌子挂在水政监察总队，采砂规划、许可审批、可采区现场监管、禁采管理、行政处罚也全部由水政监察总队承担，这种机构模式有利于河道采砂的统一管理，但存在既当“运动员”又当“裁判员”的问题，也不符合依法行政“两个相对集中”的基本要求。

2.身份不定

河道采砂管理工作的目的是维护河势稳定，保障防洪安全和通航安全，担负着管理社会公共资源、保护人民群众生命财产安全的重要责任。按照公务员法的有关规定，从事河道采砂管理工作的人员应当具有公务员身份或是参照公务员法管理的身份。但目前已经成立的河道采砂管理机构都是事业单位，其中大部分是自收自支的事业单位。有的地方编委只批河道采砂管理机构的牌子，不批机构性质和人员编制，河道采砂管理人员在水利部门内部调整。机构性质不定、人员身份不定，必然导致队伍不稳、管理松懈、执法不严等一系列问题。

3.装备不强

《长江河道采砂管理条例》施行以来，各地为加强管理配置了一些装备，改善了工作条件，但总的来看仍不能满足工作需要。据了解，除少数省的采砂管理执法装备能适应工作要求外，大部分省市的采砂管理机构都存在装备不足和设备落后的问题。长江河道采砂管理，尤其是监督执法工作主要在江面上，面对设备先进、反应迅速的违法采砂分子时，限于装备条件因素，常常束手无策。

4.经费不足

这是困扰河道采砂管理和监督执法的最大问题。沿江一些市县财政资金十分紧张，用于河道采砂管理的经费有限，加上一些地方河道采砂管理机构属于自收自支的事业单位，没有经费来源，管理松懈、监管不严、执法不公、以罚代管、“放水养鱼”的问题时有发生。

5.素质不高

有的工作人员对长江河道采砂管理工作的重要性、敏感性、风险性、长期性、复杂性和危险性认识不足，管理工作流于形式、疲于应付；有的没有掌握河道采砂管理的法律、法规和规章，在河道采砂的日常管理和监督检查中不作为或乱作为，造成管理松懈、执法不严的问题时有发生；有的廉洁自律意识淡薄，拒腐防变能力不强。

6.队伍不稳

河道采砂管理机构不健全，人员身份不明确，职工工资待遇无保障，加上河道采砂管理工作的风险性、艰巨性、复杂性和危险性等原因，许多从事河道采砂管理工作的同志产生了厌倦情绪和畏难情绪，使得原本就不强大的河道采砂管理队伍更加脆弱。

二、依法加强长江河道采砂管理队伍建设

1.建立河道采砂管理队伍的依据

水利部《关于贯彻落实〈长江河道采砂管理条例〉的通知》《关于长江水利委员会的三定方案》，沿江各省水行政主管部门在机构改革的 “三定”方案中对采砂管理机构问题的有关规定等。

2.河道采砂管理队伍建设的目标

河道采砂管理队伍建设的目标是：依照《长江河道采砂管理条例》和水利部关于“四个专门”的有关规定，打造一支人员精、素质高、管理强、执法严、装备良、经费足的专业管理队伍。

“四个专门”是河道采砂管理队伍建设的核心内容。它源于2001年水利部《关于贯彻落实〈长江河道采砂管理条例〉的通知》要求，是指专门管理机构、专职管理人员、专用执法装备和专项管理经费。

3.河道采砂管理队伍建设已具备的条件

河道采砂管理队伍隶属于水行政主管部门，是依据水法律法规的规定建立负责河道采砂管理和监督检查的专门机构。目前河道采砂管理队伍的建设已具有几个方面的条件：一是有完善的管理体系。按照《长江河道采砂管理条例》、《长江河道采砂管理条例实施办法》和有关文件的规定要求，各省水行政主管部门陆续组建了河道采砂管理机构，各有关市县也相继成立了专职或兼职的河道采砂管理机构。二是有规范的管理制度。随着河道采砂管理工作的不断深入，各省分别制定了一系列相应的管理制度。三是有严明的组织纪律。各省都相应制定了河道采砂管理纪律制度，如责任追究制度等。四是有甘于奉献的精神。广大采砂管理干部不畏艰险，勤奋工作，顶住了各种考验，无怨无悔地奋斗在河道采砂管理的一线岗位上，为保障防洪安全和通航安全，为地方经济社会的健康发展作出了巨大贡献。

4.建立采砂管理队伍的基本原则

（1）依法依规原则

河道采砂管理队伍的建立与职责界定既要符合水行政主管部门的职责规定，也要依照有关法律法规的规定进行，队伍的机构设置和编制要经过有关编制机关批准。

（2）流域管理与区域管理相结合原则

按照国务院《长江河道采砂管理条例》和水利部《长江河道采砂管理条例实施办法》的规定，长江水利委员会的职责是加强长江河道采砂的统一管理和监督检查，做好有关组织、协调、指导工作，并具体负责省际边界重点河段的采砂管理和监督检查。沿江县级以上人民政府水行政主管部门具体负责本行政区域内长江河道采砂的管理和监督检查工作。各级水行政主管部门应当根据本行政区域的具体情况建立和完善河道采砂管理机构。

（3）精简效能原则

河道采砂管理是一项高投入、高成本的行政管理工作。各级水行政主管部门在建立河道采砂管理队伍时，应当结合本地实际，既要考虑满足河道采砂管理工作的需要，也要考虑精简效能的原则，尽量减少行政成本。

（4）权责一致原则

权责一致原则是法治社会的基本原则。依法享有多大的权利，就应当承担多大的责任，不应该有权无责或有责无权。河道采砂管理涉及行政许可、监督检查、行政处罚和行政征收等多个方面，水行政主管部门在充分赋予河道采砂管理队伍行政职权的时候，必须明确相应的责任，做到职责明确，权责匹配。

三、关于加强队伍建设与管理的思考

1.管理队伍专职化

首先要明确采砂管理队伍的性质与编制。河道采砂管理人员的身份应当依照公务员法管理，在有条件的地方应当争取实行公务员管理。要改变目前很多市县河道采砂管理队伍自收自支事业单位的状况，至少应当将河道采砂管理队伍纳入全额财政预算管理，使河道采砂管理队伍真正成为身份明确、保障有力、管理规范的队伍，使河道采砂管理队伍真正走上良性运行的道路。

2.管理目标责任化

长江河道采砂管理条例及其实施办法明确规定，河道采砂管理实行行政首长负责制。行政首长既包括地方人民政府行政首长，也包括有关部门行政首长和采砂管理机构负责人。落实行政首长负责制，必须将各项管理目标以目标责任的形式确定下来，签订管理目标责任书，实行目标责任考核奖惩制度，如湖北省已经实施了对沿江政府的目标责任考核奖惩。河道采砂管理队伍的目标责任制应当包括许可审批管理、可采区现场监管、禁采监督管理、行政执法监督管理、行政征收管理、廉政建设目标管理等内容。

3.管理行为合法化

管理行为合法化主要是指河道采砂的管理活动应当在法律法规和规章的范围内，依法依程序办事。如，河道采砂规划实施方案必须以批准的河道采砂规划为依据；拟定许可的可采区，必须进行可行性论证并按照规定的程序和内容进行审查；可采区的现场监管必须严防出现“六超”问题；禁采管理必须强化巡查检查；对查获违法采砂行为必须严格按照 《长江河道采砂管理条例》的规定实施处罚；长江河道砂石资源费必须按照规定的征收标准征收入库，并按规定用途使用；行政处罚必须做到有法必依、违法必究、执法必严，切实做到公正执法和文明执法。

4.管理措施制度化

加强河道采砂管理，应当建立一套涵盖河道采砂管理各个方面的管理制度，如规划管理制度、河道采砂分级管理制度、许可审批制度、现场监管制度、禁采管理制度、执法巡查制度、部门配合协调制 度、过错责任追究制度、信息报告制度、廉政建设责任制度、资产和财务管理制度等。真正做到按制度办事，用制度管人。

5.学习培训经常化

提高采砂管理队伍的整体素质，必须强化管理干部的后续培训，要因地制宜，采取形式多样的方式强化对河道采砂管理人员的培训教育。培训的内容应主要包括：按照准军事化的要求组织军事训练，提高身体素质和防卫技能。结合采砂管理工作实际，有针对性地开展相关法律法规的培训，如：河道采砂规划的内容和实施方案，可行性论证报告基本内容和编制要求，采砂许可申请的前置条件和审查内容，许可审批方式的确定与实施办法，可采区现场监管的制度体系与实施，巡查检查现场处置的方法，行政处罚自由裁量权的把握，廉洁自律和廉政风险预防等。

6.监督管理现代化

要加强河道采砂管理和监督检查的现代化建设，运用网络技术和高科技的视频设备，建立规划管理、许可审批、可采区现场监管、禁采区监管、行政执法、日常管理和预防腐败等的信息系统，形成覆盖全江、涵盖长江河道采砂管理各个方面的网络体系。为加强依法行政、降低行政成本、提高行政效能提供技术支撑。

7.保障措施标准化

要制定统一的执法监督设备设施的配置标准。如沿江各省应当设立采砂管理基地及其房屋、执法车船、现场执法的取证设备等，以此推动沿江各省河道采砂管理队伍能力建设工作。

8.廉政教育常态化

河道采砂管理既涉及地方经济社会的发展，也涉及采砂企业和个人等利益集团的经济利益，采砂管理干部尤其是一线同志毫无疑问会面对来自各方面的压力和诱惑。必须加强对河道采砂管理干部的廉政教育，尤其是要增强河道采砂管理干部的廉政风险防范意识。河道采砂管理工作岗位的廉政风险主要分布在6个环节：一是许可审批环节，二是招标拍卖环节，三是现场监督管理环节，四是巡查检查环节，五是行政处罚环节，六是河道砂石资源费征收环节。

要教育河道采砂管理干部在日常工作和生活中切实做到“八慎”。一是“慎始”。廉政风险在于第一次，把好了第一次，就掌握了主动权，就能在各种腐蚀诱惑面前立于不败之地。二是“慎微”。必须防微杜渐，重视小节问题。三是“慎独”。要教育干部必须注意在缺少监督的情况下自觉地管住管好自己。四是“慎权”。河道采砂管理干部手中或多或少都掌握着一定的权力，如何正确对待和运用权力，是检验干部党性强弱、道德好坏的试金石。五是“慎欲”。做到节而不过，遂而不纵，把“维护一个稳定，保障两个安全”作为应尽的责任和义务。六是“慎平”。越是工作事业顺利的时候，越要保持清醒头脑，不能见喜忘忧，自松其绑。要有主动接受监督的愿望，靠监督及时修正自己的错误。七是“慎友”。河道采砂管理干部在结交朋友时要慎之又慎。八是“慎终”。做到一身正气，善始善终。