姚贤林 徐 鹏

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江金华 321001）

林地是森林资源的重要组成部分，是森林和林木生长的载体。浙江省耕地资源相对匮乏，人均占有耕地不到全国平均水平的一半，随着浙江省近年来社会经济的快速发展，城乡一体化推进迅速，土地供需矛盾十分突出。因此，山地特别是低丘缓坡，成为浙江省实现土地资源供给，保障经济社会可持续发展重要的土地后备资源。编制林地保护利用规划，是《森林法》的原则要求，是加速林业观念转变，实现林业生态建设和林业产业建设协调发展，保障经济社会可持续发展的需要。义乌市是浙江省经济发展迅速的中部城市，存在资源保护与林地开发利用较大矛盾，本文结合义乌市林地保护利用规划的编制，对新时期林地保护利用规划建设的问题进行了探讨。

1 林地资源保护利用的现状与特点

近几年来，义乌市着力实施生态公益林、绿色通道、自然保护区、城乡一体绿化的“ 四大林业工程 ”。依据因害设防的原则，在钱塘江干流（义乌江东阳江段）水系流域建设了以涵养水源、保持水土、净化水质为主的生态公益林，自2002年以来，全市累计造林面积17637亩，其中人工造林11770亩、迹地更新 5867亩，平原绿化 2645亩，幼林抚育13180亩，累计四旁植树255万株，为森林资源的永续利用打下良好的基础。林地资源保护利用的特点主要有以下几方面。

1.1 林地利用率高，林种结构渐趋合理

在全市858948亩林地面积中，未成林造林地面积1129亩，无立木林地11927亩，宜林地面积16198亩。这些相对低效的林地面积占全市林地面积的3.4%，而有林地面积792635亩，占92.28%，全市林地整体利用率较高。

随着重点林业建设工程的实施和森林分类区划工作的开展，全市林种结构有了很大的改善。防护林和特用林面积大幅度增加，全市防护林、特用林、用材林、经济林面积之比由1997年25:3:60: 12变为2007年的60.0∶4.3∶26.4∶9.3。

1.2 零星用地项目多，林地保护管理难度较大

近年来，随着森林在改善生态环境中的地位和作用日益重要，各级政府对林地的保护意识有较大提高。但石矿开采和窑厂取土等零星用地项目存在未批先占现象，在林地征占用过程中，少批多用的现象也一定程度存在。农家餐、农家山庄发展较快，由于大部分处于边缘山区，存在未批先用、未批先建的现象，林地管理工作一时难以跟上。由于全市零星使用林地项目多，林地管理人员少，给林地的保护管理带来了相当的难度。

1.3 经济社会发展对林地需求量大，保护与利用矛盾突出

随着义乌市经济的快速发展，建设用地的需求量很大，全市每年都有相当数量的林地被征用成为建设用地。义乌作为浙中地区社会经济较发达的区域，综合经济实力居全省领先地位，对人口聚集也具有相当的吸引力。根据《义乌市域总体规划》，到2020年，义乌市城市建成区面积达 190平方公里，市域人口将达到220万，建设工程使用林地规模将进一步扩大，造成林地面积总量占补平衡难度较大。

2 编制林地保护利用规划的指导思想

编制林地保护利用规划必须以科学发展观为指导方针，依据《中华人民共和国森林法》及《实施条例》等法律法规，坚持从义乌市实际出发，进一步贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本国策，把保护林地、严格控制建设工程征占用林地总量作为规划的前提，统筹安排义乌市的国际商贸等各业使用林地，努力实现林地管理方式和林地利用方式的根本转变，促进林地资源的集约利用和优化配置，保障国土生态安全，促进林业可持续发展，为建设和谐社会和地方经济的稳定发展做出贡献。

规划中应坚持因地制宜，分类施策的原则；生态优先，经济社会协调发展的原则；统筹兼顾，相互协调的原则；以现代林业产业理论和循环经济为导向的原则；建设用地不占或少占林地的原则。努力实现全市林地资源总量动态平衡和森林覆盖率的稳定，高效利用好林地资源，不断提高林地使用效益，保障全市社会经济可持续发展和林业现代化建设的顺利实现。

3 林地资源的总量控制

林地是实现林业三大效益的基础，林地资源不可再生，为保有足够的林地资源，必须实行林地总量的控制。实行义乌市林地总量控制，即在义乌市林地资源潜力分析及征占用林地数量控制规划的基础上，根据国民经济和社会发展及生态环境保护的需要，对林地面积保有量实行目标控制，以确保林地面积的稳定，根据《义乌市公路水路交通建设规划》、《义乌市域总体规划》、《义乌市土地利用总体规划》等各项工程建设规划要求，结合近年来义乌市各项工程建设征占用林地面积情况、林地资源的发展潜力分析，并根据义乌市林地资源保有的实际情况和可供开发的低丘缓坡林地资源情况，规划在2007～2010年的规划近期，林地面积保有量不得少于 848704.9亩；在2011～2020年的规划中远期，林地面积保有量不得少于817639.7亩。

4 林地保护利用的规划布局

为了因地制宜地发挥区域优势，科学安排义乌市各区域林地的利用方向，将义乌市划分为义北生态水源涵养林区、义西生态景观林区、中部城市森林生态区、义南生态经济林区等四大区域。

4.1 义北生态水源涵养林区

为义乌市的北部低山丘陵区域，西与浦江县接壤，东与诸暨市、东阳市相临。该区现有土地面积378568亩，林地面积288503亩。该区域的林地有着重要的生态屏障功能。同时，区域内有华溪森林公园，山水相映、风光旖旎，森林植被保护良好，自然景观优美。

本区域地势较陡，易造成水土流失。同时，该区域八都水库和巧溪水库是义乌市城市用水的主要水源所在。因此，在林地保护利用方向上要巩固和建设以水源涵养林为主的生态防护林体系，优化林业生态环境建设，对区内生态公益林低效林进行改造，选用萌芽力强水土保持性能好树种进行补植套种，保持重点生态公益林地面积稳定，生态效益得到逐年提高。根据生态旅游业发展需要，将部分林相单调的针叶林增植枫香、木荷、栾树等树种，改造为多树种、多季相色彩的风景林。

4.2 义西生态景观林区

该区域位于义乌市西北地区，西接金东区，北毗浦江县，现有土地面积300950亩，林地面积211771亩。该区地处义乌市城市建设区西部，植被相对较好，动植物资源丰富。岩口水库西部上溪镇的沟谷地亦有部分的经济林分布，其中柑桔5658亩、桃4069亩，但大多品种老化、规模较小，未能形成集约经营优势。

林地利用以加强水土保持、治理水土流失，建设生态公益林体系为重点，全面开展封山育林和封山护林，特别是保护好阔叶树资源植被，使区内森林植被向高级演替。合理开发利用，提高林地利用率和产出率，实行严格的生态公益林地用途管制。积极培育发展特色经济林，改造品种落后的柑桔等树种，以提高经济林产品质量为重点，实行基地化规模生产和产品深加工。

4.3 中部城市森林生态区

该区域以低丘平原为主，区域内城市街区密集，乡镇工业发达，是义乌市的政治、经济和文化中心，现有土地面积526562亩，林地面积41066亩。该区现状林地主要为经济林，经济林面积18048亩。

本区林地保护利用的重点是完善农田防护林的网络结构，加强交通干道两侧绿色通道建设，减少城镇工业污染，增加城镇周围及沿江生态景观林建设，设置生态隔离带，满足城镇居民对生态环境景观的要求。建设好城西公园、崇山公园、稠江公园等，并沿义乌江两岸建设滨水绿化景观林带，林带长14公里，宽50－100米。建立以自然群落式的复层乔木混交林为主体，多树种、多功能，具生物多样性和景观多样性的林地生态系统。

4.4 义南生态经济林区

为义乌市城市建设区的南部山地丘陵区域，现有土地面积452107亩，林地面积317608亩。地势东南部相对较高，中部、西北部较平缓，本区是南江的起源地，也是义乌江水系的起源地之一，区域内林地以防护林为主，面积204950亩。

规划以水土保持、水源涵养林建设为主体，调整和优化林种结构，逐步提高水源涵养林地和风景林地等生态公益林地的面积比例，对义乌江干流南岸及柏峰水库周围生活饮水源区中的林地进行特殊保护，对柏峰水库南部的森林进行重点保护，全面提高该区域林地的生态建设质量和保护功能等级。

5 保障规划实施的对策措施

林地保护利用是一项宏大的综合工程，因此必须制定具体的可供操作的政策和措施，以保障规划的顺利实施。

5.1 广泛宣传，形成全社会依法保护和合理利用林地的意识

林地是森林生态系统的重要组成部分，应结合义乌市创建国家森林城市和绿化模范城市，积极利用报纸、电视等新闻媒体宣传林地保护管理的有关法律、法规和政策，特别是九届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（二）》、《森林法》、《森林法实施条例》和《浙江省林地管理办法》等法律法规，对各级政府领导和干部要重点进行宣传教育，以提高人们对林地保护的法律意识，避免违法占地现象，尤其是重点工程违法占用林地的现象发生。

5.2 加强领导，健全管理机构

要搞好林地保护利用工作，领导是关键，各级领导要以高度的历史责任感，把林地保护利用工作纳入政府工作的议事日程，真正把林地放在与耕地同等重要的位置上，作为国民经济和社会发展规划的核心内容之一，高度重视，精心组织。要落实好领导任期内林地保护利用目标责任制，层层签订责任状，把林地保护利用作为考核各级政府领导干部政绩的重要内容，按林地保护利用具体目标，每年进行考核，奖优罚劣。

5.3 抓好林地保护规划实施，加强检查落实

林地保护利用规划编制后，应报市人民政府批准，精心组织实施，以控制林地总量，确保林地减少面积控制在允许范围。以规划为依据，加强对林地规划实施的指导、检查，确保林地规划的落实。

5.4 严格执法，依法保护利用林地资源

根据新时期生态建设和林业发展的需要，建立征占用林地专家评审制度和林业主管部门预审制度，实行林地用途管制。同时，要从严治政，依法行政，提高行政执法水平，加大监督执法力度，严厉打击乱砍滥伐林木、乱批滥占林地和乱捕滥猎野生动物等破坏森林资源行为。

5.5 依靠科技，提高林地管理利用水平

实施科教兴国战略，鼓励各类科研和开发机构从事林地保护利用领域的科研工作，对研究成果予以保护。要充分利用“3S技术”等高新技术，强化林地地籍管理制度，建立林地资源保护利用数据库。

5.6 制定政策，保障资金投入

各级政府要高度重视，落实和制定优惠政策，设立林地保护利用专项资金，将林地保护利用纳入市财政预算范围，建立长期稳定的林地保护利用投资渠道。各乡镇、村每年也应安排造林绿化及林地管护资金。建立多元化投融资机制，拓宽资金渠道，采取政府引导、社会投入、市场运作的方式，国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多层次、多方位筹集林地保护利用资金。