阳文华 钟全林 程栋梁

（福建师范大学地理科学学院 福建福州 350007）

建立基于重要生态功能区的生态补偿机制，增强对限制开发区和禁止开发区的补偿功能，已成为实现“十一五”生态保护目标的一项十分紧迫的任务。根据《中国生态功能区划》方案，全国208个生态功能区确定了50个对保障国家生态安全具有重要意义的区域，涵盖了生物多样性保护、水源涵养、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄等重点生态功能。《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。重要生态功能区是划分限制开发区和禁止开发区的主要依据之一，在维护国家生态安全方面发挥着重要的、不可替代的作用。实施重要生态功能区的生态补偿将有利于国家的天然生态屏障的维持、流域水量平衡的维系及生物多样性的保护。深入研究重要生态功能区的生态补偿，是促进人与自然和谐发展、维护国家生态安全及全面建设生态文明的现实选择。因此，本文正是基于这一目的，对国内外重要生态功能区生态补偿概念、补偿类型与补偿模式进行综述，为我国开展相关研究及制定相关生态补偿政策提供参考。

1 生态补偿概念与补偿类型

1.1 生态补偿概念

针对生态补偿对象与补偿内容不同，许多学者提出了不同的生态补偿概念。毛显强等（2002）认为生态补偿(Eco-compensation)是指“通过对损害(或保护) 资源环境的行为进行收费(或补偿) ,提高该行为的成本(或收益) ,从而激励损害(或保护) 行为的主体减少(或增加) 因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性) ,达到保护资源的目的”[1]。谢剑斌（2004）则认为生态补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力，从经济社会系统向生态系统的反哺投入，通过补偿制度设计而实现的转移支付，从而起到维持、增进自然资本的存量或者抑制、延缓自然资本的耗竭和破坏过程的作用，并最终实现社会经济系统本身的永续发展[2]。Cuperus等（1996）则认为生态补偿是指生态功能或质量受损的替代措施[3]。Allen等（1996）则认为生态补偿是对生态破坏地的恢复，或新建生态场所对原有生态功能或质量的替代[4]。Cowell（2000）则认为生态补偿是提供积极的环境措施去纠正、平衡或者弥补损失的环境资源[5]。Pagiola等（2005）则认为生态补偿是对自然资源管理者产生的部分生态服务给予一定的补助，以提高其保护这些服务的积极性[6]。王金南等（2006）认为生态补偿可分为自然生态补偿，对生态系统的生态占用补偿和促进生态保护的经济手段与制度安排等多重涵义[7]。

尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。结合相关学者所提出的概念内涵，综合提出：生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节相关者利益关系的制度安排[8]。其实质是生态责任和生态利益的重新分配[9]。

1.2 生态补偿类型

许多学者从不同角度对生态补偿问题进行了研究，提出了不同的生态补偿类型的划分方法。毛显强等（2002）按补偿税费类型将其归纳为生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金[1]。支玲等（2004）按行政级别层次从纵向补偿方向将生态补偿分为国家补偿、地区补偿、部门补偿、产业补偿等[10]。万军等（2005）按补偿行为主体将生态补偿分为政府和市场两大类，政府手段包括财政转移支付、专项基金、重大生态建设工程；市场手段包括生态补偿费、排污费、资源费、环境税、排污权交易、水权交易[11]。秦艳红等（2007）根据生态保护实施进程将生态补偿分为基础补偿，产业结构调整补偿和生态效益外溢补偿三阶段[12]。赖力等（2008）从地域层次的角度将补偿分为全球性补偿模式、区际补偿模式、地区性补偿模式、项目性补偿模式[13]。何承耕等（2008）从地理学人地关系角度将生态补偿分为人际补偿和人地补偿[14]。中国环境和发展国际合作委员会从宏观尺度将生态补偿分为国际范围的生态补偿问题和国内生态补偿问题。国际生态补偿包括全球森林和生物多样性保护、跨国界水资源等引发的生态补偿问题；国内补偿则包括流域补偿、生态系统服务功能补偿和重要生态功能区补偿等方面。Pagiola（2008）将哥斯达黎加 PSA（the Pago por Servicios Ambientales）计划分为水文服务补偿、生物多样性补偿、碳汇补偿和景观美感服务补偿[15]。

2 重要生态功能区的生态补偿

2.1 重要生态功能区及其生态补偿概念

重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全,实现长治久安与可持续发展中具有重要作用的特定保护区域。在我国主要包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持重点保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域。如三江源水源涵养重要区、太行山地土壤保持重要区、洞庭湖区湿地洪水调蓄重要区、科尔沁沙地防风固沙重要区、浙闽赣交界山地（武夷山）生物多样性保护重要区等都为我国的重要生态功能区，它们在改善我国生态环境、调节水气平衡及保护生物多样性等生态环境保护与建设方面发挥着不可替代的极其重要的作用。

国内外至今还没有一个完整的重要生态功能区生态补偿概念。任何重要生态功能区生态补偿都应包括功能区的自然生态恢复能力补偿，因保护重要生态功能区生态环境而放弃发展机会的行为补偿及对功能区进行生态保护性投入补偿等内容。因此，可将其定义为：重要生态功能区生态补偿是以保护和可持续利用重要生态功能区的生态系统服务为目的，以经济手段为主调节重要生态功能区内外相关利益关系的制度安排。

2.2 国内外重要生态功能区的生态补偿案例

实施重要生态功能区生态补偿的区域主要包括水源涵养区、生物多样性保护区、防风固沙、土壤保持区和调蓄防洪区等[8]。国际上一直高度关注重要生态功能区的生态补偿的具体措施，一方面充分发挥政府的作用，另一方面也有效利用市场手段，建立生态补偿机制，实现了两者的有机结合。目前国内侧重于对水源涵养、防风固沙、土壤保持和调蓄防洪等重要生态功能区生态补偿的实践，主要表现在退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理等生态建设工程和水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治等重大基础工程方面，而在重要生物多样性保护生态功能区的生态补偿研究与实践方面则相对较少；国外主要集中在对提供或维持重要生态功能区生态服务功能的利益群体进行补偿。世界粮农组织研究表明大多数生态补偿由政府主导，市场与私人越来越多地参与到其中。最近调查显示，现有100多种私人环境服务支付计划比较均匀地分布在碳固存、水资源和生物多样性等领域[16]。受不同生态功能区的生态功能需求及功能区所处的社会、经济与生态环境差异影响，重要生态功能区的生态补偿类型与补偿方法也多种多样，从补偿层次而言，它属于区域性生态补偿。

2.2.1 水源涵养功能区

水源涵养生态功能主要是指河流中上游源区林地、草地、湖泊、湿地等对水文服务具有调节流量、维持水质、调节地下水位等作用。其生态补偿形式主要通过下游或源区外的自来水供水公司、水电公司等向上游或源区内居民提供适当补偿的形式来实现。纽约市90%的供水取自市区西北一个绵延200公里的流域。20世纪90年代初的10年内纽约市政府以公债及信托基金等方式对上游卡茨基尔（Catskills）流域投入10～15亿美元保护水源地土地和采取控制对农场可能产生污染的措施实现纽约市清洁供水交易[17]。厄瓜多尔基多的水资源保护通过向灌溉工程、私营农场主、水电公司、温泉开发等生活用水及工业和农业用水户征收费用建立信用基金从而建立起补偿制度[18]。法国维特尔(Vittel)瓶装水公司向农民付费，以使他们在公司用来装瓶的蓄水层上面保持特定的土地使用方式[19]。

哥斯达黎加、墨西哥等拉美国家在水源涵养生态功能补偿方面也做了大量实践工作。如哥斯达黎加的PSA计划和墨西哥的PSAH (the Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos )计划[21]。在以森林为主的水源涵养功能区补偿中，公司-社区组织参与和实行碳汇交易是其重要形式[22]。哥斯达黎加埃斯帕兰则（La Esperanza）水电站项目与蒙蒂费尔德（Monteverde）保护社团之间的合同条款中规定，水电站为上游的土地所有者（由Monteverde保护社团代表）的森林保护行为付费[16]。哥斯达黎加在PSA(Pagos de Servicios Ambientales)计划中有超过 4400户农民和林主进行重新造林，将退化的耕地和抛荒的牧场转换成林地，同时减少森林砍伐[23]。哥斯达黎加通过PSA计划向世界银行碳基金提供碳汇交易[15]。

2.2.2 防风固沙与土壤保持功能区

森林、草地对防风固沙与土壤保持起到重要作用。为了应对集约型农业生产方式造成的环境退化，增强防风固沙、土壤保持等生态功能，经济合作与发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development，简称OECD)国家开展了环境生态补偿计划。如美国1986起开始实施的全国性农业环保休耕计划(the Conservation Reserve Program，简称CRP)，英国1987年实施了环境敏感区计划，瑞士的保护性农业生产补助等。我国退耕还林、退耕还草、三北防护林等工程也起到了明显的生态补偿作用。

美国CRP的目的是防止耕地的土壤流失。自愿参与CRP的土地所有人每年获得租金支付，换取农田休耕10到15年。该计划由政府补贴，主要包括两部分：一是土地租金，二是植被保护措施实施成本[24]。澳大利亚新南威尔士州大片土地由于地下水位升高，使其盐碱化加剧，导致土壤植被退化。当地政府建立了“河水出境盐度总量控制”计划，并实施 “排盐许可证”交易制度。通过植树而有效地控制了土地和河水盐化的农场主，就可以向环境服务投资基金会出售自己的减盐信用，从而获得补偿[25]。

2.2.3 调蓄防洪功能区

森林、湖泊、湿地、河流、人工水域等都具有调蓄防洪的生态服务功能。对调蓄防洪区的生态补偿体现在项目工程补偿、退耕还湖补偿、保护森林与湿地补偿等方面。贯穿德国与捷克的易北河（Elbe River）,上游在捷克,中下游在德国。1990年后两国达成共同整治易北河的协议,成立双边合作组织。根据协议,德国在易北河流域建起了7个国家公园,200个自然保护区,禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。该流域整治的经费来源于排污费、政府财政贷款、研究津贴及下游对上游补偿费用等[26]。1998年长江洪涝之后，我国中央政府启动了旨在解决水土流失、蓄水和洪水问题的退耕还林工程，计划到2010年要实现退耕还林1467万公顷的目标。农民在坡地和退化土地上植树造林可以获得补偿。

2.2.4 生物多样性功能区

生物多样性是人类赖以生存的物质基础[27]。生物多样性的减少会影响生态系统功能和服务，生态系统的维持和保存需要更多的生物多样性。造成生物多样性丧失的直接原因主要有生境丧失和片段化、生物资源的过渡开发、环境污染等，但人类括动是造成生物多样性以空前速度丧失的根本原因[28]。

全球生物多样性保护的生态补偿发展阶段各不相同，对生物多样性不同层次采取的补偿形式也各异，从物种遗传资源到野生生物多样性以及生态系统和农业均包含在内。私人或政府购买具有较高生态价值的栖息地。例如，芬兰北部17%的林地和南部2.5%的森林受到严格的保护[29]，南部森林保护很低的重要原因是73.4%的林地属于私有[30]。因此，芬兰国家政府每年每公顷以50—280欧元购买南部私有林的自然价值来对森林生物多样性保护进行补偿[31,32]。私人或组织通过对当地土地所有者的生态付费而使用其土地上的物种或栖息地开展生物多样性考察、进行狩猎、垂钓与生态旅游等。瑞典在进行修筑道路计划时，往往采取修建水池、种植植被、覆盖斜坡、移开故道、修筑野生动物通道等补偿措施进行水域、土壤和生物多样性等的保护[33]。南非采用自然资源保护公司的形式，每年以每公顷25美元和70美元的费用分别租用了牧场和农场的土地，用于满足市场上对生态旅游和狩猎的需求。公司通过与土地所有者签订租用合同，将这些土地纳入其保护区内。根据合同条款，土地所有者有义务在其土地上保护野生动物，使保护区生态环境与原始的生态系统环境极其接近，其规模也已扩展至数千公顷[34]。

生物多样性保护管理补偿主要包括保护地役权，保护土地契约，保护区特许租地经营权，公共保护区的社团特许权，私人农场、森林、牧场栖息地或物种保护的管理合同等[8]。在全球环境基金和共同基金的帮助下，尼泊尔政府在全球生物多样性重要区域喜马拉雅山脉中东部地区开展了生物多样性保护计划(the Annapurna Conservation Area Project，简称ACAP)。该计划广泛地动员了社会力量和本地社区居民参与，当地民族文化保护是其生物多样性保护的重要组成部分。政府将60%旅游门票收入再投资于生物多样性保护和当地社会福利，建立起有效的社区信托基金。运用地理信息系统，完善了综合管理计划，当地民族宗教文化遗产显著地得到了恢复[35]。Drechsler等人基于成本效益支付补偿设计模式，研究了德国莱茵河流域兰都（landau）草场牧民为保护草场蝶类等生物多样性，要求每年首次割草推迟到6月的第三周之后，对6周后进行第二次割草而造成的牧民收入损失按每公顷草地 200欧元的标准进行补偿[36]。Ortega-Huerta等人(2007) 研究了墨西哥东北部不同的土地所有制与生物多样性及景观空间分布规律，认为农村社区的土地与其他的土地类型相比，具有更高的栖息地生物多样性保护价值，包括具有更高的自然植被覆盖率与植被群落聚合程度、更丰富的土地植被类型及更高的鸟类和哺乳动物物种丰富度[37]。

一些国家基于限额交易规定，支持生物多样性栖息地保护区开展信用额度交易和友好产品开发，如可交易的湿地平衡资金信用额度、可交易的生物多样性信用额度、生物多样性保护交易等。在美国，资源保护性预存市场是一个生物多样性的限额与贸易制度，允许买卖濒危物种额度，以抵消对濒危物种及其生境的不利影响[16]。澳大利亚新森林（New Forests）公司和印度尼西亚的巴布亚（Papua）省政府以及印度尼西亚的绿色项目投资顾问公司翡翠行星（Emerald Planet）签订了信用额度交易，为了免除对位于Mamberamo和Mimika地区两片总面积约 20余万公顷的大部分处于原始状态的森林的开垦，该公司以大约每年以每吨碳4到10美元购买了碳信用额度[38]。

3 重要生态功能区生态补偿研究趋势

许多发达国家和一些发展中国家所探索的重要生态功能区生态补偿实践,为构建我国重要生态功能区的生态补偿机制提供了经验与典型案例。学习借鉴国外在生态补偿方面的成功经验，通过运用政府力量和社会经济市场手段实现保护生态环境与发展社会经济的协调统一。重要生态功能区生态补偿在我国已经作为生态补偿的优先研究和实践的课题。近年重要生态功能区生态补偿研究呈现以下一些发展趋势。

理论上，一是科学界定重要生态功能区的范围是重要生态功能区生态补偿的前提。根据重要生态功能区自然地理范围，从主体功能区划的角度，以河流、分水岭、生态系统边界等对重要生态功能区进行划界是科学界定重要生态功能区的研究方向。二是对补偿对象和补偿标准的确定是重要生态功能区生态补偿的核心。补偿对象和补偿标准在意愿调查基础上的综合动态平衡研究是有效方法。三是对重要生态功能区典型案例补偿效果的监测和评估，尤其是对长期效果的监测研究。

实践上，一是增强中央对地方财政转移支付的生态补偿功能。在重要生态功能区进一步完善项目形式补偿，如天然林保护工程、退耕还林还草工程、生态移民工程等。二是充分发挥市场的作用，实现重要生态功能区多种生态补偿形式的有效实施。积极探索清洁水供应、水电开发、生态旅游、土地租赁、碳汇交易、信用额度交易等多种形式的市场补偿机制。三是非政府社团组织如何积极参与生态补偿的探索。重要生态功能区生态补偿的关键是当地社区和个人的广泛参与，从而实现重要生态功能区利益相关者的协调统一与社会公平发展。

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